鄧小云

摘要：我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直走不出“局部改善，整體惡化”的怪圈，一個(gè)深層原因是環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化，重城市、輕農(nóng)村，重顯性環(huán)境問(wèn)題、輕隱性環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題具有整體性，必須運(yùn)用法治思維，將城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)顯性環(huán)境問(wèn)題和隱性環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)籌治理。要建立健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、排污權(quán)交易制度、農(nóng)業(yè)面源污染防治制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度、合同環(huán)境服務(wù)制度，加強(qiáng)基層執(zhí)法體系和執(zhí)法能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：隱性環(huán)境問(wèn)題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：X22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0079-05

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。任何國(guó)家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，都要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化。美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中付出了高昂的環(huán)境成本，這些國(guó)家和地區(qū)的社科理論研究者主要從法律制度和市場(chǎng)機(jī)制兩個(gè)層面，提出了在城鎮(zhèn)化過(guò)程中進(jìn)行環(huán)境治理的多樣化手段和措施。但是，綜觀國(guó)外應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的制度措施，其對(duì)象主要是顯性環(huán)境問(wèn)題，即易于識(shí)別、因果關(guān)系比較簡(jiǎn)單的環(huán)境問(wèn)題，如工業(yè)排污、生活垃圾堆積、汽車(chē)尾氣排放等。實(shí)際上，在全球化時(shí)代，一種新的環(huán)境問(wèn)題已悄然形成，其危害在不知不覺(jué)中蔓延，大有超過(guò)顯性環(huán)境問(wèn)題之勢(shì)。這種新的環(huán)境問(wèn)題即隱性環(huán)境問(wèn)題。隱性環(huán)境問(wèn)題是相對(duì)于顯性環(huán)境問(wèn)題而言的，指隱藏在一些表面正常的環(huán)境行為背后，其風(fēng)險(xiǎn)僅憑感官難以識(shí)別，需要借助于技術(shù)、設(shè)備和科學(xué)分析才能證實(shí)的環(huán)境問(wèn)題。隱性環(huán)境問(wèn)題經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的積累后，才會(huì)以顯性環(huán)境問(wèn)題的形式表現(xiàn)出來(lái)，而待其顯化才予以關(guān)注時(shí)，良好的生態(tài)已經(jīng)無(wú)法恢復(fù)或者環(huán)境治理的成本較大。

國(guó)內(nèi)理論界在環(huán)境惡化的成因探究上，一直流行著一種片面的“淺綠色”環(huán)境觀，主要表現(xiàn)是從城市日益膨脹的人居容積率和工業(yè)污染、社會(huì)生活污染的角度，揭示環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。學(xué)者們有的把環(huán)境問(wèn)題歸因?yàn)槿丝谂蛎?，有的把環(huán)境問(wèn)題歸因?yàn)橄M(fèi)無(wú)度，有的把環(huán)境問(wèn)題歸因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有的把環(huán)境問(wèn)題歸因?yàn)榧夹g(shù)失控。這些環(huán)境觀都有一定的合理性，但都有失偏頗、不夠深入。尤其是這些環(huán)境觀對(duì)環(huán)境問(wèn)題的揭示在一定程度上割裂了城市與農(nóng)村，并且都只注意到了傳統(tǒng)的顯性環(huán)境問(wèn)題，而對(duì)隱性環(huán)境問(wèn)題未有體現(xiàn)。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但受多方面因素影響，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積累了較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，資源環(huán)境壓力已成為城鎮(zhèn)化深入、穩(wěn)妥發(fā)展的瓶頸性約束?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著人員、資源等要素的流動(dòng)加速，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變革中潛藏的隱性環(huán)境問(wèn)題不容忽視。相對(duì)

于顯性環(huán)境問(wèn)題，隱性環(huán)境問(wèn)題的成因更加復(fù)雜、危害更難防治，亟須系統(tǒng)的制度措施予以應(yīng)對(duì)。

二、隱性環(huán)境問(wèn)題的特征、類(lèi)型及成因

隱性環(huán)境問(wèn)題有兩個(gè)明顯的特征：一是系統(tǒng)性。隱性環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生往往是多因一果、多因多果，其污染源和責(zé)任主體都是多元的，彼此相互影響、相互作用，產(chǎn)生單個(gè)污染源、污染主體難以導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“溢出”效應(yīng)。二是隱蔽性。隱性環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)不易察覺(jué)，其顯化需要一個(gè)過(guò)程。從行為方式上看，行為主體往往借助于不同區(qū)域環(huán)境容量的差異及較大時(shí)空范圍內(nèi)污染追責(zé)的困難，實(shí)施從單個(gè)環(huán)節(jié)看似乎合理的環(huán)境違法行為?，F(xiàn)實(shí)中的隱性環(huán)境問(wèn)題主要有三類(lèi)，即城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移①、區(qū)域生態(tài)退化②、食物鏈污染。

1.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移

近年來(lái)，我國(guó)一些地方尤其是中西部地區(qū)在執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中存在“非完全執(zhí)行”的問(wèn)題，即通過(guò)弱化環(huán)境效益評(píng)估來(lái)吸引城市產(chǎn)業(yè)和資本下鄉(xiāng)，導(dǎo)致環(huán)境污染轉(zhuǎn)移成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的伴生現(xiàn)象?？陀^地講，城市污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移既是外在壓力所致，也有內(nèi)源性動(dòng)力。外在壓力表現(xiàn)為：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境治理上存在明顯的重城市、輕農(nóng)村的傾向，環(huán)境執(zhí)法資源過(guò)于集中在城市，城市環(huán)境管制力度明顯大于農(nóng)村。另外，我國(guó)尚未實(shí)行環(huán)境基準(zhǔn)制度，現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度允許地方政府在遵行國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的前提下制定更加嚴(yán)格的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。隨著環(huán)境治理效果納入地方政府部門(mén)政績(jī)考核體系，各地一般都出臺(tái)了比較嚴(yán)苛的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批和運(yùn)行，而建設(shè)項(xiàng)目往往集中在城市，這就在事實(shí)上造成了城鄉(xiāng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)失調(diào)，農(nóng)村環(huán)境治理幾乎處于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的狀態(tài)。內(nèi)源性動(dòng)力表現(xiàn)為：逐利是企業(yè)的本性，降低成本也是一種盈利。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境容量相對(duì)盈余，農(nóng)村企業(yè)的環(huán)境成本一般較低，在政府急于招商引資而承諾免予環(huán)境追責(zé)的條件下甚至為零。城市中一些企業(yè)憑人才、管理、科技等優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝，環(huán)境成本較高的企業(yè)難以與其博弈，就遷移至成本較低的農(nóng)村。這種現(xiàn)象如果不加控制，就會(huì)導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應(yīng)。

2.區(qū)域生態(tài)退化

一些地方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不重視合理利用資源、優(yōu)化空間布局，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受不同程度的干擾和破壞，生態(tài)系統(tǒng)的防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能明顯降低，區(qū)域生態(tài)安全面臨嚴(yán)重威脅。如京津冀地區(qū)地下水資源開(kāi)采過(guò)度，資源性缺水與水質(zhì)性缺水問(wèn)題疊加；三江源地區(qū)林木“只伐不養(yǎng)”問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低，水源涵養(yǎng)功能與土壤保持功能弱化；江蘇、湖北、安徽、浙江等省湖泊、水庫(kù)周邊地區(qū)人口比較密集，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖業(yè)造成的面源污染問(wèn)題比較突出。另外，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而毀地填湖，或者不合理地建造大型工程如攔河筑壩，會(huì)惡化當(dāng)?shù)丶傲饔蛳掠蔚貐^(qū)的“微氣候”。

3.食物鏈污染

污染源的分類(lèi)方法有多種：從污染載體的角度，可分為大氣污染、水污染、固體廢棄物污染；從污染擴(kuò)散形式的角度，可分為點(diǎn)源污染、線(xiàn)源污染、面源污染；從污染存在領(lǐng)域的角度，可分為工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染。這些污染都有可能通過(guò)一種途徑——沿食物鏈傳遞，導(dǎo)致對(duì)包括人在內(nèi)的生物的損害。人類(lèi)作為一個(gè)生態(tài)種群不斷從周?chē)h(huán)境中攝取賴(lài)以生存的空氣、水等自然資源，同時(shí)離不開(kāi)各種各樣的食物。只要環(huán)境和食物中存在污染物，其就會(huì)以各種各樣的形式沿食物鏈流動(dòng)，期間在不同營(yíng)養(yǎng)級(jí)的生物體內(nèi)富集，最終危害處于生態(tài)金字塔頂端的人類(lèi)。隨著城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)量施用農(nóng)用化學(xué)品，糧食儲(chǔ)存、加工過(guò)程中不當(dāng)使用各種添加劑等，都會(huì)危及食品安全。endprint

三、預(yù)防和治理隱性環(huán)境問(wèn)題的宏觀思路

1.以法治思維促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明和法治文明都是人類(lèi)文明的組成部分，二者相互支持、相互滲透。一個(gè)和諧、安定、健康的社會(huì)，必然是一個(gè)法治程度較高的社會(huì)。新型城鎮(zhèn)化中要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，就必須在生態(tài)文明建設(shè)的思維方式上作重大轉(zhuǎn)變，確立以法治思維促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的理念。第一，要認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明與法治文明都是衡量新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的標(biāo)尺。政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不僅要依法治理環(huán)境問(wèn)題，還要主動(dòng)營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境，要變被動(dòng)的管制性思維為主動(dòng)的建設(shè)性思維。第二，要認(rèn)識(shí)到法治思維不是一種單純的規(guī)則性思維，而是一種綜合性思維方式。運(yùn)用法治思維解決環(huán)境問(wèn)題，不能單靠法制的力量，還要重視“軟法”的功能，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。第三，要認(rèn)識(shí)到法治思維是一種建構(gòu)性思維，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是以人為本。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)要樹(shù)立良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉的觀念，創(chuàng)新方法、拓寬渠道，保障社會(huì)公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

2.以統(tǒng)籌理念推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直走不出“局部治理，整體惡化”的怪圈，一個(gè)深層原因是環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化，重城市、輕農(nóng)村，重顯性環(huán)境問(wèn)題、輕隱性環(huán)境問(wèn)題。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化過(guò)程中要防止城鄉(xiāng)環(huán)境差距拉大，要保證農(nóng)民的幸福感、安全感增強(qiáng)；如果隱性環(huán)境問(wèn)題得不到解決，則即使生態(tài)環(huán)境局部改良、暫時(shí)優(yōu)化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體來(lái)看仍有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)蓄勢(shì)待發(fā)。因此，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中要防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間或不同載體之間轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散。尤其是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，要避免污染企業(yè)離城下鄉(xiāng)，導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)的環(huán)保水平下降。環(huán)境問(wèn)題具有整體性。地方政府在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要注重本地實(shí)際情況，科學(xué)引進(jìn)項(xiàng)目和進(jìn)行大型工程建設(shè)，將城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌推進(jìn)，對(duì)顯性環(huán)境問(wèn)題與隱性環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)籌治理。

3.以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)家環(huán)保規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)保規(guī)劃；環(huán)保規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。這里有兩個(gè)問(wèn)題：一是何謂會(huì)同；二是不同規(guī)劃誰(shuí)銜接誰(shuí)。會(huì)同意味著主導(dǎo)，環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)的規(guī)定，表明環(huán)保部門(mén)在環(huán)保規(guī)劃編制中起主導(dǎo)作用，其他部門(mén)起補(bǔ)充、配合作用。但該法條接下來(lái)的規(guī)定，使得在實(shí)際編制環(huán)保規(guī)劃的過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)不得不與有關(guān)部門(mén)充分協(xié)調(diào)，以求最大程度的銜接。根據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃是最上位的規(guī)劃，環(huán)保規(guī)劃與之相銜接，其實(shí)就是服從。而環(huán)保規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接，目前缺乏明確的指導(dǎo)性規(guī)定，面臨的困難較多?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。據(jù)此，地方政府可以結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、城市規(guī)劃“六規(guī)合一”，統(tǒng)一規(guī)劃的名稱(chēng)、標(biāo)準(zhǔn)、期限、審批機(jī)關(guān)和程序等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”。這樣在宏觀上有利于充分利用空間資源和大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息優(yōu)勢(shì)，確保規(guī)劃的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使區(qū)域發(fā)展的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)相互銜接、協(xié)調(diào)；在微觀上有助于保證環(huán)保規(guī)劃發(fā)揮應(yīng)有的作用，優(yōu)化環(huán)保部門(mén)的履職效果。

四、破解新型城鎮(zhèn)化中隱性環(huán)境問(wèn)題的具體制度

環(huán)境問(wèn)題的顯化至少需要三個(gè)條件：有科學(xué)權(quán)威的證實(shí)；受到社會(huì)公眾關(guān)注；應(yīng)對(duì)該環(huán)境問(wèn)題的行動(dòng)獲得制度化支持?；诖?，要使隱性環(huán)境問(wèn)題引起重視、得到解決，就必須建立健全下列制度。

1.建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)和環(huán)境司法的證據(jù)基礎(chǔ)，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際執(zhí)行中尚缺乏相應(yīng)的制度保障。鑒于此，要從三個(gè)方面著手建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。第一，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)按用途分為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等，其中環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅涵蓋了大氣、水和固體廢棄物，缺乏對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量的要求。建議盡快出臺(tái)土壤污染防治法，其中規(guī)定國(guó)家環(huán)保部門(mén)制定統(tǒng)一、嚴(yán)格的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，尤其是明確農(nóng)用地中重金屬及其他污染物的含量限值。第二，完善地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方已經(jīng)將污染物總量納入了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以控制，但僅有總量控制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，濃度控制更加重要。如對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染防治，由于農(nóng)業(yè)的季節(jié)性較強(qiáng)，全年的農(nóng)用化學(xué)品施用量要求較之農(nóng)作物生長(zhǎng)高峰期的施用量要求，后者的效果明顯更優(yōu)。因此，建議地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中納入嚴(yán)格的環(huán)境容量要求，加強(qiáng)對(duì)污染物濃度的控制。第三，構(gòu)建環(huán)境基準(zhǔn)體系。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中有很多不具有可操作性，如環(huán)保部2013年修改的《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》《危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》和《危險(xiǎn)廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，僅籠統(tǒng)地規(guī)定廢物貯存、處置要綜合評(píng)價(jià)與周?chē)h(huán)境和人體健康的關(guān)系，而沒(méi)有明確具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)象與我國(guó)缺乏環(huán)境基準(zhǔn)體系有很大關(guān)系。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)展環(huán)境基準(zhǔn)研究。據(jù)此，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)范性文件，支持各級(jí)各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)環(huán)境基準(zhǔn)基礎(chǔ)理論研究，探討如何將環(huán)境基準(zhǔn)有效納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境管理工作。

2.建立排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易是我國(guó)環(huán)境政策上的一個(gè)突破，能有效緩解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的環(huán)境容量壓力。國(guó)務(wù)院辦公廳2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了河北、天津、內(nèi)蒙古等11個(gè)試點(diǎn)省（市、區(qū)）到2017年基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度的目標(biāo)，要求其他地方參照本意見(jiàn)開(kāi)展試點(diǎn)工作。據(jù)此，各地可以在實(shí)施污染物排放總量控制的前提下，明確企業(yè)的排污權(quán)（允許排放的污染物種類(lèi)和數(shù)量），支持和指導(dǎo)企業(yè)通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、技術(shù)改造升級(jí)等減少污染物排放，形成“富余”排污權(quán)，允許該權(quán)利作為一種商品買(mǎi)進(jìn)和賣(mài)出。各地要積極探索排污權(quán)儲(chǔ)備和抵押融資，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與污染物減排和排污權(quán)交易。我國(guó)目前尚無(wú)法律、法規(guī)對(duì)排污權(quán)交易作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，實(shí)踐中一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定了立法層級(jí)較低的規(guī)范性文件。從全國(guó)來(lái)看，排污權(quán)交易如果沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)則，就不能產(chǎn)生地區(qū)之間的交易，導(dǎo)致市場(chǎng)不夠活躍。并且，我國(guó)現(xiàn)有排污權(quán)指標(biāo)是按照行政區(qū)劃分配的，由于各地發(fā)展不均衡，地方政府未必愿意出售排污權(quán)指標(biāo)。鑒于此，我國(guó)有必要在環(huán)境保護(hù)基本法以及有關(guān)大氣、水、固體廢棄物污染防治的單行法中，明確規(guī)定排污權(quán)交易的基本規(guī)則，要求地方政府進(jìn)行跨區(qū)域環(huán)保合作，推進(jìn)排污權(quán)交易在區(qū)域間順暢發(fā)展。endprint

3.完善農(nóng)業(yè)面源污染防治制度

農(nóng)業(yè)面源污染的顯著特征是污染物大面積、分散地隨機(jī)產(chǎn)生，鑒于此，這類(lèi)污染的防治應(yīng)以源頭預(yù)防為重心、以流域?yàn)槌叨冗M(jìn)行。從源頭預(yù)防的角度看，征收化肥稅、農(nóng)藥稅是有效的限制性手段，實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼是有效的激勵(lì)性手段。我國(guó)可在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境稅收制度和農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼制度?；省⑥r(nóng)藥只有在施用時(shí)，其潛在的污染性才變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，因而化肥稅、農(nóng)藥稅的課稅環(huán)節(jié)應(yīng)選擇在零售環(huán)節(jié)，即稅賦包含在化肥、農(nóng)藥的零售價(jià)格中，以引導(dǎo)和支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國(guó)目前施用量最大的化肥是氮肥和磷肥，從成本—效益角度分析，目前只宜對(duì)氮肥和磷肥征稅。農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的形式包括政策扶持、貨幣補(bǔ)償、項(xiàng)目貸款、技術(shù)支持等，補(bǔ)貼額度應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入正相關(guān)，以促使其在利益驅(qū)動(dòng)下自覺(jué)清潔生產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)。從流域治理的角度看，農(nóng)業(yè)面源污染防治應(yīng)當(dāng)兼顧水量和水質(zhì)管理、地表水和地下水保護(hù)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)《清潔水法》中的最大日負(fù)荷量制度，將農(nóng)業(yè)面源污染納入《水污染防治法》中的重點(diǎn)水污染物總量控制制度予以規(guī)制。在考核地方政府環(huán)境保護(hù)任務(wù)完成情況時(shí)，要結(jié)合流域匯水區(qū)在豐水期的水質(zhì)變化情況，來(lái)判斷農(nóng)業(yè)面源污染是否得到持續(xù)治理。

4.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)（食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重）小于40%時(shí)，社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求更高。我國(guó)自2012年以來(lái)連續(xù)三年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)小于40%③，表明加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理已刻不容緩。為此，要從五個(gè)方面完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度。第一，做好頂層設(shè)計(jì)。各地要制定、實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升計(jì)劃，將之納入地方環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃。第二，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理。各地要嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)《食品安全法》第35條和第42條、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第8條以及農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《綠色食品標(biāo)志管理辦法》，加快制定保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，并對(duì)規(guī)范的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，防范農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染和儲(chǔ)存、流通、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的污染。第三，健全基層工作體系。各地在機(jī)構(gòu)改革中，要進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢測(cè)和執(zhí)法體系。縣級(jí)政府要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管工作的人力、財(cái)力和技術(shù)支撐能力支持；要補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管服務(wù)站的標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)；以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，加強(qiáng)村組協(xié)管員力量配備。第四，探索建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單制度。各地要督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立生產(chǎn)檔案和進(jìn)銷(xiāo)貨臺(tái)賬，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行政許可、監(jiān)測(cè)檢查、行政處罰、責(zé)任追究等方面信用信息建檔入庫(kù)，將失信行為與項(xiàng)目審批和資金獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。第五，嚴(yán)格農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入。各地要推行農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)上市，設(shè)立品牌產(chǎn)品銷(xiāo)售專(zhuān)柜；食藥監(jiān)部門(mén)要監(jiān)督市場(chǎng)開(kāi)辦者和經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)入市管理、質(zhì)量檢測(cè)、信息公示、不合格產(chǎn)品退市等責(zé)任，尤其是要監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者對(duì)入網(wǎng)銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承擔(dān)管理責(zé)任。

5.建立合同環(huán)境服務(wù)制度

政府部門(mén)以法治思維解決環(huán)境問(wèn)題時(shí)，其與污染企業(yè)之間是一種對(duì)立性合作關(guān)系，一方面要監(jiān)督污染企業(yè)主動(dòng)治污，另一方面要引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與治污。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力量不足，基層政府的環(huán)境行政資源十分有限，鑒于此，可以試行合同環(huán)境服務(wù)。合同環(huán)境服務(wù)的優(yōu)勢(shì)在于：將分散在各企業(yè)的治污工作由第三方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)治污成本降低、效率提高；同時(shí)，治污責(zé)任向第三方轉(zhuǎn)移和集中，對(duì)監(jiān)管部門(mén)而言，減少了監(jiān)管對(duì)象，降低了執(zhí)法成本。合同環(huán)境服務(wù)可以采取三種形式，即政府與企業(yè)共同出資、政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資并擁有項(xiàng)目所有權(quán)、政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資但不擁有項(xiàng)目所有權(quán)。具體操作方法是：以達(dá)到約定的環(huán)境目標(biāo)為標(biāo)的，乙方（受托方）向甲方（委托方）提供解決環(huán)境問(wèn)題的方案；只有取得了既定的環(huán)境效果，甲方才付費(fèi)給乙方。容易出現(xiàn)的問(wèn)題是，排污方與治污方互相推諉環(huán)境責(zé)任，或者互相勾結(jié)、惡意串通，實(shí)施提供虛假環(huán)評(píng)材料、偽造或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等違法行為。對(duì)此，政府部門(mén)可以要求危險(xiǎn)物質(zhì)作業(yè)企業(yè)設(shè)立“危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金”，在找不到污染責(zé)任人或確定污染責(zé)任耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)的情況下，通過(guò)信托基金支付污染物處置補(bǔ)償費(fèi)用；出現(xiàn)環(huán)境污染損害時(shí)，任何對(duì)污染企業(yè)控股或參股的組織和個(gè)人以及治污方都要承擔(dān)連帶責(zé)任。自2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各地積極在環(huán)保行業(yè)中推行合同環(huán)境服務(wù)。建議在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試點(diǎn)后，國(guó)家環(huán)保部門(mén)適時(shí)將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)予以調(diào)查、總結(jié)，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中構(gòu)建完整的合同環(huán)境服務(wù)制度，規(guī)范和保障相關(guān)實(shí)踐發(fā)展。

注釋

①污染轉(zhuǎn)移包括跨國(guó)轉(zhuǎn)移及國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移，由于本文的論域是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，所以這里僅討論國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移。

②區(qū)域生態(tài)退化有其自然原因，這里僅分析主要由人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的區(qū)域生態(tài)退化問(wèn)題。

③數(shù)據(jù)參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012—2014年發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

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責(zé)任編輯：文刀

Abstract：Chinese environment protection cannot walked out of the circle of local improvement but overall deterioration. The underlying causes are that our environmental governance is regional and fragmental； the environmental protection measures focus on city but ignore countryside， focus on the dominant environmental problems but ignore the recessive one. Environmental problems have the characteristics of wholeness； we should use the rule of law thoughts to develop a unified planning of rural-urban construction and environment protection， governance the recessive environmental problems and the dominant environmental problems as a whole. We should establish and perfect the environmental standard systems， the emissions trading system， the agricultural non-point source pollution′s prevention and control system， the agricultural products′ quality and safety supervision system， and the environmental services contract system. Meanwhile， we should strengthen the construction of the basic law enforcement system and its ability.

Key words：the recessive environmental problems； urban and rural integration； system constructionendprint