張　寧，胡婉婷，趙　蓉

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽　蚌埠　233000）

地方債的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究

張寧，胡婉婷，趙蓉

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233000）

“十二五”期間，我國(guó)進(jìn)行了一系列地方債體制改革.然而當(dāng)前隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府債券品種的不斷增多，地方性債務(wù)問(wèn)題不斷顯現(xiàn).地方性債務(wù)問(wèn)題是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中不可忽視的問(wèn)題，也是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的一大隱患.本文從地方債的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題入手，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景，逐步探索地方債發(fā)展問(wèn)題對(duì)策，為解決地方性債務(wù)問(wèn)題提供參考依據(jù).

地方債；新常態(tài)；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管；改革創(chuàng)新

近年來(lái)，我國(guó)地方債以其規(guī)模大、增速快、管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問(wèn)題成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)和健康發(fā)展的一大隱患，在金融安全、債務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的風(fēng)險(xiǎn)不斷地加劇，引起國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注.當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，如何規(guī)范和完善地方債發(fā)行、使用、償還、監(jiān)管等制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、合理增長(zhǎng)、健康發(fā)展的關(guān)鍵.

1　地方債概述

1.1地方債

地方債，即地方公債，是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)作為借貸主體發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證.中央政府允許地方發(fā)放地方債券，一方面，地方政府可以根據(jù)其發(fā)展要求制定切實(shí)的發(fā)展規(guī)劃，合理、便捷、廣泛地籌集資金以解決地方財(cái)政困難、進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要.另一方面，地方政府一旦擁有自主籌集資金的權(quán)利將會(huì)更加積極地響應(yīng)中央號(hào)召，進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有利于中國(guó)政局穩(wěn)定及其更長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè).

1.2地方債發(fā)債試點(diǎn)改革進(jìn)程

地方政府發(fā)債試點(diǎn)改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是中央政府代理發(fā)行階段，代理發(fā)行階段是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方債由中央政府代理發(fā)行，并將其列入地方政府預(yù)算管理，在債券到期時(shí)，財(cái)政部代理地方政府還本付息以及支付發(fā)行費(fèi)等，之后地方政府償還相應(yīng)款項(xiàng)的階段.2009年，我國(guó)首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券，由財(cái)政部代地方政府發(fā)行，總量達(dá)2000億元；第二階段是地方政府自主發(fā)債階段，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)?。ㄊ校┑牡胤桨l(fā)債規(guī)模限額，在限額范圍內(nèi)由各地方政府自行發(fā)行本地債券，在債券到期時(shí)，財(cái)政部代理地方政府還本付息以及支付發(fā)行費(fèi)等，之后地方政府償還相應(yīng)款項(xiàng)的發(fā)債階段.2011年，國(guó)務(wù)院在上海市、浙江省、廣東省、深圳市這四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)?。ㄊ校╅_展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn).從中央代發(fā)地方政府債過(guò)渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債這一舉動(dòng)意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來(lái)，有助于吸引民間資本，穩(wěn)定金融市場(chǎng)；第三階段是地方政府自發(fā)自還階段，地方債自發(fā)自還階段與自主發(fā)債階段較為相似，不同點(diǎn)是自發(fā)自還強(qiáng)調(diào)地方政府還本付息，而不再是財(cái)政部代為償還.經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在2014年4000億元地方債發(fā)行總規(guī)模內(nèi)，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、江西以及寧夏等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其余地區(qū)仍由財(cái)政部代發(fā)代還.

1.3地方債債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國(guó)審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（審計(jì)署2013年第32號(hào)公告）顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額178908.66億元，占當(dāng)年名義GDP的30.43%，同比 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，增加了71733.75億元，年增速為18.63%.

2　地方債發(fā)展面臨的問(wèn)題及產(chǎn)生原因

2.1規(guī)模大、增速快，部分地區(qū)債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重

地方債在我國(guó)存在了很長(zhǎng)時(shí)間，早在建國(guó)之初我國(guó)就發(fā)行過(guò)地方債.近十年來(lái)，地方債的規(guī)模日趨擴(kuò)大，增速很快，特別是在2007-2009年金融危機(jī)全面爆發(fā)之時(shí)，我國(guó)為了擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，出臺(tái)并實(shí)施刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的4萬(wàn)億計(jì)劃.然而在這4萬(wàn)億新增投資資金中，中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財(cái)政其他公共投資以及中央財(cái)政災(zāi)后恢復(fù)重建資金占據(jù)總投資規(guī)模的29.5%，其余70.5%主要來(lái)自地方政府預(yù)算、中央政府代發(fā)地方政府債券以及政策性貸款等.地方政府為了實(shí)現(xiàn)這一財(cái)政目標(biāo)大量舉債，造成了我國(guó)地方債爆炸式的增長(zhǎng).截止2013年6月底，我國(guó)地方各級(jí)政府性債務(wù)總規(guī)模高達(dá)17.89萬(wàn)億元.這一結(jié)果相對(duì)于2010年底我國(guó)地方各級(jí)政府性債務(wù)總規(guī)模10.72萬(wàn)億增長(zhǎng)了66.9%.

2.2采取變相舉債，舉債方式不規(guī)范、不透明

我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”.之所以有此規(guī)定，一方面是因?yàn)榈胤脚e債規(guī)模過(guò)于龐大，難以控制，更多的是因?yàn)榕e債方式的不規(guī)范、不透明導(dǎo)致地方債務(wù)的償還兌現(xiàn)能力受到懷疑.然而事實(shí)并非如此，目前存在的大量地方性投融資平臺(tái)使得這一規(guī)定被藐視，涉嫌違法的各種間接舉債行為泛濫成災(zāi).不可否認(rèn)，地方債在解決地方財(cái)政困難、推進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)以及社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程方面發(fā)揮了巨大作用，所以合理規(guī)范地方債舉債方式成為解決該問(wèn)題的關(guān)鍵.地方政府究竟應(yīng)不應(yīng)該有發(fā)行債券的權(quán)利、當(dāng)前存在的大量地方性投融資平臺(tái)應(yīng)不應(yīng)該繼續(xù)放任存在、地方政府支配財(cái)力的權(quán)利應(yīng)該有多大才能在滿足公共資金需求的情況下，更容易控制投融資風(fēng)險(xiǎn)這一問(wèn)題成為我們必須面對(duì)的問(wèn)題.

2.3地方債管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位

在缺少規(guī)范管理和合法合理監(jiān)督、地方政府缺乏財(cái)政自律的情況下，地方債很容易“誤入歧途”.地方政府一味地追求過(guò)快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、追求以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)，很容易造成盲目投融資，加之許多地方政府投資效率低，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).一旦地方債務(wù)不能得到及時(shí)清償，投資者很容易失去投資信心，地方政府公信力下降.更嚴(yán)重地是，新發(fā)行地方債券所融資金大部分用于償還以前債務(wù). 以2009年中央代發(fā)的2000億元地方債券為例，約五成用于償還以前年度債務(wù).根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重超過(guò)20%.這樣一種“拆東墻，補(bǔ)西墻”的做法使得地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推力大大減小.如何規(guī)范地方債管理、提高地方債投融資資金的使用效率是不容小覷的.地方政府資產(chǎn)負(fù)債情況混沌一片，地方債使用用途寬泛很難收到合理控制，地方債投資一些產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)，使得地方債問(wèn)題加重，貪污腐敗現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)更是給地方債蒙上了一層陰影.

2.4地方債對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高

截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%.雖然土地出讓收入規(guī)模巨大，但與龐大的地方債規(guī)模相比差距較為明顯.另外，土地出讓收入受國(guó)家政策的影響，短時(shí)間內(nèi)土地價(jià)格變動(dòng)不大，因此依靠土地收入作為地方政府的償債資金來(lái)源，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不可行的.

2.5中央與地方政府在利益問(wèn)題上存在矛盾

地方政府為了獲取財(cái)政支持，謊報(bào)虛報(bào)政府債務(wù)，加大審計(jì)部門對(duì)地方債的審計(jì)難度.地方政府謊報(bào)虛報(bào)地方債，可以將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給中央，爭(zhēng)取中央政府的財(cái)政撥款或者進(jìn)行其他一系列的違規(guī)操作.這極大地增加了中央政府的預(yù)決算難度，不利于中央政府做出正確的決策，阻礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展.

3　地方債發(fā)展問(wèn)題對(duì)策

3.1建立健全法律規(guī)章制度，賦予地方政府發(fā)債權(quán)利

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券.因此，一般來(lái)說(shuō)，地方債是不合法的存在.但是，目前存在大量地方性投融資平臺(tái)，涉嫌違法的各種間接舉債行為泛濫成災(zāi).建議賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，擴(kuò)大地方政府支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，使地方政府成為合法的投融資主體，提高地方政府作為借貸主體的信用意識(shí)，嚴(yán)厲打擊不合法存在的大量地方性投融資平臺(tái)，在不影響公共資金需求的情況下，使得地方債的“借、用、還”都處在法律“陽(yáng)光地帶”，從而地方政府更容易控制投融資風(fēng)險(xiǎn).

3.2劃清地方債的權(quán)責(zé)界限，中央不再為地方“買單”

我國(guó)財(cái)政體制是集權(quán)型的，中央為地方提供擔(dān)保，一般不會(huì)出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的情況.也正因此，追求GDP高速發(fā)展的地方政府大量舉債，使得地方債風(fēng)險(xiǎn)大大加大.所以，劃清地方債的權(quán)責(zé)界限必然會(huì)約束地方債的過(guò)度發(fā)行問(wèn)題，大大降低中央為地方買單的風(fēng)險(xiǎn)，為此建議以下兩點(diǎn)：

3.2.1建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度.財(cái)政管理體制改革創(chuàng)新是解決我國(guó)地方債問(wèn)題的重要方式.我國(guó)進(jìn)行分稅制改革以后，中央和地方政府在財(cái)政收入方面的能力和支配權(quán)利不對(duì)等.一些地方政府，財(cái)政收入能力有限，需要中央政府的轉(zhuǎn)移支付才能滿足公共需要，彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足，中央應(yīng)給予地方相應(yīng)的財(cái)政支持.

3.2.2明確地方政府的債務(wù)償還機(jī)制.明確地方債的債務(wù)償還機(jī)制應(yīng)做到以下兩方面：一方面，中央應(yīng)推進(jìn)財(cái)政體制的改革創(chuàng)新，合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使得中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配.另一方面，要建立健全地方政府的財(cái)政約束機(jī)制，完善預(yù)算約束機(jī)制、投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，防止地方債的膨脹與泛濫.

3.3規(guī)范地方債管理，積極處理好地方債的存量問(wèn)題

在地方債發(fā)展進(jìn)程中存在嚴(yán)重的債務(wù)存量問(wèn)題，地方政府 “借新還舊”大量舉債使得經(jīng)濟(jì)助推力大大減弱.如何“去存量”以提高地方債投融資資金的使用效率？

3.3.1公開政府資產(chǎn)負(fù)債情況，使得地方政府成為真正的“陽(yáng)光政府”，從而減少甚至避免重復(fù)投資甚至是貪污腐敗.

3.3.2推進(jìn)地方債證券化改革，作為一種結(jié)構(gòu)融資方式的金融創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化可以轉(zhuǎn)移分散風(fēng)險(xiǎn)，使得地方債透明度增加，提高地方政府信用，從而推動(dòng)投資.

3.4深化財(cái)政體制改革，轉(zhuǎn)變政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，該階段以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為價(jià)值取向，這就要求我國(guó)政府應(yīng)放棄以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的政務(wù)評(píng)價(jià)體系.當(dāng)前，有些官員為了提高政績(jī)過(guò)度舉債，搞面子工程，把爛攤子丟給了下一屆官員，下一屆官員很可能放任不管，使得地方債務(wù)不能及時(shí)得到償付.因此，為了遏制地方政府無(wú)節(jié)制的舉債，要做好官員離任時(shí)的地方債務(wù)考核體制，盡量做到“誰(shuí)的債由誰(shuí)還”，控制好地方債的增速問(wèn)題.

F812.7

A

1673-260X（2016）07-0039-02

2016-04-12

〔1〕馬改艷.我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患、成因及化解對(duì)策［J］.西部論壇，2014（2）.

〔2〕傅智輝.地方債發(fā)行制度分析及改革建議［J］．新財(cái)經(jīng)，2014（4）．