●魏偉

PPP項目綜合打包整體開發(fā)的探討
——以湖北省武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設PPP項目為例

●魏偉

近年來，湖北省武漢市新洲區(qū)以誠信合作為基石，竭力營造良好的投資環(huán)境，積極探索非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目綜合打包整體開發(fā)模式，取得了一些實效。筆者以新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設PPP項目為例，對PPP項目綜合打包整體開發(fā)的經(jīng)驗做法，存在的困難和問題，以及如何解決好這些問題進行了調(diào)研。

PPP項目 項目打包 整體開發(fā)

政府和社會資本合作（PPP）是管理模式的創(chuàng)新，也是思想觀念的變革。推行PPP模式可以減輕地方政府財政壓力和融資壓力，有效控制地方政府債務，是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要舉措。近年來，湖北省武漢市新洲區(qū)以誠信合作為基石，竭力營造良好的投資環(huán)境，積極探索非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目綜合打包整體開發(fā)模式，取得了一些實效。2015年9月8日，新城鎮(zhèn)建設PPP項目在新洲區(qū)雙柳街隆重舉行開工典禮，標志著項目成功落地。筆者以該項目為例，對PPP項目綜合打包整體開發(fā)的經(jīng)驗做法，存在的困難和問題，以及如何解決好這些問題進行了調(diào)研。

一、項目基本情況

（一）項目背景

新洲區(qū)地處武漢市東北部，是唯一一個與武漢市中心城區(qū)不接壤的新城區(qū)，沿江經(jīng)濟帶包括陽邏經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、陽邏街、雙柳街、倉埠街（以下簡稱“一區(qū)三街”），其中陽邏港是武漢新港的核心港區(qū)?！耙粎^(qū)三街”是全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，特別是近幾年發(fā)展迅猛，工業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)倍增，人口密度不斷增大。新洲區(qū)既面臨著基礎設施薄弱、項目多、任務重的發(fā)展難題，又面臨著地方債務壓力大、融資難的困惑。如何突破資金瓶頸、破解資金難題、解決“錢從哪里來”的問題赤裸裸地擺在了新洲區(qū)委、區(qū)政府的面前。

（二）項目招商

該區(qū)在項目推介和招商過程中發(fā)現(xiàn),社會資本對盈利預期值高的項目，如自來水廠、污水處理廠等經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目表現(xiàn)出了強烈的投資意愿，主動上門洽談的投資人絡繹不絕。但是，對市政道路、管網(wǎng)、環(huán)境修復、河道清淤等非經(jīng)營性項目，投資人根本不感興趣。依據(jù)國家頒布的PPP相關(guān)法規(guī)，新洲區(qū)委、區(qū)政府搶抓機遇，果斷決策，將經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目綜合打包成新城鎮(zhèn)建設PPP項目，面向社會公開招標。

（三）項目概況

新城鎮(zhèn)建設PPP項目實施主體是武漢陽邏經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會，項目總投資概算50.668億元，建設周期3-5年，項目由供水工程項目、污水處理工程項目、市政設施類項目等三類共計34個子項目構(gòu)成，包括一座規(guī)模50萬噸/天的自來水廠、一座40萬噸/天的污水處理廠，以及雨污分流管網(wǎng)、河湖連通、環(huán)境修復、城市景觀、濕地建設及改造、市政道路建設等。

（四）項目展望

項目建成后，能夠提高“一區(qū)三街”的可持續(xù)發(fā)展能力，能夠滿足區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活需求的城市功能配套，能夠培育高品質(zhì)的稅源基地，增強新洲區(qū)宜工、宜商、宜居的區(qū)域價值，能為新洲區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、招商引資創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，將極大地提升陽邏港口新城的城市品位。

二、新洲區(qū)PPP項目的做法與措施

在實踐中，新洲區(qū)以“既能化解政府債務風險，又能使社會資本獲得長期穩(wěn)定期包含前期準備不充分的27個子項目；一期建設期內(nèi)，政府方配合SPV公司完成二期建設項目的前期準備工作。

七是大小合同先虛后實。雙方充分體現(xiàn)合作誠意，在合同的談判階段講究效率，注重現(xiàn)實，著眼長遠，先對邊界清晰、權(quán)責明確的條款簽訂整體合作協(xié)議，如交易結(jié)構(gòu)、融資方案、監(jiān)管架構(gòu)、違約處理等內(nèi)容。雙方在協(xié)議中約定：整個項目分成3類，即供水工程項目、市政設施類項目，污水處理工程項目，分別采用BOT、BLOT和BOT運作方式；根據(jù)這三類項目的性質(zhì)、特點和建設需求，后期再分別進行談判，簽署3個子合同，進一步細化雙方在子項目中的權(quán)利和義務。

八是主動參股一票否決。為確保政府對SPV公司監(jiān)管有力，防止國有資產(chǎn)流失和風險向政府轉(zhuǎn)移，政府方主動參股，指定出資代表持有SPV公司20%股權(quán)，社會資本方持有SPV公司80%股權(quán)。雙方在協(xié)議中約定，政府方在SPV公司中不承擔融資風險，也不提供任何擔保。雙方在公司章程中明確：項目公司的重要事項，如增減資、合并、分立、解散、修改公司章程、重大資產(chǎn)處置、重大融資、重大對外擔保行為、影響社會服務的事項等，政府方享有“一票否決權(quán)”。

三、項目推進中出現(xiàn)的問題分析

開展PPP工作一年來，新洲區(qū)堅持在學中干、干中學，取得了一定成績，但是在項目推進過程中也存在著一些問題和困難。

一是前期準備不充分。新城鎮(zhèn)建設PPP項目包中有27個子項目都存在前期準備不足、項目論證不充分的問題，導致在編制項目實施方案和項目談判上花費很多時間，影響了整體進度。

二是操作程序不規(guī)范。該項目的發(fā)起方是政府，實施機構(gòu)是武漢陽邏經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會，按照國家財政部印發(fā)的操作指南要求，實施機構(gòu)在編制項目實施方案前，應該先完成項目識別階段的準備工作。

三是部門職責不明細。雖然區(qū)政府辦下文明確了區(qū)發(fā)改委、區(qū)財政、項目實施機構(gòu)以及行業(yè)主管部門的職能職責，但在工作中依然存在部門間相互觀望、推諉扯皮的現(xiàn)象，項目推進效果差強人意。

四是項目打包不科學。新城鎮(zhèn)PPP項目涉及的范圍大、領(lǐng)域廣，有的子項目開工了，有的只有建設規(guī)劃，有的只是空中樓閣，后期不確定因素多。如遇區(qū)域收益，還要保證公共利益最大化”為工作目標，不冒進、不貪快，量力而行，試點先行，穩(wěn)步推進。

一是加強組織制度建設。成立新洲區(qū)PPP項目管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，由區(qū)長掛帥擔任組長，領(lǐng)導小組辦公室設在區(qū)財政局，并籌建了武漢市新洲區(qū)政府和社會資本合作（PPP)中心。參照國家相關(guān)文件，結(jié)合該區(qū)實際，制定了《新洲區(qū)PPP項目實施流程》等四項規(guī)范性文件，政策指導進一步具體化，確保每個操作環(huán)節(jié)有章可循。

二是考察培訓探索經(jīng)驗。他山之石，可以攻玉。在項目實施前，區(qū)PPP領(lǐng)導小組辦公室分別考察學習了湖北省老河口市財政局和安徽省安慶市住建委的成功做法，尤其學習借鑒了安慶市外環(huán)北路純公益性PPP項目的相關(guān)經(jīng)驗。同時，以區(qū)委中心學習組的形式，組織高層次、大規(guī)模的培訓，邀請了國家發(fā)改委、財政部PPP示范項目評審專家親臨授課，提高培訓效果。

三是科學選項先行先試。對近年來政府投資項目庫進行全面甄別清理，篩選適合PPP模式的項目納入?yún)^(qū)PPP項目庫，并按照PPP模式進行培育開發(fā)和項目轉(zhuǎn)化。被列入該項目包的34個子項目具有盈利預期較強、前期工作較成熟等特點，通過先行先試，邊研究邊推進，邊總結(jié)經(jīng)驗。

四是理性選擇投資伙伴。區(qū)別于傳統(tǒng)政府投資，PPP項目在投資方引入社會投資人，針對大型公益性、綜合性PPP項目建設，需要社會投資人具備相當?shù)馁Y金規(guī)模和融資能力。在投資伙伴的選擇上，都經(jīng)過前期的詳細考察和研究，結(jié)合融資風險和企業(yè)綜合實力等因素，選擇的意向投資人均為大型央企。

五是遴選專業(yè)咨詢機構(gòu)。通過發(fā)布征集公告、資格審查和綜合評價等途徑，建立了新洲區(qū)PPP項目專業(yè)咨詢服務機構(gòu)庫，首批入庫機構(gòu)11家。專業(yè)咨詢服務機構(gòu)能夠為項目的財務測算、法律法規(guī)、工程造價等方面提供技術(shù)支持，在PPP項目順利推進中起到關(guān)鍵支撐作用。

六是整體包裝分步實施。為了保障成熟子項目早日開工，又要為前期準備不充分的子項目預留準備時間，項目實施機構(gòu)在項目包通過物有所值評價（VFM）和財政承受力論證后，在編制項目實施方案時明確：項目建設分成2期，總建設期3-5年；一期包含7個具備開工條件的子項目，建設期1-2年；二發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)重大調(diào)整，不排除政府和社會資本發(fā)生合同糾紛的可能。

五是組織協(xié)調(diào)不流暢。自項目發(fā)起以來，工作推進比較順利，但在雙方代表及律師進行重大事項討論時，區(qū)領(lǐng)導或項目專班組長出現(xiàn)過缺席。如果涉及核心商務條款談判或修改，不能現(xiàn)場拍板作出決策，勢必影響工作效率。

六是實戰(zhàn)經(jīng)驗不豐富。雖然PPP模式早已出現(xiàn)，但對很多地方政府而言還屬于新模式、新課題，仍然處于探索階段。新城鎮(zhèn)建設PPP項目是該區(qū)面向社會推出的首個PPP項目，而且是個項目包，操作起來難度較大，項目專班在推進過程中放不開手腳，工作不敢大膽創(chuàng)新。

七是財政收支不平衡。國家財政部規(guī)定，地方政府每年全部PPP項目的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。但是，一般公共預算支出主要用于民生發(fā)展、社會保障、科教文衛(wèi)、行政管理等方面，而大部分縣（市、區(qū)）級政府一般公共預算收入都小于一般公共預算支出，每年財政都有缺口。如果政府再擠出10%向社會資本購買服務，財政壓力無疑會更大。

四、思考與建議

針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的困難和問題，筆者從縣（市、區(qū)）級財政部門和PPP項目工作一線的視角，淺談幾點思考與建議：

第一，前期準備是重點。磨刀不誤砍柴工，無論是政府發(fā)起還是社會資本發(fā)起的項目，都要做好前期準備工作，包括立項、可研、環(huán)評、初步實施方案、項目產(chǎn)出說明等，還要對項目進行充分論證，對通過物有所值評價（VFM）和財政承受力論證的項目再進行策劃和包裝。

第二，合理選項是難點。不是所有的項目都適合PPP模式，要及時從存量項目、新建項目、改擴建項目中遴選出適合做PPP模式的項目，納入PPP項目庫，成熟一個，推出一個。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達、財政保障能力非常有限的地區(qū)推行PPP模式，要多選擇經(jīng)營性項目。

第三，充實經(jīng)驗是要點。閉門造車不可取，紙上談兵更不可取，要采取請進來、走出去的方式，深入學習宣傳PPP有關(guān)知識和政策，確保PPP項目的參與者、管理者、監(jiān)督者都能真正掌握PPP精髓，吃透內(nèi)涵實質(zhì)，熟悉運作規(guī)則。要在探索中研究，在實踐中琢磨，邊學邊干，確保在PPP項目實施中少走彎路。

第四，聘請高參是抓手。專業(yè)人做專業(yè)事，可以保障資源配置最優(yōu)，產(chǎn)業(yè)效益最大。專業(yè)咨詢服務機構(gòu)能在財務測算、法律法規(guī)、工程造價等方面提供專業(yè)技術(shù)支持，尤其是在合同擬訂、商務談判等方面能發(fā)揮重要作用。一個好的專業(yè)咨詢服務機構(gòu)能為項目的順利推進起到事半功倍的作用。

第五，頂層設計是關(guān)鍵。一是實施主體要明確。實施主體就是項目的牽頭單位，工作不能推諉，負責項目的準備、采購、監(jiān)督、移交等工作。二是專班隊伍要精干。項目專班人不在多，而在精，人多了反而會人浮于事，互相推諉。三是部門職能職責要細化。PPP模式與傳統(tǒng)的政府投資建設模式區(qū)別很大，各行業(yè)主管部門要達成廣泛共識，進一步細化職能職責，齊抓共管，整體聯(lián)動，逐步建立政府組織領(lǐng)導、實施機構(gòu)牽頭主導、PPP專門機構(gòu)監(jiān)督指導、相關(guān)部門主動參與的工作機制。

第六，規(guī)范操作是核心。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，PPP模式的核心就是要操作規(guī)范，PPP項目成敗的關(guān)鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”，流程、制度、合同執(zhí)行或落實不到位是導致項目失敗的最大原因。要從源頭把控，不產(chǎn)生額外的風險，極力避免出現(xiàn)操作步驟倒置的情況。

第七，土地增值是依托。當前，全國各地都在大力推進新型城鎮(zhèn)化建設，資金來源主要還是依賴于土地財政。對純公益性PPP項目，如市政道路、環(huán)境修復、河湖連通、城市景觀等，在做項目經(jīng)濟測算和財政承受能力論證時，要充分測算項目建成后周邊土地的增值空間，利用土地出讓凈收入，特別是商業(yè)用地的土地出讓凈收入來覆蓋政府向社會資本購買服務的費用，不足部分再用10%的一般公共預算支出來彌補。特別是在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，唯有依托土地增值，綜合打包的PPP項目才能推得動?！?/p>

（作者單位：湖北省武漢市新洲區(qū)財政局）

1.吳孝靈、周晶、彭以忱、段慶康.2013.基于公私博弈的PPP項目政府補償機制研究[J].中國管理科學，S1。

2.杜亞靈、閆鵬.2014.PPP項目中初始信任形成機理的實證研究[J].土木工程學報，4。