丁 軍 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路用地資產(chǎn)處置工作的實(shí)踐與思考

丁 軍 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路用地資產(chǎn)處置是指依法發(fā)生的改變鐵路用地權(quán)屬、用途等特定用地行為。重點(diǎn)以2015年以來全局鐵路用地資產(chǎn)處置案例為研究對象，對鐵路用地資產(chǎn)處置工作現(xiàn)狀、實(shí)踐中取得的成效、面臨的新形勢和難點(diǎn)進(jìn)行探討，并提出有關(guān)建議意見和對策。

鐵路用地；資產(chǎn)處置；置換；管理

1 我局鐵路用地資產(chǎn)處置管理現(xiàn)狀分析

1.1 概念的提出

《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》最早提出了國有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)的處置的概念：“非上市企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)，可將國家劃撥給企業(yè)的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓及企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)，其所得用于增資減債或結(jié)構(gòu)調(diào)整。要嚴(yán)格按照國家的法律法規(guī)操作，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，維護(hù)國家所有者權(quán)益和銀行及其他債權(quán)人權(quán)益”。

《中華人民共和國土地管理法》指出：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。因此，土地資產(chǎn)處置也稱土地使用權(quán)處置，是國有企業(yè)對原使用的劃撥土地使用權(quán)按照一定的方式和原則進(jìn)行處置。

中國鐵路總公司印發(fā)的《鐵路用地資產(chǎn)處置管理辦法》（鐵總開發(fā)〔2015〕203號(hào)）定義：鐵路用地資產(chǎn)處置是指依法發(fā)生的改變鐵路用地權(quán)屬、用途等特定用地行為。

《上海鐵路局鐵路用地資產(chǎn)處置實(shí)施細(xì)則》（上鐵土房〔2016〕16號(hào)）規(guī)定：鐵路用地資產(chǎn)處置由總公司、鐵路局兩級(jí)審批。未經(jīng)總公司、路局批復(fù)同意，任何單位和部門不得擅自對鐵路用地（含各類場地）進(jìn)行資產(chǎn)處置。

1.2 鐵路用地資產(chǎn)處置管理現(xiàn)狀

2003年至2014年，我局堅(jiān)持“集中管理，杜絕違規(guī)”工作原則，共計(jì)完成鐵路用地資產(chǎn)處置項(xiàng)目94個(gè)，處置鐵路用地603.4公頃，切實(shí)做到件件有批復(fù)，有備案。

2015年以來，我局按照總公司新的鐵路用地資產(chǎn)處置規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行“處置申請、前期調(diào)查、方案制訂、部門初審、審批上報(bào)、協(xié)議簽訂、組織移交、備案歸檔”工作流程，共計(jì)上報(bào)新龍華貨場單位租賃房建設(shè)等12個(gè)處置項(xiàng)目，涉及鐵路用地81.1公頃，通過發(fā)揮路局整體工作合力，多輪洽談，反復(fù)爭取，從經(jīng)營發(fā)展角度出發(fā)置換取得土地102.2公頃，實(shí)現(xiàn)鐵路用地資產(chǎn)保值增值和效益最大化，截止目前，共有10個(gè)處置項(xiàng)目取得了總公司批復(fù)意見，審批通過率位于全路前列。

1.3 我局鐵路用地資產(chǎn)處置工作的主要做法

1.3.1 健全管理制度

我局先后制定《上海鐵路局鐵路用地資產(chǎn)處置、開發(fā)利用和臨時(shí)借用管理辦法》（上鐵土房發(fā)〔2012〕394號(hào)）等文件，進(jìn)一步規(guī)范處置行為，嚴(yán)格處置紀(jì)律。制定《土房處重要事項(xiàng)集體議事規(guī)則（試行）》（土房函〔2014〕74號(hào)），明確將用地資產(chǎn)處置、開發(fā)利用和臨時(shí)借用列入集體議事決策內(nèi)容。制訂《上海鐵路局土地、房屋權(quán)證使用管理辦法》（土房函〔2014〕48號(hào)），將全局非運(yùn)輸企業(yè)名下的224本土地證集中至各地區(qū)土房所實(shí)行歸口管理，堅(jiān)決杜絕站段和非運(yùn)輸企業(yè)擅自處置、隨意處置的行為。

1.3.2 確保保值增值

始終以鐵路用地資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，堅(jiān)持有利于促進(jìn)土地的優(yōu)化配置和合理高效利用的原則洽談處置方案，堅(jiān)持實(shí)行統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)的原則規(guī)范處置程序，堅(jiān)持等價(jià)有償?shù)脑瓌t嚴(yán)格處置紀(jì)律，防止鐵路用地資產(chǎn)流失，堅(jiān)持資產(chǎn)評估，顯化價(jià)值的原則實(shí)現(xiàn)路局利益最大化。

1.3.3 規(guī)范工作流程

路局將用地處置工作納入安全風(fēng)險(xiǎn)管理，明確將鐵路用地資產(chǎn)處置工作流程列為全局59個(gè)局控一級(jí)工作流程之一（圖1），堅(jiān)持專業(yè)把關(guān)、部門聯(lián)審、集體決策制度，加強(qiáng)用地處置申請、報(bào)批、審核的過程控制，追蹤做好協(xié)議履行、移交簽認(rèn)、權(quán)屬變更等工作。

圖1 過程控制，閉環(huán)管理

1.3.4 完善處置報(bào)件

歸納整理鐵路用地資產(chǎn)處置事項(xiàng)申報(bào)表等15項(xiàng)處置項(xiàng)目附件材料，做到列表統(tǒng)計(jì)，完整上報(bào)。

1.3.5 嚴(yán)格處置紀(jì)律

將鐵路用地管理納入站段的年度經(jīng)營業(yè)績考核，明確“擅自處置鐵路用地房屋資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失的”實(shí)行業(yè)績“一票否決”并進(jìn)行責(zé)任追究。路局每年成立鐵路用地管理綜合考核組，對全局土地管理單位的鐵路用地資產(chǎn)安全管理等情況進(jìn)行綜合評定并通報(bào)考核結(jié)果。

2 當(dāng)前鐵路用地資產(chǎn)處置工作存在的主要問題

2.1 處置方案難以形成一致意見

管內(nèi)上海、南京和杭州市等大中城市因?yàn)橛玫鼐o張，涉鐵項(xiàng)目占用鐵路用地一般都提出貨幣補(bǔ)償方案，普遍難以接受土地置換方式。另外，阜陽、蚌埠等城市以及位置相對偏僻的市縣（區(qū)），劃撥鐵路用地評估價(jià)格一般不超過15萬元/畝，按照等價(jià)置換的原則以及考慮土地綜合開發(fā)因素，路地雙方在土地置換的數(shù)量和質(zhì)量以及鐵路房屋還建的地點(diǎn)和方式等方面存在較大的分歧。

2.2 處置審批程序過長

鐵路用地資產(chǎn)處置項(xiàng)目在前期調(diào)查、方案制訂和部門初審后，處置建議方案需提交路局黨政聯(lián)席會(huì)議討論并上報(bào)鐵路總公司，總公司再委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對處置方案進(jìn)行評審，評審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目由總公司履行集體決策程序后下達(dá)批復(fù)意見，最終才能簽訂協(xié)議并組織實(shí)施。處置項(xiàng)目不僅需要多輪洽談處置方案，而且還需要路局相關(guān)處室的橫向聯(lián)系溝通，縱向需考慮處置地塊管理單位和使用單位訴求以及處置項(xiàng)目審批需要的各類附件材料。從處置工作實(shí)踐來看，鐵路用地資產(chǎn)處置項(xiàng)目大多為地方政府市政建設(shè)和城市改造等公共利益需要項(xiàng)目，處置決策“長”周期和建設(shè)項(xiàng)目“快”進(jìn)度之間的矛盾，容易造成鐵路用地被強(qiáng)行占用和未批先用現(xiàn)象，給鐵路用地管理工作帶來被動(dòng)。

2.3 處置工作量較大

鐵路基本建設(shè)和更新改造項(xiàng)目普遍涉及既有用地資產(chǎn)處置，一是新建合資鐵路項(xiàng)目從節(jié)約集約土地資源角度出發(fā)，工程建設(shè)普遍需占用既有國鐵用地。二是隨著物流基地建設(shè)的大力推進(jìn)，地方政府普遍要求鐵路方移交位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的既有鐵路貨場用地。三是地方航道升級(jí)改造、防洪工程等建設(shè)項(xiàng)目涉及鐵路線路改移、抬道，普遍需要改線用地和新征地置換。另外，截止2015年12月，我局累計(jì)收到地方政府鐵路用地處置來函申請144個(gè)，其中安徽省12市37個(gè)項(xiàng)目，江蘇省8市50個(gè)項(xiàng)目，上海市區(qū)16個(gè)項(xiàng)目，浙江省6市41個(gè)項(xiàng)目，主要涉及地方市政公共建設(shè)、市政規(guī)劃建設(shè)、鐵路建設(shè)同步實(shí)施項(xiàng)目等類型，鐵路用地處置工作量較為繁重。

3 加強(qiáng)鐵路用地資產(chǎn)處置管理的有關(guān)建議

3.1 編制處置工作指南

嚴(yán)格規(guī)范用地處置，不僅有利于用地工作的正常開展，也有利于全局利益的最大化。因此，收集處置工作素材，匯編處置規(guī)定、處置實(shí)例和處置工作要素材料，編制鐵路用地資產(chǎn)處置工作指南顯得尤為重要，一方面宣傳鐵路用地資產(chǎn)處置工作，使全局干部職工知曉處置“規(guī)矩”，嚴(yán)禁觸碰隨意處置和違規(guī)處置的“紅線”，另一方面，在與地方政府部門洽談處置方案時(shí)，使其理解鐵路用地資產(chǎn)處置工作要求，了解鐵路用地資產(chǎn)處置工作流程，參照既有處置項(xiàng)目實(shí)例，有的放矢地做好配合工作，提高處置工作質(zhì)量和效率。

3.2 加強(qiáng)處置項(xiàng)目信息化管理

路局土地管理部門加強(qiáng)與信息化處和信息技術(shù)所聯(lián)系溝通，聯(lián)合攻關(guān)，開展鐵路用地資產(chǎn)處置信息管理模塊研發(fā)，建立處置項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，規(guī)范處置流程，完備處置材料。

3.3 調(diào)整處置權(quán)限

建議對處置權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，分總公司和路局兩級(jí)審批，鐵路局審批權(quán)限項(xiàng)目，履行必要的決策程序后報(bào)總公司備案，超出權(quán)限報(bào)總公司審批，更好地落實(shí)鐵路局市場主體地位。

3.4 簡化處置程序

建議總公司修訂《鐵路用地資產(chǎn)處置管理辦法》，明確鐵路基本建設(shè)和更新改造項(xiàng)目在工程可行性報(bào)告批復(fù)時(shí)，增加土地管理部門會(huì)簽，涉及既有用地資產(chǎn)處置不再另外上報(bào)總公司審批。

3.5 培養(yǎng)鍛煉管理隊(duì)伍

鐵路用地資產(chǎn)處置工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，建議總公司每年組織每年開展一次處置工作專題培訓(xùn)，另外，還可采取鍛煉培訓(xùn)或助勤方式，抽調(diào)各鐵路局（集團(tuán)公司）鐵路用地資產(chǎn)處置工作人員參與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的處置項(xiàng)目論證工作，提高處置工作技能。

4 結(jié)束語

鐵路用地用地資產(chǎn)處置工作必須認(rèn)真落實(shí)鐵路總公司“嚴(yán)格落實(shí)用地統(tǒng)一管理，嚴(yán)格堅(jiān)持先批后用原則，嚴(yán)格規(guī)范用地處置權(quán)限、職責(zé)和流程，嚴(yán)格規(guī)范土地租借管理，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度”的總體要求，切實(shí)將市場經(jīng)營意識(shí)貫穿于處置工作的全過程，做到處置工作與土地綜合開發(fā)工作的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)路局經(jīng)濟(jì)效益最大化。

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2016-11-11