◎王柏軍

重慶“地票制度”對杭州推進新型城鎮(zhèn)化的啟示

◎王柏軍

“地票制度”是盤活農村存量土地資源、統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用的重要舉措。重慶在全國率先設計實施了“地票制度”，有許多可供杭州借鑒的經驗。本文在分析總結重慶“地票制度”實踐的基礎上，結合杭州實際，提出加快實施“地票制度”、推進新型城鎮(zhèn)化建設的對策建議。

土地利用 “地票制度” 重慶經驗 新型城鎮(zhèn)化 杭州

作者王柏軍，杭州市人民政府研究室主任科員（郵政編碼 310026）。

新型城鎮(zhèn)化，是現(xiàn)代化的必由之路，是經濟持續(xù)發(fā)展的重要動力，也是事關億萬人民的民生工程。推進新型城鎮(zhèn)化，核心是人，直接體現(xiàn)是農業(yè)轉移人口的市民化。農業(yè)轉移人口轉化為市民，涉及的因素很多，其中最為關鍵的一個因素是土地。一方面，轉移農民在城市居住生活，需要城市增加相應的建設用地；另一方面，農民進城轉化為市民，需要有途徑處置其在農村的宅基地等財產，以解后顧之憂，并提高其進城安居樂業(yè)的能力。但根據現(xiàn)有的制度安排，農村集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現(xiàn)方式單一，農民的宅基地等財產權利很難實現(xiàn)，嚴重制約了農民進城的能力。這就需要從制度層面進行創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的同等入市、同權同價。在這方面，重慶的“地票制度”走在了全國前列，很多做法、經驗值得杭州學習借鑒。

一 重慶“地票制度”的實施背景和內在邏輯

按照全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，伴隨農業(yè)轉移人口的市民化，城市建設用地增加，農村建設用地相應減少，而耕地會有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地一般為100平方米，農村居民人均用地量則為200～300平方米，約為城鎮(zhèn)的2.5倍。從理論上講，一個農村居民進城后，可節(jié)約用地150平方米左右，如果將其復墾，耕地必然增加。但從我國城鎮(zhèn)化的進程看，出現(xiàn)了與這個普遍規(guī)律相悖的情形。一方面，隨著大量農民進城轉化為市民，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴大，城市建設用地剛性增加；另一方面，由于法律、政策的限制，農村土地非國家征收不得轉化為城市建設用地，致使農民進城后留在農村的建設用地缺乏退出渠道，農村建設用地大量閑置，同時耕地卻連年遞減。這一“土地困局”，是我國推進新型城鎮(zhèn)化亟待破解的重大課題。

基于此，2005年國土資源部批準部分城市開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，2008年又發(fā)布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，這在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設用地壓力，也為規(guī)模經營和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)造了條件，但同時也存在掛鉤范圍較小、主要依靠行政性指令配置資源、市場機制作用發(fā)揮不夠、農民權益保障不夠充分等問題。2008年10月，黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，冀望通過市場化交易平臺，彌補試點工作中的不足，更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的目標，促進土地集約化利用，走出“土地困局”。

作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶，于2008年在全國率先設計實施了“地票制度”，力求盤活農村存量土地資源，統(tǒng)籌并優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用，更好更快地推進新型城鎮(zhèn)化。重慶“地票制度”的核心要義是，在對農村建設用地進行確權分置的基礎上，鼓勵農村閑置、廢棄的宅基地和集體建設用地復墾，并將耕地復墾驗收合格票據化形成的地票，交由政府設立的土地交易所組織市場交易，最終實現(xiàn)土地資源的市場化配置。

根據重慶“地票制度”的設計，可以看出其關鍵是針對農村建設用地相對模糊的產權狀況進行確權分置，在堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、土地所有權歸集體的前提下，把土地使用權視為一種有益物權歸位農民，使得所有權和使用權按比例獲取各自的收益，增加農民利益，盤活低效農村建設用地，加快新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農村、城市、企業(yè)多方共贏。實踐證明，重慶的“地票制度”是一套行之有效的制度設計，既順應了城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，也有利于加快推進新型城鎮(zhèn)化，非常值得學習借鑒。

二 重慶“地票制度”的主要做法和成效

按照“地票制度”的設計，“地票”的形成和使用必須經過四個基本環(huán)節(jié)。一是復墾。在農民自愿和農村集體經濟組織同意，且留足農村發(fā)展空間的前提下，可提出土地復墾立項申請，經區(qū)縣土地行政主管部門批準后，可將農村建設用地進行復墾，變?yōu)楦?。二是驗收。實行“三級”驗收制度。在土地整理完畢后，首先由項目業(yè)主自查復墾質量；其次由區(qū)縣土地行政主管部門會同農業(yè)部門進行嚴格驗收，并按一定系數(shù)折算為有效耕地面積；最后由市土地行政部門核發(fā)農村建設用地復墾驗收合格證，以此作為“地票”的來源。三是交易?！暗仄薄蓖ㄟ^農村土地交易所面向社會公開交易，購買者可以是一切農村集體經濟組織、法人或其他組織，以及具有獨立民事能力的自然人。四是使用。“地票”持有人可在符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的區(qū)域內，選定待開發(fā)的土地，憑“地票”完成征地安置補償，并按招、拍、掛有關規(guī)定取得國有建設用地使用權。

根據重慶的數(shù)據統(tǒng)計，從2008年啟動地票交易到2015年，累計交易地票17.4萬畝、347.6億元，成交價穩(wěn)定在20萬元／畝左右，落地使用地票11.7萬畝。從實踐看，重慶的“地票制度”主要發(fā)揮了幾大效用。

（一）實現(xiàn)了市域內土地的流轉

“地票制度”突破縣域內點對點的掛鉤模式，采用“跨區(qū)縣、指標對指標”的模式，打通了城鄉(xiāng)建設用地市場化配置的渠道，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設用地指標遠距離、大范圍的空間置換，突破了城市化、工業(yè)化的用地瓶頸，形成了重慶市城鄉(xiāng)建設用地的“一盤棋”。

（二）推動了農業(yè)轉移人口的市民化

農民通過獲取“地票”的收益（戶均收益為10萬元左右），解決了進城落戶的“安家費”，加上重慶市戶籍改革政策的扶持，較好地解決了農民進城后住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障問題，使他們更快更好地融入城市。

（三）保護和增加了耕地

“地票”運行按照“先造地、后用地”的程序，把復墾補充耕地作為城市建設占用耕地的硬性前置條件，對農村閑置廢置建設用地進行復墾，既新增了耕地，又新增了建設用地指標，還有利于落實耕地占補平衡制度。

（四）開辟了反哺“三農”新渠道

“地票”交易所得扣除必要成本后，按15∶85的比例分配給集體經濟組織和農戶。這一制度安排充分發(fā)揮市場的價值發(fā)現(xiàn)功能，使得邊遠山區(qū)的農村建設用地能夠分享城市周邊土地的級差收益，既增加了農民的財產性收益，又為新農村建設提供了資金支持。

（五）優(yōu)化了國土空間開發(fā)格局

“地票制度”采用“跨區(qū)縣、指標對指標”的模式，使需要保護的區(qū)域得到有效保護，可以開發(fā)的區(qū)域能夠集約集聚開發(fā)，有利于推進區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最大化和整體功能最大化。

三 重慶“地票制度”對杭州推進新型城鎮(zhèn)化的啟示

作為浙江省省會，杭州的經濟總量長期以來居全國副省級城市前列，但在蕭山、余杭撤市設區(qū)前，杭州的市區(qū)面積僅為683平方公里，列全國副省級城市倒數(shù)第1位。2001年，國務院批復同意撤除蕭山市、余杭市，設立蕭山區(qū)、余杭區(qū)，杭州市區(qū)面積擴大到3068平方公里，成為長三角地區(qū)僅次于上海的第二大城市。2002年，杭州市第九次黨代會做出了“構筑大都市、建設新天堂”的城市化重大戰(zhàn)略決策，杭州的城鎮(zhèn)化進程開始歷史性的一躍。自2005年開始，杭州市委、市政府陸續(xù)制定出臺了一系列政策措施，保障進城農民的收入、住房、教育、醫(yī)療等權益，城鎮(zhèn)化加快從被動向主動轉變。2010年，杭州市委工作會議做出以新型城鎮(zhèn)化為主導、推進城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略部署，重點培育中心鎮(zhèn)、小城市的發(fā)展，吸引農業(yè)轉移人口進城入鎮(zhèn)安居樂業(yè)。2015年2月，富陽區(qū)正式掛牌，杭州市區(qū)面積進一步擴至4899平方公里。截至2015年，杭州市常住人口為901.8萬人，居住在城鎮(zhèn)的人口為679.06萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為75.3%；居住在鄉(xiāng)村的人口為222.74萬人，占總人口的24.7%。

隨著市區(qū)面積的擴大和進城入鎮(zhèn)人口的增多，最直接的體現(xiàn)是城鎮(zhèn)面積不斷擴大，建設用地需求不斷增加。不可否認，在這個過程中有些地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)建設的規(guī)模和速度，忽視挖掘內涵，城鎮(zhèn)框架拉得過大，建設用地增長速度遠遠快于農村人口轉移速度，不合理利用和浪費土地現(xiàn)象突出，土地瓶頸問題越發(fā)凸顯，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，城鎮(zhèn)土地供需矛盾突出。《杭州市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》確定到2020年末全市新增建設用地指標42.36萬畝，實際到2012年已基本使用完畢。根據國務院2016年初批復同意的《杭州市城市總體規(guī)劃（2001～2020年）》（2016年修訂），到2020年城市建設用地控制在430平方公里以內，雖然相比2007年的400平方公里增加了30平方公里，但與新型城鎮(zhèn)化快速推進的需求相比，可利用的建設用地仍然十分短缺。另一方面，全市耕地保有量逼近紅線。2012年末，杭州市實際耕地保有面積為340.87萬畝，人均0.49畝，為全省平均水平的87%、全國平均水平的35%，其中基本農田保護面積為282萬畝，與規(guī)劃確定的耕地紅線非常接近，部分區(qū)、縣（市）已經處在“警戒線”上下，保護、增加耕地面積的任務十分緊迫。

針對于此，近年來杭州在土地改革方面積極探索，推出了包括城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、征地制度改革試點、宅基地跨村流轉和農民住房財產權抵押貸款改革試點以及戶籍制度改革試點等在內的改革舉措，并取得了一些成效，但城鎮(zhèn)建設用地緊缺、農村集體建設用地閑置浪費、農村耕地保護任務重等矛盾和問題尚未得到根本解決，城鄉(xiāng)建設用地尚未實現(xiàn)同等入市、同權同價，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場需要加快建設。

基于此，結合重慶“地票制度”的實踐，對杭州加快推進新型城鎮(zhèn)化有三方面的啟示。

（一）思想理念上更加解放

重慶的“地票制度”需要中央批準，目前僅限于在重慶市范圍內施行，復制有一定的難度。但其之所以能開展試點，充分說明了大方向與國家全面深化農村土地制度改革和健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制是一致的，也體現(xiàn)了國家需要地方先行先試，盡快找到一條普適的、破解城鎮(zhèn)化推進中“土地困局”的路徑。特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了制度保障，對全面建立土地有償使用制度、構建現(xiàn)代市場體系、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對緩解城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地格局、提高城鄉(xiāng)建設用地利用水平、促進政府職能和發(fā)展方式轉變，對切實維護農民土地權益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都將產生廣泛而深遠的影響。杭州應在嚴格遵循《土地管理法》《土地承包法》《物權法》和中央《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等法律政策，堅決守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的前提下，進一步解放思想、大膽探索，創(chuàng)造性地落實推進中央部署實施的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等改革工作，加快新型城鎮(zhèn)化體制機制的創(chuàng)新。

（二）制度設計上更加順勢

重慶的“地票制度”之所以能取得明顯成效，關鍵在于設計之初就以遵循城鎮(zhèn)化普遍規(guī)律和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大勢為前提。對杭州來講，加快推進新型城鎮(zhèn)化需要圍繞“地、人、錢”三大核心，做好系統(tǒng)制度設計的大文章。在“地”的方面，制度設計的核心任務是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，切實保護耕地，著力實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地增加和農村建設用地減少的基本平衡，同步增加耕地。在“人”的方面，制度設計的主要任務是加快農業(yè)轉移人口的市民化，優(yōu)先解決本地區(qū)已進城常住人口落戶問題，逐步完善細化落戶政策，長期接納就業(yè)能力強、適應杭州市域城鎮(zhèn)發(fā)展需求的農業(yè)轉移人口落戶，形成明確、穩(wěn)定的定居預期。在“錢”的方面，制度設計的主要任務是分擔農民進城的成本和城鎮(zhèn)建設的資金。通過深化改革，更好地保障農民權益，增加其財產性收益，提高其進城安家的能力；更好地籌集資金，加快城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設，提升城鎮(zhèn)功能。

（三）實踐探索上更加大膽

學習借鑒重慶“地票制度”，加快推進杭州新型城鎮(zhèn)化，需要在以下幾個方面勇于探索、大膽實踐。

一是用地上采取指標換指標政策。全面落實城鎮(zhèn)建設用地增加和農村建設用地建設相掛鉤的政策，結合推進農村土地征收、宅基地制度改革試點等，高標準推進村莊整治和土地整理，探索農戶對宅基地使用權的自愿有償退出機制，加大農村閑置、廢棄建設用地的復墾力度，減少農村建設用地指標，相應增加城鎮(zhèn)建設用地指標，從而真正把農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，通過指標化的形式，跨界轉移到利用水平較高的城鎮(zhèn)區(qū)域，使“不動產”變成“虛擬動產”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏。

二是產權上采取活權增收益。在繼續(xù)做好農村產權確權、登記、頒證工作的基礎上，健全完善農村產權流轉市場體系，更好地發(fā)揮已建的農村產權交易平臺作用，引導和支持農民依法自愿有償轉讓土地承包經營權、農村集體收益分配權等權益，真正使農村各類產權“動起來”，多途徑增加農民收益。特別對農戶宅基地用益物權，要鼓勵其將宅基地復墾為耕地后，將形成的指標交由交易平臺進行交易，交易形成的新增建設用地指標收益和新增耕地占補平衡指標收益主要分配給農戶。同時，在符合規(guī)劃的前提下，盡早讓農村集體建設用地享有與國有土地平等的權益，實現(xiàn)農村建設用地資源證券化和城鄉(xiāng)建設用地權能的并軌，提高農民進城安居的能力。

三是區(qū)域上實行差別化政策。對杭州而言，根據城市綜合承載能力和功能定位，對轉移人口的市民化必須分區(qū)分類、因地制宜。主城區(qū)要有壓有保，在疏散部分非城市核心功能的同時分流相應人口，重點吸引中高端等外來人才。余杭、蕭山、富陽等地應加快建立完善與穩(wěn)定就業(yè)、居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。四縣市應結合中心鎮(zhèn)、小城市的建設發(fā)展，做出更加具有操作性的政策安排，加快促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口進城落戶，并按照政府和進城落戶居民共同承擔的原則，研究解決依附在戶籍之上的醫(yī)療、教育、社保等問題。同時，要全面實施居住證制度，加快城鎮(zhèn)基本公共服務全面覆蓋未落戶城鎮(zhèn)的常住人口。

四是機制上實行多元化保障。一方面，創(chuàng)新政策安排，實行“人地錢”掛鉤，城鎮(zhèn)建設用地新增指標、財政轉移支付、產業(yè)和基建項目安排等要向吸納農業(yè)轉移人口多的重點城鎮(zhèn)傾斜。另一方面，創(chuàng)新投融資機制，實行多元化投資，根據經營性、準經營性和非經營性項目的不同特點，采取更具針對性的政府與社會資本合作模式，廣泛吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎設施、市政公用設施建設和棚戶區(qū)、城中村改造，全面提升城鎮(zhèn)功能，打造一批適用、經濟、綠色、美觀的中小城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)居民營造宜居宜業(yè)的美好家園。

《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）。

黃奇帆：《農地交易的重慶實驗》，《瞭望》2010年第45期。

黃奇帆：《地票制度實驗與效果》，《學習時報》2015年5月7日。

姜大明：《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場》，《人民日報》2013年12月19日。

（責任編輯 方晨光）