吳莼思

編者按：自核武器誕生以來，圍繞核安全治理問題，國際社會形成了一套機制和規(guī)范，如國際原子能機構(gòu)、《核不擴散條約》、《核材料實物保護公約》等。然而，核安全治理機制并未完全制止核擴散，南亞、中東、東北亞等地區(qū)亮起了一系列紅燈。特別是在恐怖主義態(tài)勢日趨嚴峻的當(dāng)下，如何防止恐怖分子或恐怖組織制造核恐怖，成為國際社會的重大關(guān)切。為發(fā)揮在核安全秩序建構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，美國總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政后，倡議舉辦核安全峰會，并經(jīng)艱苦談判，于2015年7月與伊朗就伊朗核問題達成協(xié)議。全球核安全秩序的建構(gòu)當(dāng)然離不開美國，但其他國家的積極參與，特別是俄羅斯、中國、英國、法國等核大國亦發(fā)揮著舉足輕重的作用。為此，在2016年核安全峰會即將召開之際，我刊專門邀請專家學(xué)者圍繞全球核安全治理機制、主要核大國的核安全觀和實踐以及伊朗核問題協(xié)議的執(zhí)行等問題進行系統(tǒng)分析，以饗讀者。

自核武器誕生以后，國際社會就開始探索如何管理和控制這種能量巨大，卻可能帶來毀滅性后果的技術(shù)。其間，國際社會就核問題形成了一定共識。首先，核能從總體上來說是一種科技進步，如果使用恰當(dāng)，核能可以為人類增添福利。因此，國際社會并不禁止為民用目的開發(fā)核能，發(fā)展民用核能甚至被用作激勵機制。其次，核技術(shù)具有軍用、民用兩面性。核能的軍事運用可能給國際和平和安全帶來重大風(fēng)險，應(yīng)該加以控制。為此，國際社會要求1967年1月1日以前沒有發(fā)展核武器的國家不再開發(fā)核武器，以無核武器國家的身份簽署《核不擴散條約》。第三，鑒于無核武器國家放棄了開發(fā)核武器的權(quán)利，《核不擴散條約》要求核武器國家?guī)椭鸁o核武器國家發(fā)展核工業(yè)，同時核武器國家應(yīng)該進行核裁軍。

基于對核技術(shù)的以上認識，國際社會在過去幾十年間構(gòu)建了一套防止核武器擴散的體制機制。其中，《核不擴散條約》是基礎(chǔ)，它從法律上否定了更多國家擁有核武器的合法性，并且搭建了防止核武器擴散的框架?！逗瞬粩U散條約》要求無核武器國家接受國際原子能機構(gòu)的安全保障，以防止無核武器國家將和平利用核能轉(zhuǎn)化為發(fā)展核武器的便利。此外，國際上還形成了多種核出口控制制度，比如桑戈委員會、核供應(yīng)國集團以及瓦森那安排等，以防止核材料、核技術(shù)以及相關(guān)設(shè)備等敏感物項落入不適當(dāng)?shù)慕邮芊绞种小?/p>

通過這些機制和手段，核武器擴散在一段時間里得到了遏制。冷戰(zhàn)結(jié)束時，公開的核武器國家被維持在五個。但是，20世紀90年代以后，核武器擴散的狀況有所惡化，從南亞、中東到東北亞，亮起了一系列紅燈。究其原因，至少有以下三方面：第一，兩極格局的瓦解，松解了原先對一些地區(qū)和國家的約束。在地區(qū)安全形勢變動中，一些國家尋求核武器的動力上升，活動空間增大。第二，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，核技術(shù)的科學(xué)原理已不是什么秘密，有能力開發(fā)核武器的國家的數(shù)量大大增加。第三，隨著經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，非國家行為體在全球事務(wù)中變得更加活躍，而其中的一些消極力量，比如恐怖分子和恐怖組織則成為尋求核擴散的新來源。

面對國際力量對比快速而重大的變化以及科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有全球核安全治理機制暴露出不少“短板”。尤其是對非國家行為體的管控，完全超出了現(xiàn)有全球核安全治理機制的初始設(shè)定，成為全球防擴散體系中最薄弱、最不確定的一環(huán)。為此，21世紀以來，要求更新和改進全球核安全治理機制的呼聲不斷高漲。美國奧巴馬政府于2009年提出“核安全峰會”，從某種程度上說是回應(yīng)了國際社會的呼聲。

“核安全峰會”的基本設(shè)定是嚴格管控可以制造核武器的核材料，因為在掌握核科學(xué)原理的門檻已經(jīng)大為下降、國際行為角色多元化的今天，掐斷核材料供應(yīng)猶如釜底抽薪，可以成為防止核武器擴散的有效途徑。由此可見，“核安全峰會”的理論構(gòu)想可謂非常專業(yè)，但是其在實踐中的效用卻不能估計過高。首先，美國提出的“核安全峰會”的目標是在四年內(nèi)確保所有易流失核材料的安全。2012年，奧巴馬總統(tǒng)獲得連任，這一目標自然又延長到八年。但是，八年以后怎么辦？奧巴馬總統(tǒng)提出了“全球框架”的概念，但是，如何構(gòu)建這套“全球框架”，具有很大的不確定性。其次，“核安全峰會”將其議題嚴格限制在管控核材料和防止核恐怖主義方面。它有意繞開了伊核、朝核等熱點問題，對國際社會應(yīng)對這些問題的幫助有限。第三，奧巴馬政府在強化其他全球多邊核不擴散機制方面的進展不大。奧巴馬政府沒有向美國國會提出《全面核禁試條約》的批約問題，《禁產(chǎn)公約》談判依然沒有啟動，2015年的《核不擴散條約》審議大會首次沒有通過最后文件。

因此，回首過往八年，奧巴馬總統(tǒng)雖然以“無核武器世界”和“核安全峰會”贏得了比較高的人氣，但是美國卻未能就改進全球核安全治理取得突破性進展。這一狀況表明，美國動員國際社會共同維護全球核安全的能力有所下降。國際社會在全球核安全治理方面需要新思路、新動力和新共識。

首先，全球核安全治理機制應(yīng)該超越“大國主導(dǎo)”模式，探索更加均衡、更加民主的管理方式。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，時代主題和全球力量格局發(fā)生了比較重大的變化，無核武器國家和發(fā)展中國家在全球核事務(wù)中表現(xiàn)出越來越積極的姿態(tài)。在此背景下，核武器國家應(yīng)該更加充分地考慮和吸收無核武器國家和發(fā)展中國家的代表性意見，以使全球核安全治理擁有更具共識的議事日程。

其次，全球核安全治理應(yīng)該更加注重發(fā)展議題。雖然防止核武器擴散涉及國際和平和安全，但這不應(yīng)該成為剝奪發(fā)展中國家和平利用核能權(quán)利的借口。國際社會應(yīng)該通過進一步提升核安全保障能力來降低和平利用核能中的風(fēng)險。為此，提升發(fā)展議題在全球核安全治理中的地位就變得十分重要。

第三，全球核安全治理還應(yīng)該與區(qū)域核安全治理相銜接。全球的核安全離不開每一個區(qū)域的安全。中國作為東亞地區(qū)的重要國家，不僅要有全球眼光，同時也要有地區(qū)意識，要努力為東亞地區(qū)搭建一個比較可靠的核安全治理環(huán)境。

總之，在全球和地區(qū)層面，當(dāng)前的核安全治理都面臨很多改進需求。中國應(yīng)積極參與這一進程，提出中國方案，為本國人民和世界創(chuàng)造更加安全的環(huán)境。

（責(zé)任編輯：張凱）