董　琦，劉曉莉

(東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130117)

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草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的法制保障

董琦，劉曉莉

(東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130117)

[摘要]生態(tài)文明建設(shè)的根本在于法律制度。草原既是重要的生態(tài)要素，也是畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。草原生態(tài)是否安全直接影響和制約牧區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況以及牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在草原牧區(qū)建設(shè)生態(tài)文明，必須有與之相匹配的法制環(huán)境，具體包括良好的守法意識(shí)、完善的草原立法和有效的草原執(zhí)法。

[關(guān)鍵詞]草原牧區(qū)；生態(tài)文明；法制環(huán)境

從黨的十八大到十八屆五中全會(huì)，對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)步步深入，對(duì)生態(tài)文明的要求日益迫切，陸續(xù)提出了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)文明改革、健全生態(tài)文明法律等任務(wù)。建設(shè)生態(tài)文明指的是“美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族的可持續(xù)發(fā)展”；改革指的是把“推進(jìn)與發(fā)展具有我國(guó)特色的社會(huì)主義、推行國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化”當(dāng)成進(jìn)一步改革的整體目標(biāo)；健全法律指的是加快建立一系列生態(tài)文明法律制度。國(guó)家治理離不開(kāi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理，而生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的根本在于法律制度，建立健全生態(tài)文明法律制度是國(guó)家治理能力法治化在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的具體表現(xiàn)。在草原牧區(qū)建設(shè)生態(tài)文明，必須有與之相匹配的草原法制環(huán)境，本文就此問(wèn)題具體探討。

一、良好的守法意識(shí)

良好的守法意識(shí)是草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的前提條件。生態(tài)文明的內(nèi)涵與外延非常豐富，其核心是尊重和保護(hù)自然，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，追求可持續(xù)的發(fā)展和生活方式。建設(shè)生態(tài)文明，必須以科學(xué)發(fā)展觀作為人類活動(dòng)的總的指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須確立生產(chǎn)和生態(tài)同時(shí)抓、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的科學(xué)理念。草原既是生態(tài)要素，又是生產(chǎn)資料，草原的狀況與牧業(yè)、牧區(qū)、牧民能否科學(xué)發(fā)展密切相關(guān)。[1]

草原是具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多種價(jià)值的戰(zhàn)略資源。我國(guó)擁有天然草原3.93億公頃，占國(guó)土面積的41.7%，居世界第二位。[2]我國(guó)草原面積廣闊，是耕地面積的3.2倍，是森林面積的2.5倍，是耕地和森林面積之和的1.42倍[3]，以草原區(qū)域?yàn)橹鳎呀?jīng)形成了268個(gè)牧區(qū)，占國(guó)土面積的44.6%。[4]我國(guó)草原具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣等生態(tài)功能，是草原畜牧業(yè)的主要載體。作為我國(guó)面積最大的綠色生態(tài)屏障，草原牧區(qū)聚居了大量的少數(shù)民族，孕育了具有悠久歷史的獨(dú)特的草原文化。從人口分布來(lái)看，我國(guó)大約有4億人口生活在草原地區(qū)，其中天然草原區(qū)人口超過(guò)2億人，全國(guó)1.2億少數(shù)民族人口中的70%以上集中生活在草原區(qū)域。[5]草原聚居了很多牧民，很多的牧民都是少數(shù)民族，草原是發(fā)展牧業(yè)的基礎(chǔ)，畜牧業(yè)是草原地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，草原牧業(yè)是我國(guó)畜牧業(yè)的主要構(gòu)成之一。草原地區(qū)生態(tài)是否良好不僅影響著牧區(qū)以及牧民的健康發(fā)展，還影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明的創(chuàng)建。

目前，我國(guó)草原生態(tài)嚴(yán)重惡化。據(jù)中科院遙感監(jiān)測(cè)顯示，近年來(lái)我國(guó)草原平均每年減少150萬(wàn)公頃，全國(guó)90%可利用的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化，沙化、鹽堿化等中度以上的退化的草原面積占到半數(shù)。[6]草原生態(tài)的惡化引發(fā)沙塵暴、荒漠化和水土流失等生態(tài)危害，嚴(yán)重阻礙畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的巨大障礙。

草原生態(tài)環(huán)境的惡化有自然的原因，但最主要的原因是人為因素。法律是國(guó)家強(qiáng)制性調(diào)整人的行為的標(biāo)準(zhǔn)，能有效地規(guī)范人的行為。我國(guó)目前已經(jīng)形成了以《憲法》為核心、以《草原法》為主體的草原法律法規(guī)體系。可是，我國(guó)草原仍然呈現(xiàn)局部改善、總體惡化的態(tài)勢(shì)，這至少折射出兩個(gè)問(wèn)題：一是草原立法質(zhì)量存在問(wèn)題，立法預(yù)期目的難以或不能實(shí)現(xiàn)(盡管立法完善是永恒的問(wèn)題)；二是草原法制沒(méi)有得到有效的貫徹、落實(shí)。對(duì)此，必須加強(qiáng)牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建與之相匹配的草原法制環(huán)境，而這一草原法制環(huán)境構(gòu)成的前提條件就是守法意識(shí)，即倡導(dǎo)和推進(jìn)廣大民眾、尤其是草原牧區(qū)的廣大民眾遵守草原法制，形成良好的守法意識(shí)。

二、完善的草原立法

完善的草原立法是草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)條件。1985年《草原法》僅僅有23條規(guī)范，并且不分章節(jié)。2002年底修訂、2003年頒布實(shí)施的現(xiàn)行《草原法》包括9章75條，比1985年《草原法》的立法內(nèi)容更加全面、立法理念更加科學(xué)。尤其重要的是，現(xiàn)行《草原法》增加了6條關(guān)于草原犯罪的規(guī)定，從廣度和深度兩個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)草原違法犯罪行為的懲罰，在立法層面極大地加強(qiáng)了對(duì)草原保護(hù)的力度。同時(shí)，還有3個(gè)條文關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。生態(tài)補(bǔ)償是近年來(lái)受到世界很多國(guó)家青睞的、推進(jìn)草原保護(hù)的更為有效的一種經(jīng)濟(jì)政策。然而，草原法律適用的實(shí)踐并不盡如人意，草原惡化的趨勢(shì)沒(méi)能得到預(yù)期的遏制，說(shuō)明草原立法和司法尚存不足。為此，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)文明建設(shè)和科學(xué)發(fā)展觀為引導(dǎo)，反思和完善草原立法。

建設(shè)生態(tài)文明，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求法律責(zé)任設(shè)定彼此協(xié)調(diào)、和諧一致、相互對(duì)應(yīng)。以《草原法》為例，其中第61條至66條規(guī)定了6條草原犯罪，但對(duì)構(gòu)成犯罪的條件以及刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有進(jìn)行明確，只是模糊地表明“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這就意味著草原犯罪的刑事責(zé)任需要依循刑法典之規(guī)定予以追訴。實(shí)際上，刑法中沒(méi)有對(duì)草原犯罪進(jìn)行規(guī)定，草原犯罪的刑事規(guī)范一片空白。所以，草原犯罪立法缺少協(xié)調(diào)性，很難進(jìn)行或者不能進(jìn)行訴訟。2012年《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(下面叫做“草原解釋”)的公布，增加了7個(gè)條文的“草原解釋”，明確了草原犯罪的刑事訴訟問(wèn)題，重點(diǎn)規(guī)定了“開(kāi)墾草原罪”的定罪判刑準(zhǔn)則，使《草原法》關(guān)于草原犯罪的追訴具有可操作性，基本解除了草原司法實(shí)踐中難以或不能追訴草原犯罪的困擾。具體而言：首先，“草原解釋”明確了“開(kāi)墾草原罪”的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)是開(kāi)墾草原20畝，適用《刑法》第342條非法占用農(nóng)用地罪處罰。同時(shí)規(guī)定“非法使用草原罪”與“開(kāi)墾草原罪”適用同樣的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)、適用同一罪名。其次，“草原解釋”明確了“非法批準(zhǔn)征用、使用草原罪”適用刑法典第410條定罪量刑。復(fù)次，“草原解釋”增加規(guī)定了對(duì)屢犯的定罪處罰、阻礙草原執(zhí)法和抗拒草原法律法規(guī)實(shí)施所適用的罪名，前者依照刑法典第277條的規(guī)定，以妨害公務(wù)罪追究刑事責(zé)任，后者依照刑法典第278條的規(guī)定，以煽動(dòng)暴力抗拒法律實(shí)施罪追究刑事責(zé)任。最后，“草原解釋”補(bǔ)充規(guī)定了“開(kāi)墾草原罪”與“非法使用草原罪”的單位犯罪主體?！安菰忉尅睂?shí)現(xiàn)了《草原法》與刑法典的直接對(duì)接，使草原保護(hù)的刑事法網(wǎng)更加嚴(yán)密，對(duì)草原犯罪的追訴具有可操作性，強(qiáng)化了草原生態(tài)安全保護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)牧民合法權(quán)益的保障，為草原執(zhí)法營(yíng)造出較為安全的環(huán)境。

“草原解釋”也存在很多的缺陷。第一，“草原解釋”中把“開(kāi)墾草原罪”與“非法使用草原罪”視為同一個(gè)罪名，定罪判刑準(zhǔn)則一樣，這是不科學(xué)的。這兩種罪行的性質(zhì)不一樣，前者是對(duì)草原進(jìn)行大肆的破壞，后者卻明顯不是這樣。此外，《草原法》明確草原犯罪的主要目的是保護(hù)草原，假如使用刑法第342條非法占用農(nóng)用地罪進(jìn)行定罪，會(huì)在某種程度上忽略對(duì)草原安全保護(hù)的意義，這點(diǎn)還需要進(jìn)一步的完善。筆者認(rèn)為，站在經(jīng)濟(jì)以及便捷的立場(chǎng)上，如果依舊將“開(kāi)墾草原罪”與“非法使用草原罪”界定為同一個(gè)罪行，對(duì)“開(kāi)墾草原罪”需要使用較重的量刑，也就是“非法使用草原罪”依照《刑法》第342條定罪處罰，“開(kāi)墾草原罪”依照《刑法》第342定罪，從重處罰。[7]其次，《草原法》沒(méi)有規(guī)定“開(kāi)墾草原罪”和“非法使用草原罪”的單位犯罪主體，這是不合理的，因?yàn)檫@兩個(gè)罪主要是單位行為，社會(huì)危害極其嚴(yán)重?！安菰忉尅睂挝患{入這兩個(gè)犯罪的主體范圍，這是回應(yīng)司法現(xiàn)實(shí)的需要，因而是合理的。然而，如此解釋又是不合法的，因?yàn)檫@樣解釋屬于司法機(jī)關(guān)在履行立法義務(wù)，有司法權(quán)侵入立法權(quán)之嫌。我們認(rèn)為，以修改《草原法》或頒布《草原法》修正案的方式解決該問(wèn)題較為妥當(dāng)，具體操作是在修改的《草原法》或頒布的《草原法》修正案中規(guī)定這兩個(gè)罪的單位犯罪主體。

此外，還需要完善草原生態(tài)補(bǔ)償立法規(guī)范。在《草原法》中有3個(gè)條文規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償。第35條：“國(guó)家提倡……牲畜圈養(yǎng)牲畜……”“對(duì)于草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，國(guó)家針對(duì)進(jìn)行牲畜圈養(yǎng)的牧民給予糧食與資金補(bǔ)貼……”第39條：“征用草原用于建設(shè)的，需要……進(jìn)行補(bǔ)償；因?yàn)榻ㄔO(shè)占用國(guó)家草原的，需要……進(jìn)行補(bǔ)償”?！坝捎诮ㄔO(shè)征用草原的，需要繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)?；謴?fù)費(fèi)必須用來(lái)恢復(fù)植被……”第48條：“政府鼓勵(lì)退耕還草與禁牧、休牧……”“對(duì)……退耕還草的農(nóng)牧民，需要依照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)貼……”這是現(xiàn)階段比較集中的對(duì)草原生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，也是草原生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范的主體法律。但是，該規(guī)范表述方式原則抽象，缺乏可操作性，沒(méi)有提及有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢?quán)利、義務(wù)與責(zé)任等重要內(nèi)容，屬于宣示性條文。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在《草原法》中具體明確規(guī)范上述內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)范的可操作性，切實(shí)兌現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)。

三、有效的草原執(zhí)法

有效的草原執(zhí)法是草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵條件。在草原牧區(qū)建設(shè)生態(tài)文明，必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心理念是依法治國(guó)，依法治國(guó)的基本前提有兩個(gè)：其一是法律制度本身是健全完善的；其二是法律規(guī)范必須得到有效的落實(shí)。制定《草原法》的主要目的就是保護(hù)、建設(shè)以及科學(xué)地使用草原，推進(jìn)草原的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于提高牧民的收益。這實(shí)際上與牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)是契合的。牧區(qū)生態(tài)文明是全國(guó)生態(tài)文明的重要組成部分，制定草原法的目標(biāo)符合黨的十八大制定的“堅(jiān)持保護(hù)自然、順應(yīng)自然、尊重自然的生態(tài)文明理念”。但是，僅有完善的草原立法內(nèi)容以及正確的草原立法目的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要嚴(yán)格地落實(shí)。法律存在的意義在于適用，必須不折不扣地執(zhí)行法律，才能實(shí)現(xiàn)立法目的。為此，早在2010年，黨中央就特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)草原保護(hù)管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，當(dāng)年的中央一號(hào)文件把“加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督”寫進(jìn)其中，充分體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)草原執(zhí)法工作的高度重視。

從實(shí)踐來(lái)看，2003年《草原法》頒布后，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心宣告成立，這是中國(guó)草原執(zhí)法的最高機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的成立標(biāo)志著我國(guó)對(duì)草原生態(tài)的保護(hù)已經(jīng)從頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到頂層實(shí)踐了。在農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心的領(lǐng)導(dǎo)和示范下，全國(guó)各地草原監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)紛紛形成，草原監(jiān)理工作蓬勃展開(kāi)，對(duì)草原違法犯罪行為的查處工作取得明顯成效，但也存在著一些負(fù)面問(wèn)題，如草原監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足、國(guó)家財(cái)政撥付的監(jiān)督執(zhí)法資金嚴(yán)重欠缺、個(gè)別執(zhí)法監(jiān)督人員工作敷衍了事、涉罪草原案件不移送等。為此，應(yīng)當(dāng)從多方面入手解決上述問(wèn)題，進(jìn)而深化草原執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)草原執(zhí)法的效力。具體措施應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是保障外部供給。國(guó)家財(cái)政需要依據(jù)林業(yè)等有關(guān)部門的執(zhí)法情況，為草原執(zhí)法配備適當(dāng)?shù)娜肆?、?cái)力與物力等，保障草原執(zhí)法工作的落實(shí)。依據(jù)權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)，在“十五”期間，政府投入了2億元進(jìn)行草原防火，同期投入20億元進(jìn)行森林防火，如此懸殊的“林草”投資令人無(wú)法理解，顯然無(wú)法保障草原執(zhí)法的正常有序進(jìn)行。二是改革內(nèi)部機(jī)制。草原的相關(guān)執(zhí)法人員在在缺少“行政執(zhí)法與刑事司法銜接法”的大背景下，需要認(rèn)真遵循《行政處罰法》與《刑事訴訟法》，尤其是需要認(rèn)真遵循相關(guān)行政執(zhí)法部門移送涉罪案件的法律規(guī)范以及司法解釋，涉罪案件必需移送。嚴(yán)格禁止罔顧國(guó)家利益、涉罪案件移送不及時(shí)或者不移送而只處以罰款的行為。同時(shí)，要加強(qiáng)草原行政執(zhí)法部門與公檢法機(jī)關(guān)的聯(lián)合辦案，做到“移案”和“受案”信息通報(bào)、協(xié)作配合，共同研究解決執(zhí)法和司法中遇到的疑難問(wèn)題。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)“兩法”在銜接過(guò)程中的證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題作出明確規(guī)范。三是確立科學(xué)的理念，草原執(zhí)法人員要不斷更新執(zhí)法理念，深刻理解草原執(zhí)法工作的終極目的是保護(hù)草原、保護(hù)牧民的合法權(quán)益，促進(jìn)草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。保護(hù)草原生態(tài)安全就是保護(hù)全國(guó)的生態(tài)安全，建設(shè)草原牧區(qū)的生態(tài)文明是建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明的重要組成部分。要樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，加快形成依法治草、綠色執(zhí)法、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，開(kāi)創(chuàng)草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代。

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[收稿日期]2016-01-06

[作者簡(jiǎn)介]董 琦(1987- )，男，碩士研究生，從事刑法學(xué)研究；劉曉莉(1963- )，女，教授，博士，從事刑法學(xué)與生態(tài)法學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]D912

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-7602(2016)07-0040-03