楊文健，程可楨

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

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農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐與長效運(yùn)行機(jī)制的探討

楊文健，程可楨*

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

摘要：介紹了農(nóng)村互助養(yǎng)老在各地的具體實(shí)踐情況，在此基礎(chǔ)上，深入分析了農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐發(fā)展中面臨管理理念、資金等方面的挑戰(zhàn)，最后，探索構(gòu)建了社會參與、資金保障、需求導(dǎo)向、監(jiān)管評估的長效運(yùn)行機(jī)制，以保障農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的健康持續(xù)發(fā)展，真正解決好農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；互助養(yǎng)老；實(shí)踐；長效運(yùn)行機(jī)制

隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，農(nóng)村地區(qū)“未富先老”、“未備先老”的矛盾日益突出，農(nóng)村老人尤其是空巢、留守老人的養(yǎng)老問題，已經(jīng)成為我國各地亟需解決的一個(gè)重大民生問題。為此，各地積極進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐探索，走出了一條符合國情的互助養(yǎng)老新路。這種互助養(yǎng)老模式以成本低、社會效益好、操作性強(qiáng)等優(yōu)勢起到了其他養(yǎng)老模式難以達(dá)到的理想效果，不僅有效解決了農(nóng)村留守老人養(yǎng)老保障問題，減輕了進(jìn)城務(wù)工子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還極大地緩解了政府養(yǎng)老資金短缺、養(yǎng)老服務(wù)人員短缺等一系列農(nóng)村養(yǎng)老困境，是一種值得持續(xù)推廣的有效可行的養(yǎng)老新模式。

作為一種自下而上探索建立的新型養(yǎng)老模式，當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老仍處于起步階段，在其理論建設(shè)及推廣實(shí)踐過程中還面臨諸多問題。對此，有關(guān)研究提出了一些見解。朱云鵬[1]總結(jié)了河北農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，提出了推廣建設(shè)中需關(guān)注的國有資產(chǎn)權(quán)、管理等問題。趙志強(qiáng)[2]運(yùn)用 PEST 及SWOT分析方法，對影響農(nóng)村互助養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)、社會等因素進(jìn)行了分析，考察其內(nèi)外部運(yùn)作環(huán)境，提出了進(jìn)一步發(fā)展互助養(yǎng)老的建議。陳靜[3]從老年社會學(xué)視角下探討互助養(yǎng)老模式，引入老年社會工作方法與技巧，為互助養(yǎng)老發(fā)展提供了指導(dǎo)。甘滿堂[4]總結(jié)了國內(nèi)外互助養(yǎng)老理念的應(yīng)用情況及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并從政府、社會及社區(qū)等多個(gè)層面提出了互助養(yǎng)老的推進(jìn)策略。通過研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)同農(nóng)村互助養(yǎng)老將會成為農(nóng)村主流養(yǎng)老方式之一，而不僅僅是過渡性養(yǎng)老方式，但是目前研究的理論性、系統(tǒng)性不夠，尤其是針對該模式的長效運(yùn)行保障機(jī)制研究較少，不利于該模式的長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展，容易使當(dāng)前的推廣工作陷入“政績工程”的尷尬境地。因此，應(yīng)當(dāng)在模式的推廣實(shí)踐過程中積極探索長效運(yùn)行機(jī)制，不斷發(fā)展完善農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，真正解決好廣大農(nóng)村留守空巢老人的實(shí)際養(yǎng)老問題。

1農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的實(shí)踐推廣情況

1.1農(nóng)村互助養(yǎng)老的概況

作為一種介于家庭養(yǎng)老與社會化養(yǎng)老之間的新型養(yǎng)老方式，目前理論界尚未對其進(jìn)行準(zhǔn)確的定義。因此，結(jié)合該模式的具體實(shí)踐，筆者將其定義為以解決農(nóng)村生活能夠自理、經(jīng)濟(jì)來源有保障的留守空巢老人養(yǎng)老問題為目標(biāo)，以“政府支持、村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與”為原則，實(shí)現(xiàn)老人集中居住、自我保障及互助服務(wù)的養(yǎng)老模式。該模式的主要特點(diǎn)：一是村委會承擔(dān)互助養(yǎng)老院的建設(shè)與管理工作，政府給予支持指導(dǎo)；二是老人自愿申請、免費(fèi)入住但經(jīng)濟(jì)生活來源仍由自己或子女提供；三是由村民、志愿者等社會力量參與，為互助養(yǎng)老院提供經(jīng)濟(jì)支持或相關(guān)服務(wù)；四是院里無專門服務(wù)人員，老人之間實(shí)行自我管理、互助服務(wù)，離家不離村，就地抱團(tuán)養(yǎng)老。該模式由政府、村集體及老人家庭三方共擔(dān)養(yǎng)老壓力，既降低了政府投入成本又降低了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，是現(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的有效形式[5]。

1.2農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀

為了破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境，河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村于2008年建成了國內(nèi)第一家互助幸福院，率先開展農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的探索。經(jīng)過3年的運(yùn)作，互助養(yǎng)老試點(diǎn)工作取得了顯著成效，不僅滿足了老人日常生活照料需求，還解決了精神慰藉的難題。因此，2011年河北省在全省范圍內(nèi)推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老“幸福工程”活動(dòng)，力爭到“十二五”末，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助幸福院的基本覆蓋。同年，民政部長李立國調(diào)研考察并肯定了這一模式，并于2012年開始在全國推廣肥鄉(xiāng)模式，當(dāng)年年底，全國有近9萬個(gè)行政村建有日間照料場所，設(shè)施覆蓋率達(dá)到16%。

經(jīng)過7年的探索實(shí)踐，互助養(yǎng)老模式在全國“遍地開花”，湖北、廣西、內(nèi)蒙古、山西、四川等地專門下發(fā)政策文件，將農(nóng)村互助幸福院的建設(shè)作為重大民生工程，按照“因地制宜，分步實(shí)施”的原則在充分考慮各地實(shí)際的基礎(chǔ)上先試點(diǎn)后推廣，循序漸進(jìn)地推廣這一模式(表1)。內(nèi)蒙古烏蘭察布市化德縣2009 年開始進(jìn)行農(nóng)村互助養(yǎng)老的試點(diǎn)，3年間全市共建成農(nóng)村互助幸福院209 個(gè)，解決了4 萬貧困老人的養(yǎng)老困難，成為解決貧困地區(qū)老人集中養(yǎng)老問題的有效方法，稱之為“化德模式”。此后，該模式在全區(qū)推廣，計(jì)劃5年內(nèi)覆蓋全區(qū)60%以上的農(nóng)村貧困老人；廣西省于2012年3月建立了首個(gè)養(yǎng)老互助站，對破解邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村留守老人養(yǎng)老問題進(jìn)行了嘗試，通過群眾及養(yǎng)老志愿者的幫助，探索出居家互助養(yǎng)老模式，以高效、低成本的方式解決了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題[6]。通過各地的試點(diǎn)推廣實(shí)踐可知，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式是符合我國國情的，是居住較為集中、勞動(dòng)力輸出較多的農(nóng)村地區(qū)老人集中養(yǎng)老的有效方法。

注：資料來源于各省政府出臺的相關(guān)政策文件。

2農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐過程中面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村互助養(yǎng)老模式作為一種新型養(yǎng)老模式，目前仍處于初步發(fā)展階段，在看到其試點(diǎn)推廣建設(shè)中取得成效的同時(shí)，也要清楚地認(rèn)識到模式發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)的或潛在的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)盡快厘清與解決該模式發(fā)展中遇到的問題與挑戰(zhàn)，促使農(nóng)村互助養(yǎng)老模式長效發(fā)展。

2.1農(nóng)村互助養(yǎng)老的建設(shè)管理理念滯后

農(nóng)村互助養(yǎng)老的建設(shè)管理基本是按傳統(tǒng)行政層級制度進(jìn)行的，縣、鄉(xiāng)兩級政府作為農(nóng)村互助養(yǎng)老模式推廣發(fā)展的重要力量，負(fù)責(zé)將互助養(yǎng)老建設(shè)的任務(wù)指標(biāo)從縣級到鄉(xiāng)村進(jìn)行量化分解、層層指派。為了完成各地互助養(yǎng)老發(fā)展目標(biāo)，部分地區(qū)將完成互助養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的數(shù)量列為干部評定、升遷的考核范圍。這種自上而下的建設(shè)管理理念雖然有利于在短期內(nèi)完成互助養(yǎng)老模式的推廣建設(shè)，但卻危害了農(nóng)村互助養(yǎng)老的長效可持續(xù)發(fā)展。部分基層官員為了完成任務(wù)指標(biāo)提升政績，一方面會選擇與硬性指標(biāo)相關(guān)的政策執(zhí)行，重視設(shè)施建設(shè)數(shù)量、物資配置等硬指標(biāo)，忽視設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行管理能力、老人參與度等軟指標(biāo)；另一方面會利用正式權(quán)力強(qiáng)行推行或者通過正式權(quán)力的非正式運(yùn)作方式完成指標(biāo)任務(wù)，敷衍應(yīng)付檢查[7]。這種僅僅為了完成上級任務(wù)，重建輕管，缺少農(nóng)民參與的管理體制，不僅會使互助養(yǎng)老工程建設(shè)陷入“政績工程”的尷尬境地，還會影響農(nóng)村互助養(yǎng)老的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2農(nóng)村互助養(yǎng)老的資金籌集渠道單一

作為滿足農(nóng)村留守空巢老人養(yǎng)老服務(wù)的公共物品，政府應(yīng)在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮主要作用。但是從目前資金籌措來源看，國家層面對農(nóng)村互助養(yǎng)老的支持僅見于《中央專項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項(xiàng)目管理辦法》，每年年初下達(dá)農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老項(xiàng)目補(bǔ)助數(shù)量指標(biāo)，給予每村3萬元補(bǔ)助，各省級政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資助，這部分資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施改造和物質(zhì)設(shè)施配置[8]。村集體和社會力量的捐助是互助養(yǎng)老院建設(shè)及運(yùn)行管理的主要資金來源。然而，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，村集體的籌資能力差異較大且不具有穩(wěn)定性，致使部分村集體面臨啟動(dòng)資金籌集困難、后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題。這種缺乏國家層面專項(xiàng)資金保障，缺少上級政府持續(xù)資金投入，僅靠村集體籌資的相對單一的注資模式不利于互助養(yǎng)老模式的長效運(yùn)行與發(fā)展。因此，如何拓寬資金籌集渠道，保障資金的有效供給，既讓互助養(yǎng)老院建得起，又能維持其長久運(yùn)營是農(nóng)村互助養(yǎng)老工作需要解決的關(guān)鍵問題。

2.3農(nóng)村互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏

由于互助養(yǎng)老建設(shè)管理資金緊張，農(nóng)村互助養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量都難以滿足日益增長的互助養(yǎng)老服務(wù)需求。一方面，設(shè)施的覆蓋面及數(shù)量有限。各省(市)一般都選取經(jīng)濟(jì)條件相對較好的鄉(xiāng)村進(jìn)行試點(diǎn)，還有很多鄉(xiāng)村未列入試點(diǎn)或仍處于建設(shè)階段，互助養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋面十分有限。根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示》，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施94110個(gè)，其中互助型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)40357個(gè)；各類養(yǎng)老總床位577.8萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，由此可見，互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老人的實(shí)際需求。另一方面，由于農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分互助養(yǎng)老院的居住條件較差，老年食堂、活動(dòng)室、鍛煉器械、醫(yī)療等相關(guān)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。同時(shí)，受后續(xù)運(yùn)行保障資金不足的影響，部分已建成的養(yǎng)老設(shè)施老舊壞損，因未能及時(shí)維修而無法再投入使用。

2.4老人對農(nóng)村互助養(yǎng)老的認(rèn)同度較低

老人對互助養(yǎng)老的認(rèn)同度和支持對農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)踐工作具有重要的影響，然而受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的束縛與文化水平的制約，農(nóng)村老人及其子女對農(nóng)村互助養(yǎng)老的認(rèn)同感與接受度較低。一方面老人不放心由外人照顧，另一方面是“面子”問題，有關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村老人及其子女都認(rèn)為入住互助幸福院丟人，意味著子女不贍養(yǎng)老人，不僅子女難堪，老人也覺得丟臉。二是農(nóng)村互助養(yǎng)老的宣傳力度不夠，老人對互助養(yǎng)老的認(rèn)識有誤區(qū)。由于部分地區(qū)政府部門及村委會對互助養(yǎng)老模式的重要性認(rèn)識不足，未能將互助養(yǎng)老宣傳工作上升到一定高度，宣傳效果較差，部分老人將互助養(yǎng)老與五保戶救助聯(lián)系在一起，沒有認(rèn)識到自己也是該模式的受益者。三是互助養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目單一，服務(wù)水平較低，難以滿足老人的需求。由于農(nóng)村社會志愿組織數(shù)量少、資源匱乏，難以為老人提供心理調(diào)節(jié)、醫(yī)療保健等方面的指導(dǎo)，老人間的互助主要是閑暇聊天、娛樂等方面，互助內(nèi)容單一，層次較低，老人對這種養(yǎng)老方式的認(rèn)同度普遍不高。

3農(nóng)村互助養(yǎng)老長效運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)

作為新型社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下農(nóng)村社會化養(yǎng)老的探索與嘗試，農(nóng)村互助養(yǎng)老緩解了農(nóng)村養(yǎng)老壓力，但是由于缺少長效運(yùn)行機(jī)制的保障，農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐中仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新政策設(shè)計(jì)，積極探索構(gòu)建切實(shí)可行的農(nóng)村互助養(yǎng)老長效運(yùn)行機(jī)制，保障模式的正常運(yùn)行與發(fā)展。

3.1社會參與機(jī)制

由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文化存在差異，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式未必適應(yīng)所有地區(qū)，因此，不能采取“一刀切”的管理方式，而是應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府管理理念，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同及公民參與的社會參與機(jī)制[9]，這樣才能保障農(nóng)村互助養(yǎng)老的長效運(yùn)行發(fā)展(圖1)。

3.1.1政府合理定位，行使宏觀管理職能農(nóng)村互助養(yǎng)老是以解決農(nóng)村能夠自理的留守空巢老人養(yǎng)老困境為目的的帶有社會福利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。政府在這種社會福利服務(wù)資源的供給上應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是這不意味著政府要直接管理農(nóng)村互助養(yǎng)老的具體建設(shè)及運(yùn)行過程，而是應(yīng)該合理定位、適當(dāng)放權(quán)，行使其政策指導(dǎo)及監(jiān)督管理的宏觀管理職能。其中，政策指導(dǎo)方面要遵循立法先行的原則，盡快出臺完善農(nóng)村互助養(yǎng)老方面的政策法規(guī)，使其能在政策法規(guī)的保障與指引下長效穩(wěn)定的發(fā)展。監(jiān)督管理方面應(yīng)減少硬性指標(biāo)的要求，鼓勵(lì)各地因地制宜，開展符合本地老人實(shí)際需求的互助養(yǎng)老服務(wù)，對實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督考評，規(guī)范農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展，從而形成健康有序的長效運(yùn)行機(jī)制。

3.1.2探尋社會組織參與農(nóng)村互助養(yǎng)老的切入點(diǎn)在我國“強(qiáng)政府，弱社會”的社會管理背景下，政府應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)行政控制為主的管理理念，重視社會組織在農(nóng)村互助養(yǎng)老中發(fā)揮的作用，樹立多元主體、共治共享的理念，構(gòu)建社會組織協(xié)同參與機(jī)制。一方面，政府需要積極培育與發(fā)展社會組織，將部分微觀職責(zé)交由社會組織進(jìn)行管理，創(chuàng)造足夠的空間促使其發(fā)展壯大，建立健全社會組織及農(nóng)村為老人服務(wù)的準(zhǔn)入機(jī)制[10]，發(fā)揮社會組織在農(nóng)村互助養(yǎng)老運(yùn)行管理、志愿者服務(wù)活動(dòng)等方面的重要作用。另一方面，通過完善政府購買服務(wù)機(jī)制，將社會組織納入公共服務(wù)供給體系中，通過購買專業(yè)服務(wù)不斷提高農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)水平[11]，健全農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.1.3宣傳引導(dǎo)群眾廣泛參與村民對農(nóng)村互助養(yǎng)老的認(rèn)同與支持是其推行的基礎(chǔ)，因此，政府要廣泛深入地開展互助養(yǎng)老的宣傳工作，引導(dǎo)群眾參與，可以通過張貼政策、電視廣播宣傳、文娛節(jié)目表演等形式讓村民對互助養(yǎng)老有正確的認(rèn)識，促使其傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而接受農(nóng)村互助養(yǎng)老方式并參與其中，公眾參與并監(jiān)督互助養(yǎng)老的運(yùn)行，能夠促使其長效發(fā)展。此外，應(yīng)重視互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的示范效應(yīng)，讓村民能夠通過現(xiàn)有的互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對該模式有直觀感受，認(rèn)識到該模式能夠保障老人晚年幸福生活，從而消除心理上的顧慮，激發(fā)村民參與互助養(yǎng)老的積極性。

3.2資金保障機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)運(yùn)營中遇到的最大難題就是資金短缺問題，解決這一問題關(guān)鍵是要積極探索構(gòu)建多元化的資金投入機(jī)制與資金的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金的有效供給與高效利用(圖2)。

3.2.1加大財(cái)政扶持力度，建立動(dòng)態(tài)保障機(jī)制國家層面應(yīng)將農(nóng)村互助養(yǎng)老納入農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在社會化養(yǎng)老投資方面向農(nóng)村地區(qū)傾斜，并設(shè)立專項(xiàng)資金，為農(nóng)村互助養(yǎng)老的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)提供持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。各級政府除了對農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)提供補(bǔ)貼外，還應(yīng)將水、電、暖氣、電話、電視等日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用列入縣、鎮(zhèn)政府年度財(cái)政預(yù)算并建立資金的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，對設(shè)施供給嚴(yán)重不足、維持運(yùn)轉(zhuǎn)困難的機(jī)構(gòu)和有入住需求但經(jīng)濟(jì)困難的老人及時(shí)安排資金進(jìn)行幫扶。同時(shí)應(yīng)落實(shí)福利彩票公益金50%用于養(yǎng)老服務(wù)的政策規(guī)定[12]，完善農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施配備。

3.2.2拓寬資金籌集渠道，建立多元投入機(jī)制除了政府財(cái)政支持外，還應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等社會力量共同籌集資金。村集體需積極響應(yīng)國家支農(nóng)、惠農(nóng)政策，合理規(guī)劃利用好農(nóng)村土地及人員，發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及村集體實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)提供基層資金保障[13]。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，允許村集體面向村里的單位及村民籌集資金；入住老人作為互助養(yǎng)老的受益者，其家庭應(yīng)該在保障老人日常生活開銷的基礎(chǔ)上，為老人購買意外傷害險(xiǎn)，保障老人利益，降低互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以通過與農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立“一對一”幫扶關(guān)系，長期為其提供資金及設(shè)備等方面的支持，政府對此類行為進(jìn)行表彰，促使這種幫扶機(jī)制長效發(fā)展。最后鼓勵(lì)社會公益組織及個(gè)人進(jìn)行捐助，不僅是資金物品的捐助，還包括相應(yīng)的志愿服務(wù)，不斷完善社會捐助機(jī)制。

3.3監(jiān)管評估機(jī)制

由于缺乏有效的監(jiān)督管理及考核機(jī)制，農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)中存在重建設(shè)、輕管理，重設(shè)施、輕服務(wù)等問題。為了保障農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的健康長效發(fā)展，亟需建立健全相應(yīng)的監(jiān)督管理及評估機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村互助養(yǎng)老的建設(shè)發(fā)展。

3.3.1建立事前、事中及事后的全過程監(jiān)督管理體系首先，要嚴(yán)格準(zhǔn)入條件及程序，農(nóng)村互助機(jī)構(gòu)的建設(shè)需統(tǒng)籌規(guī)劃、認(rèn)真論證并逐級申報(bào)，經(jīng)過審核后組織實(shí)施的項(xiàng)目要建檔立卡，把好機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入關(guān)；其次，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，落實(shí)責(zé)任分工，明確實(shí)施進(jìn)度、時(shí)限等相關(guān)要求，規(guī)范項(xiàng)目資金的管理使用；最后，督促和指導(dǎo)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立完善日常管理制度，規(guī)范互助服務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)化內(nèi)部管理，接受監(jiān)督檢查，堅(jiān)持事前審批與事后監(jiān)管相結(jié)合，通過監(jiān)管及時(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的問題，指導(dǎo)并督促其加以改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村互助養(yǎng)老的全過程監(jiān)督管理。

3.3.2建立科學(xué)合理的農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)效評估體系當(dāng)前的評估考核主體相對單一，指標(biāo)體系不健全，難以反映出農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)效。因此，一方面要構(gòu)建多元主體評估機(jī)制，除了民政部門、財(cái)政部門等內(nèi)部評估主體外，還應(yīng)加入行業(yè)協(xié)會、服務(wù)對象及家屬等外部評估主體，這樣才能更客觀真實(shí)地反映群眾及社會對農(nóng)村互助養(yǎng)老的評價(jià)。另一方面，不斷完善評估指標(biāo)體系。評估指標(biāo)不僅要包括設(shè)施建設(shè)方面的量化指標(biāo)，還應(yīng)將機(jī)構(gòu)管理水平、服務(wù)水平、老人滿意度等納入評估指標(biāo)體系，使之更為科學(xué)合理，同時(shí)還要監(jiān)督及完善評估流程，對評估結(jié)果進(jìn)行綜合利用，促使農(nóng)村互助養(yǎng)老模式不斷發(fā)展完善。

3.4需求導(dǎo)向機(jī)制

目前農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容及形式相對單一，服務(wù)層次較低，難以滿足老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這種供需不均衡將會影響互助養(yǎng)老的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，農(nóng)村互助養(yǎng)老應(yīng)以老人的需求為導(dǎo)向，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式，保障其長效發(fā)展。

3.4.1以老人需求為導(dǎo)向，豐富互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容首先要全面了解所在地老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，建立互助養(yǎng)老服務(wù)需求檔案，針對老人的實(shí)際需求確定互助養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容，并對養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的層級進(jìn)行劃分。其次各地根據(jù)實(shí)際情況逐步提升互助養(yǎng)老服務(wù)層級。經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)應(yīng)在滿足老人基本生活照料需求的基礎(chǔ)上，充分利用鎮(zhèn)衛(wèi)生院或村衛(wèi)生室資源，為入住老人提供醫(yī)療保健方面的服務(wù)。經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)在實(shí)現(xiàn)生活照料互助及醫(yī)療互助的基礎(chǔ)上，應(yīng)加大健身康復(fù)設(shè)施的投入，定期舉辦文化娛樂活動(dòng)，組建老人自助體系等，滿足老人更高層次的互助養(yǎng)老服務(wù)需求。

3.4.2以老人需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)形式受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，農(nóng)村老人更傾向于在家養(yǎng)老，因此，應(yīng)充分尊重老人的養(yǎng)老意愿，不斷探索農(nóng)村互助養(yǎng)老的新形式。目前，江蘇在這方面的實(shí)踐具有一定的借鑒意義。如“一助一”幫扶機(jī)制，政府確定需要幫扶的老人，在服務(wù)對象周圍篩選志愿服務(wù)人員，在自愿基礎(chǔ)上，為服務(wù)對象提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)?！皶r(shí)間銀行”互助機(jī)制，政府鼓勵(lì)村民根據(jù)老人的服務(wù)需求開展志愿服務(wù)，儲蓄養(yǎng)老服務(wù)時(shí)間，等自己或直系親屬年老了再支取被服務(wù)時(shí)間。這種方式鼓勵(lì)鄰里間開展互助養(yǎng)老，老人間開展互助活動(dòng)，豐富了互助養(yǎng)老的形式。

4總結(jié)

經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐證明，農(nóng)村互助養(yǎng)老是符合我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，解決農(nóng)村留守空巢老人養(yǎng)老困境的有效方式。它的產(chǎn)生和發(fā)展不僅能減輕子女及社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，同時(shí)還能改善老人的養(yǎng)老生活狀況，提升老人的幸福感。但是，由于農(nóng)村互助養(yǎng)老仍處于探索發(fā)展階段，不可避免地面臨多方面的挑戰(zhàn)，這就要求盡快建立和完善農(nóng)村互助養(yǎng)老的長效運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范和保障農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

Discussion on Practice of Rural Mutual Aid for the Elderly and Its Mechanism of Long-acting Operation

YANG Wen-jian, CHENG Ke-zhen*

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract：This paper introduced the specific practice of rural mutual aid in rural areas, on the basis of this, the challenges of management concept and fund in rural mutual support system were analyzed, finally, the long-acting operation mechanism of social participation, financial support, demand guidance, supervision and evaluation were explored, which was the real solution to the problem of rural elderly pension problem, and promoted the harmonious development of rural society.

Key words：Rural; Mutual support for the elderly; Practice; Long-acting operation mechanism

收稿日期：2015-09-22

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新及政策研究”(2013ZDIXM010)。

作者簡介：楊文健(1964—)，男，教授，研究方向：社會保障、人力資源管理。*通訊作者:程可楨。

中圖分類號：F81

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1001-8581(2016)05-0130-05