周 浩

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農(nóng)地確權(quán)經(jīng)濟(jì)分析與對(duì)策建議

周 浩

農(nóng)地確權(quán)是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，需要投入的人員多，測(cè)量的土地地塊數(shù)量多、面積大。在這個(gè)過(guò)程中充分有效地利用有限資金，高效、準(zhǔn)確地完成這項(xiàng)工作十分必要。農(nóng)地確權(quán)的整個(gè)流程從宏觀上看就是一個(gè)信息采集、信息處理的過(guò)程。因此，筆者將從兩個(gè)方面對(duì)確權(quán)過(guò)程中的各項(xiàng)工作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。

農(nóng)地確權(quán)信息采集

從近幾年各地試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)工作情況看，采集農(nóng)戶信息是通過(guò)人工走訪、手寫(xiě)記錄、定點(diǎn)集中填寫(xiě)等方式進(jìn)行的，后期再通過(guò)專門的人員對(duì)各個(gè)農(nóng)戶填寫(xiě)的紙質(zhì)表進(jìn)行人工錄入。但在錄入的過(guò)程中因書(shū)寫(xiě)的字體不標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)存在錄入識(shí)別錯(cuò)誤的問(wèn)題，這增加了很多信息校正的人工成本，同時(shí)也降低了信息采集效率和準(zhǔn)確性，為后期埋下了很多數(shù)據(jù)錯(cuò)誤隱患。

農(nóng)地確權(quán)信息采集需要農(nóng)戶填制的表格主要是發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表。規(guī)程上的其他表格基本都是利用這三張表的基礎(chǔ)信息派生出來(lái)的衍生表，也就是說(shuō)除農(nóng)戶信息外，地塊信息等均由實(shí)測(cè)專業(yè)公司開(kāi)展，因其使用專業(yè)設(shè)備采集信息能自動(dòng)生成數(shù)據(jù)產(chǎn)生錯(cuò)誤概率小，所以應(yīng)重點(diǎn)把這三張基礎(chǔ)表的信息采集準(zhǔn)確，這樣必然會(huì)提高整體數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

從農(nóng)地確權(quán)信息采集的錯(cuò)誤情況來(lái)看，主要體現(xiàn)在人名錯(cuò)誤、身份證號(hào)碼錯(cuò)誤、計(jì)算錯(cuò)誤、同一地塊名稱書(shū)寫(xiě)不一致等方面。如何提高信息采集的正確性，具體有以下幾點(diǎn)建議：一是整合信息。通過(guò)專有信息采集軟件將公安部門的農(nóng)戶戶籍信息導(dǎo)入后，省去姓名、身份證號(hào)、住址、郵政編碼的人工錄入，實(shí)現(xiàn)信息智能化和高準(zhǔn)確率。二是智能終端。用帶有觸控手寫(xiě)的平板電腦或筆記本將自動(dòng)生成的承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表與農(nóng)戶當(dāng)面核對(duì)，手寫(xiě)錄入或打字錄入到采集信息軟件中。

農(nóng)地確權(quán)信息處理

農(nóng)地確權(quán)信息處理主要包括文字信息處理、地塊空間信息處理、數(shù)據(jù)核查、打印輸出四方面內(nèi)容。

文字信息。在信息處理方面，將公安部門導(dǎo)入的農(nóng)戶信息自動(dòng)生成對(duì)應(yīng)農(nóng)戶的承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表，無(wú)須重復(fù)填寫(xiě)。在自動(dòng)生成的表中對(duì)承包方式、承包期限、承包起止日期、證件類型、發(fā)包方編碼、承包方編碼等相對(duì)固定信息可以批量生成或批量修改。這樣一來(lái)會(huì)省去大量的人工錄入工作，從而提高工作效率。下面針對(duì)信息采集和信息處理兩個(gè)階段，分析比較一下智能方式與人工方式。首先，需要假設(shè)兩者的用工人數(shù)一樣。信息采集階段：在實(shí)際中通過(guò)智能錄入的無(wú)紙化操作可以直接通過(guò)終端平板電腦顯示并填寫(xiě)信息，省去入戶填寫(xiě)、打印校正的紙張，只需待最終校驗(yàn)正確后輸出一張紙，按紙張數(shù)算投入花費(fèi)是1。人工錄入需要入戶填寫(xiě)一張、電腦錄入后輸出一張用于校正、最終正確成果輸出一張，按紙張數(shù)算投入花費(fèi)是3。信息處理階段：智能錄入在準(zhǔn)確度方面由于采用公安戶籍信息導(dǎo)入姓名、身份證號(hào)、性別、成員關(guān)系這四個(gè)指標(biāo)，所以不會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤，按不產(chǎn)生錯(cuò)誤的指標(biāo)個(gè)數(shù)算準(zhǔn)確度是4。人工錄入在準(zhǔn)確度方面由于采用手寫(xiě)后電腦錄入時(shí)人名、身份證號(hào)這兩個(gè)指標(biāo)極易產(chǎn)生錯(cuò)誤且不易檢查，按產(chǎn)生錯(cuò)誤的指標(biāo)個(gè)數(shù)算準(zhǔn)確度是-2。入戶收集信息采取智能方式，用紙量按張數(shù)是1，后期用人工校對(duì)不使用智能軟件的準(zhǔn)確度是-2。入戶收集信息采用人工方式用紙量按張數(shù)是3，后期用使用智能軟件校對(duì)信息錯(cuò)誤的準(zhǔn)確度是4。經(jīng)過(guò)分析比較最優(yōu)的選擇是全程采用智能化的手段，即最省紙、最高效、最精確。

地塊空間信息。目前主要使用的地塊測(cè)量方法是航拍法、RTK實(shí)測(cè)法、手持GPS測(cè)量法，這些方法各有優(yōu)缺點(diǎn)：航拍由于受到航空管制等因素影響，在現(xiàn)實(shí)中雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)惠但并不實(shí)用；RTK實(shí)測(cè)雖然精度高但需要投入的人力、物力非常大；手持GPS測(cè)量雖然設(shè)備便宜但同一地塊會(huì)受到不同時(shí)點(diǎn)衛(wèi)星數(shù)量多少的影響導(dǎo)致誤差很大。但最終所有測(cè)量方法的最后都需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)戶實(shí)際耕種的土地面積比二輪承包面積多。如果按照二輪面積進(jìn)行確權(quán)需要后期進(jìn)行圖上分割作業(yè)，如果按照實(shí)測(cè)面積確權(quán)會(huì)導(dǎo)致每個(gè)農(nóng)戶的土地不均引發(fā)矛盾，所以在二輪面積基礎(chǔ)上進(jìn)行人均確權(quán)是現(xiàn)實(shí)可行的辦法，即以二輪面積確權(quán)或以二輪面積加新增人均面積（多出土地由集體成員平均分配）確權(quán)。

如何減少投入提高實(shí)測(cè)工作效率，具體建議如下：采用圖解法和RTK實(shí)測(cè)相結(jié)合的方法，即由RTK確定地塊的空間坐標(biāo)系和點(diǎn)與點(diǎn)間在軟件系統(tǒng)中的代表的實(shí)際距離后，通過(guò)購(gòu)買的高精度衛(wèi)星影像來(lái)查找地塊的位置，劃出地塊的邊界，進(jìn)而通過(guò)軟件計(jì)算來(lái)確定關(guān)鍵點(diǎn)的空間坐標(biāo)。

實(shí)際操作中，由測(cè)量公司先對(duì)集中連片的整體土地進(jìn)行外框整體測(cè)量，而后結(jié)合高清衛(wèi)星影像圖組織村（組）實(shí)測(cè)工作人員對(duì)關(guān)鍵地塊選點(diǎn)實(shí)測(cè)和標(biāo)志物實(shí)測(cè)，對(duì)應(yīng)建立平面土地影像后，由工作人員輔助農(nóng)民和毗鄰方在圖中找到自己的地塊并明確邊界，而后通過(guò)軟件計(jì)算出邊界內(nèi)的土地面積數(shù)值。該方法可以確保村組土地總面積不少、農(nóng)戶二輪土地面積不少，明確集中整體連片的地塊空間絕對(duì)位置，明確農(nóng)戶地塊在整體地塊中的相對(duì)空間位置。高精度衛(wèi)星圖像可以將誤差控制在10—20厘米范圍內(nèi)，這相對(duì)于農(nóng)民實(shí)際耕種的土地面積來(lái)講并不會(huì)造成比二輪面積少的問(wèn)題。同時(shí)，實(shí)踐中讓利于民的做法（即將農(nóng)民多出的土地一部分確權(quán)給農(nóng)民）普遍取得了農(nóng)民對(duì)測(cè)量數(shù)據(jù)的認(rèn)可。所以，通過(guò)以上論述該方法在實(shí)際工作中是相對(duì)最優(yōu)的，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)、高效、實(shí)用的。

數(shù)據(jù)核查。一是書(shū)寫(xiě)錯(cuò)誤核查。采取抽樣調(diào)查的方法利用軟件程序按照上、中、下的文件排序，隨機(jī)選取2-3個(gè)農(nóng)戶的承包方調(diào)查表和承包地塊調(diào)查表，若發(fā)現(xiàn)有一個(gè)表存在錯(cuò)誤，則整村或整組對(duì)所有表格依次檢查。二是邏輯錯(cuò)誤核查。按照村組人均分得土地面積乘以農(nóng)戶共有人數(shù)量的結(jié)果，與農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地塊的畝數(shù)累加結(jié)果進(jìn)行比對(duì)，如果兩者數(shù)值不等，那么挑出進(jìn)行問(wèn)題核查和修正并備注說(shuō)明。需要說(shuō)明的是，還要對(duì)農(nóng)戶證內(nèi)共有人數(shù)量與原二輪共有數(shù)量比對(duì)，防止有人借機(jī)混入或錄入錯(cuò)誤。

打印輸出。通過(guò)校正采集的農(nóng)戶電子信息經(jīng)農(nóng)戶多次確認(rèn)后，再輸出打印表格并由農(nóng)戶簽字。這樣在節(jié)省費(fèi)用的同時(shí)也提高了工作效率。

在實(shí)際工作中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中人名、地塊這兩個(gè)數(shù)據(jù)會(huì)因?yàn)槊總€(gè)農(nóng)戶的不同而不同。在實(shí)踐中，有的農(nóng)戶最多的有32名家庭成員，地塊最多的有41塊土地。如果采用固定格式的文本證書(shū)來(lái)打印輸出，它不能適應(yīng)信息量大的農(nóng)戶輸出打印，會(huì)有信息跑到表格外、重疊打印或漏打的問(wèn)題。建議采用智能化輸出方式，即證內(nèi)的表格和文字等信息按照數(shù)量的多少自動(dòng)調(diào)整后，由電腦輸出打印到帶防偽底紋的空白用紙上，這樣可以根據(jù)人數(shù)和地塊的多少及頁(yè)面大小進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，而不會(huì)因現(xiàn)有的人數(shù)多地塊多打印到已印好的固定樣式框外。待統(tǒng)一由激光打印機(jī)打印好內(nèi)頁(yè)后，再加裝證書(shū)硬質(zhì)封皮進(jìn)行裝訂，這樣可以大大提高日輸出證書(shū)的數(shù)量和效率。

（作者單位：吉林省梅河口市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局）