林波兒

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

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行政公產(chǎn)基礎(chǔ)性問題研究

林波兒

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

行政公產(chǎn)是行政法學(xué)的重要研究對(duì)象。當(dāng)前行政公產(chǎn)的一些基礎(chǔ)性問題仍待厘清，只有明確界定行政公產(chǎn)的概念，全面分析其特征，才能提高行政公產(chǎn)理論的研究水平，更好地助推我國(guó)行政公產(chǎn)治理的法治化。

行政公產(chǎn)；概念；特征；合理使用

一、行政公產(chǎn)之研究意義

行政公產(chǎn)的外延極其廣泛。一般來說，森林、河流、廣場(chǎng)、公園、道路、港口、醫(yī)院、學(xué)校、電信設(shè)施、郵政設(shè)施、行政大樓等都是行政公產(chǎn)。當(dāng)前，全國(guó)正在如火如荼進(jìn)行改革的公務(wù)用車，也是行政公產(chǎn)大家族中的一員，屬于直接用于公務(wù)人員及其執(zhí)行任務(wù)的行政公產(chǎn)。長(zhǎng)期以來，由于某些地區(qū)和部門管理不善、監(jiān)督缺乏，“公車私用”、“巨額車費(fèi)”、“采購(gòu)豪車”等負(fù)面新聞層出不窮。公務(wù)車如何使用受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，其被濫用引發(fā)了民眾對(duì)行政主體的信任危機(jī)，激化了社會(huì)矛盾，帶來了一系列的社會(huì)問題。2014年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了公務(wù)用車改革的指導(dǎo)意見和改革方案，徘徊20年的公務(wù)用車改革終于全面啟動(dòng)。2015年底，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)140個(gè)參改部門基本完成改革。社會(huì)各界對(duì)改革的成果有目共睹，但對(duì)利益分配、實(shí)際操作和管理監(jiān)督也有不少質(zhì)疑。黨的十八大以來，公車改革作為加強(qiáng)廉政建設(shè)的重點(diǎn)工程之一，旨在降低行政成本、積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效能等多種方式都可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)公益的目的，但在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)性政府的理念下，政府進(jìn)一步規(guī)范行政行為需要行政公產(chǎn)法治化來支撐。要從根本上解決改革后仍將面臨的老問題和改革中出現(xiàn)的新問題，就要建立完善的行政公產(chǎn)制度，用相應(yīng)的法律法規(guī)來治理行政公產(chǎn)。對(duì)行政公產(chǎn)進(jìn)行研究對(duì)于實(shí)現(xiàn)公產(chǎn)治理法治化，保障行政相對(duì)人的權(quán)益，促進(jìn)行政主體依法行政，在理論上和實(shí)踐上都具有重大意義。[1]

行政法學(xué)研究的重要內(nèi)容之一就是行政公產(chǎn)，行政主體、行政行為和行政公產(chǎn)共同構(gòu)成了行政法的手段系統(tǒng)。[2]行政手段有兩大類：第一，作為人的手段的行政主體理論和相對(duì)人理論；第二，作為物的手段的行政行為理論和行政公產(chǎn)理論。無(wú)論大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家都認(rèn)為行政公產(chǎn)是行政法領(lǐng)域的重要概念。我國(guó)行政法是后起之秀，對(duì)行政組織、行政行為和行政救濟(jì)都有單獨(dú)立法。作為行政法體系不可或缺的一部分，行政公產(chǎn)制度長(zhǎng)期以來沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。肖澤晟在《論公物在中國(guó)人權(quán)保障中的作用》一書中分析了我國(guó)大陸行政公產(chǎn)研究的現(xiàn)狀，他認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前還沒有一套成熟的理論為立法提供指導(dǎo)，在司法實(shí)踐中對(duì)行政公產(chǎn)都是分散立法，且重點(diǎn)關(guān)注的是對(duì)道路、水、橋梁、環(huán)境和文化遺產(chǎn)等的保護(hù)?？v觀我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)用車改革，我國(guó)對(duì)行政公產(chǎn)的規(guī)制主要停留在方針政策層面。在我國(guó)大陸，行政公產(chǎn)沒有作為專門的法律術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)在具體的法律文件中，就完整的公產(chǎn)制度研究以及具體的細(xì)節(jié)性問題而言，還處于起步階段。

因此，在充分考慮我國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)獨(dú)特屬性的基礎(chǔ)上，可以借鑒外國(guó)公產(chǎn)制度中的合理因素，厘清行政公產(chǎn)研究中的基礎(chǔ)性問題。

二、行政公產(chǎn)之概念界定

(一)行政公產(chǎn)的概念

羅馬法關(guān)于公私的二元?jiǎng)澐謱?duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，公產(chǎn)制度最早也是在羅馬法中體現(xiàn)出來的。古羅馬把對(duì)于不可作為個(gè)人所有權(quán)客體的物定性為“公物”，分為三類：第一，“res unibersitatis”——市府公有物(比如戲院、角斗場(chǎng)等)，它從所有權(quán)上由市府團(tuán)體擁有；第二，“res publicae”——市民公有物(比如道路、牧場(chǎng)、河川等)，它供全體羅馬市民共同享有；第三，“res communces”——共有物(比如海洋、空氣、陽(yáng)光等)，它不限于羅馬市民共同享有而供人類共同享用。[3]在奧古斯都時(shí)期，國(guó)家的土地一部分由皇帝私有，一部分由元老院管理。按照私法，皇帝處分自己的私有土地；按照公法，元老院管理屬于公產(chǎn)的土地。

在行政法的母國(guó)——法國(guó)，行政主體的財(cái)產(chǎn)被分為公、私兩類?，F(xiàn)代意義上的“公產(chǎn)”，譯自法語(yǔ)“domaine public”。在19世紀(jì)，法國(guó)法院認(rèn)為，只有像交通道路、可通航的河流一類供公共直接使用的財(cái)產(chǎn)才是行政公產(chǎn)；直到 20世紀(jì)初，奧里烏和狄驥學(xué)說流行起來，供公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)才被劃入行政公產(chǎn)。法國(guó)行政法對(duì)行政公產(chǎn)進(jìn)行的是列舉式闡述：地面公產(chǎn)(包括道路、橋梁、鐵路等，排除鄉(xiāng)村道路)、河川湖泊公產(chǎn)(包括經(jīng)政府指定可以通航、保障防洪、供工農(nóng)業(yè)和居民用水的水域)、海洋公產(chǎn)(包括領(lǐng)海、各種人造物、自然物等，但保留了第三人權(quán)利)、空中公產(chǎn)(目前其范圍還不確定)等。[4]這些規(guī)定局限于個(gè)別情況，無(wú)法據(jù)此得出一個(gè)劃分公產(chǎn)與私產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過大量的司法實(shí)踐，法國(guó)法院在判例中確立起了根據(jù)財(cái)產(chǎn)的作用為準(zhǔn)據(jù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó)，成為公產(chǎn)的條件是該財(cái)產(chǎn)必須專門適用于實(shí)現(xiàn)某種公務(wù)目的。如果政府以類似私人的需求支配管理財(cái)物，該財(cái)物就被認(rèn)為是私產(chǎn)，成立民法上的私所有權(quán)，受私法支配；如果政府為滿足公共利益需求將該財(cái)物提供給不特定公眾使用或者自己為執(zhí)行公務(wù)而使用，該財(cái)物就被認(rèn)為是公產(chǎn)，成立公所有權(quán)，受行政法支配。[5]在法國(guó)，公產(chǎn)分為以下三種：共用財(cái)產(chǎn)(這類財(cái)產(chǎn)供公眾直接使用)、公用財(cái)產(chǎn)(也有稱行政用財(cái)產(chǎn)或公務(wù)用財(cái)產(chǎn)，這類財(cái)產(chǎn)供政府機(jī)構(gòu)使用但必須以服務(wù)公眾為目的)和公產(chǎn)接觸物。在這三種類型中，公產(chǎn)接觸物本質(zhì)上是前兩種類型的延伸，因此可以說法國(guó)的公產(chǎn)包括共用公產(chǎn)和公用公產(chǎn)。需要注意的是，在法國(guó)行政法中，即使私人所有的財(cái)產(chǎn)服務(wù)于公共利益也不能成為公產(chǎn)。

德語(yǔ)中“?ffentliche sache”對(duì)應(yīng)當(dāng)今概括性的行政公產(chǎn)概念。德國(guó)行政法對(duì)于行政公產(chǎn)從廣義和狹義分別定義。狹義的行政公產(chǎn)指供行政相對(duì)人使用的公產(chǎn)，包括行政財(cái)產(chǎn)和公用財(cái)產(chǎn)。廣義的行政公產(chǎn)包括行政財(cái)產(chǎn)、公用財(cái)產(chǎn)和財(cái)政財(cái)產(chǎn)。由此可見，德國(guó)定義的狹義的行政公產(chǎn)和法國(guó)的行政公產(chǎn)，二者范圍相當(dāng)。在法國(guó)和德國(guó)一般都不把財(cái)政財(cái)產(chǎn)作為行政公產(chǎn)，而認(rèn)為是政府的私產(chǎn)。

日本自明治憲法時(shí)代起，開始大量引進(jìn)德國(guó)的行政法理論，公產(chǎn)理論也是這一時(shí)期引入的?！?ffentliche sache”在日本譯作“公物”，定義為：“公物，是指國(guó)家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物。”[6]雖然日本學(xué)界對(duì)公物還有狹義、廣義和最廣義的區(qū)分，但是自明治憲法時(shí)代開始公物的概念就在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定下來。日本學(xué)界對(duì)行政公物進(jìn)行了區(qū)分，把公物劃分為公共用物、行政財(cái)產(chǎn)和財(cái)政財(cái)產(chǎn)。

中國(guó)地域面積遼闊，但是耕地資源總量較少，近年來隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展，退耕還林、還草等措施的實(shí)施使得耕地面積越來越少，而且這個(gè)過程是一個(gè)不可逆的過程，耕地資源不會(huì)再增加，全國(guó)后備耕地資源短缺。在這種大環(huán)境的影響下，本地的耕地資源也越來越少，南通市近年來大力開展退耕還林、退耕還草工程，在很大程度上降低了土地資源的開墾能力，無(wú)法補(bǔ)償耕地占用量，對(duì)本地的糧食安全造成一定影響。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一般也采用“公物”這一稱謂，但是臺(tái)灣學(xué)界對(duì)其的定義并不一致。有的主張借鑒日本的方式對(duì)行政公物作最廣義、廣義和狹義的理解，有的希望化繁為簡(jiǎn)不作廣義和狹義的區(qū)分。蔡志方在自刊的行政法三十六講中這樣給“公物”定義：“即是否屬于公物，以物是否直接用于公的目的及是否受國(guó)家或其他行政權(quán)力主體的支配而定?！?/p>

行政公產(chǎn)作為一個(gè)概括性的概念在不同國(guó)家有不同內(nèi)涵。有些國(guó)家沒有“公產(chǎn)”這個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，有些國(guó)家使用“公物”而不使用“公產(chǎn)”。實(shí)際上公產(chǎn)與公物具有很大的相通性，只是公產(chǎn)偏重于財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，公物偏重于財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值屬性。筆者認(rèn)為在中國(guó)的語(yǔ)境下使用“公產(chǎn)”更為適宜，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：

第一，公物與公產(chǎn)確有區(qū)別，從我國(guó)需要建立的制度上看指向的對(duì)象是公產(chǎn)。要成為法律意義上的公產(chǎn)，首先必須是法定財(cái)產(chǎn)，受財(cái)產(chǎn)法調(diào)整。公物還包括空氣、陽(yáng)光等(根據(jù)羅馬法關(guān)于物的劃分，這類物屬于共用物)，由于這些公物無(wú)法由個(gè)人以及公法人所支配，不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，因此就不能成為法律上的公產(chǎn)。有一些學(xué)者認(rèn)為“公物”比“公產(chǎn)”的范圍更廣，可用于包含一些所有權(quán)私有但提供公共使用的財(cái)產(chǎn)。他們認(rèn)為針對(duì)一些私人所有的財(cái)產(chǎn)(如私人醫(yī)院、私人博物館)，行政主體通過行政合同等手段使之為公共利益服務(wù)，此類物是公物不是公產(chǎn)。而此類財(cái)產(chǎn)由行政主體支配需要法律規(guī)制，由此他們認(rèn)為司法實(shí)踐需“公物”非“公產(chǎn)”。筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)是源于對(duì)“公產(chǎn)”這一概念的誤讀。行政公產(chǎn)的“公”并非指所有權(quán)意義上的公有而是指權(quán)能上公用，強(qiáng)調(diào)的是行政主體擁有公法上的支配權(quán)。對(duì)于所有權(quán)為公有的財(cái)產(chǎn)這種支配權(quán)當(dāng)然顯現(xiàn)，對(duì)于通過行政合同等手段取得的對(duì)私有財(cái)產(chǎn)這種支配權(quán)也同樣起作用。[7]因此，“公產(chǎn)”這一概念并非不能適用。

第二，使用公產(chǎn)概念可以避免由于日常生活的使用習(xí)慣產(chǎn)生的誤讀?！皭圩o(hù)公物”這個(gè)詞在中國(guó)人人皆知，其含義是愛護(hù)公有之物(在公有制為主體的中國(guó)指向的是國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn))，旨在教育公民保護(hù)公共財(cái)物。這明顯與行政法上公物(使公共財(cái)物更好地服務(wù)于公共利益)的價(jià)值導(dǎo)向不同。法律術(shù)語(yǔ)異于日常用語(yǔ)是常態(tài)，但是在制度設(shè)計(jì)之初應(yīng)爭(zhēng)取盡量避免由于語(yǔ)言習(xí)慣易對(duì)法律術(shù)語(yǔ)的誤解，避免法律不親民脫離社會(huì)生活。法律是法律人的語(yǔ)言，但是制定法律也要為民眾對(duì)法律的理解留下空間，這是建立法治社會(huì)的題中應(yīng)有之義。而采用“公產(chǎn)”一詞能夠避免與民眾日常生活中接觸的“公物”混淆。

在中國(guó)，把行政公產(chǎn)定義為“由行政主體所有或支配以公用目的的實(shí)現(xiàn)為本質(zhì)特征的財(cái)產(chǎn)”最為恰當(dāng)。這個(gè)定義包含以下兩層意思：第一，行政主體對(duì)公產(chǎn)具有支配權(quán)；第二，行政公產(chǎn)最基本的價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)公用或?yàn)楣怖娣?wù)。隨著社會(huì)的進(jìn)步，過去未能納入行政公產(chǎn)范圍的私產(chǎn)和人們沒有意識(shí)到的無(wú)體物已經(jīng)逐步納入到行政公產(chǎn)的范圍。二者作為判斷行政公產(chǎn)準(zhǔn)據(jù)的意義越發(fā)彰顯。隨著一些新概念的提出，行政公產(chǎn)的范圍擴(kuò)大，為司法實(shí)踐中依照行政公產(chǎn)的理論處理問題提供了法理依據(jù)。以“預(yù)定的公產(chǎn)”為例：為了方便市民，某行政機(jī)關(guān)擬修建橋梁，與建筑公司訂立橋梁工程承包合同。橋梁尚未建成但建成后將公用，毋庸置疑這是一種預(yù)定的公產(chǎn)，因此也應(yīng)該受到公產(chǎn)法的相關(guān)保護(hù)。[9]由此可見，我們對(duì)“公產(chǎn)”的界定應(yīng)抱著開放靈活的態(tài)度，只有這樣才能適應(yīng)新形勢(shì)以滿足社會(huì)生活的需要。

(二)行政公產(chǎn)的辨析

一般認(rèn)為，行政公產(chǎn)具有以下特征：

第一，原則上不可融通。行政法上的不可融通，是指行政公產(chǎn)不能成為交易的標(biāo)的，主要是不允許行政公產(chǎn)在民事主體之間自由流通。但是有原則就有例外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，為了物盡其用更好地為公共利益服務(wù)，我國(guó)大陸對(duì)很多行政公產(chǎn)都提出了民營(yíng)化設(shè)想。行政公產(chǎn)的本質(zhì)屬性在于提供公用，因此，只要行政主體擁有管理權(quán)并且行政公產(chǎn)能夠?yàn)楣怖娣?wù)，其所有權(quán)是歸行政主體還是私人在此處在所不問。在法國(guó)，行政公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓是一條重要原則，即便如此，它的使用也有所限制。學(xué)界認(rèn)為受讓人在進(jìn)行所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，如果接受受讓之物上所承載的公共使用使命，同意在受讓財(cái)產(chǎn)上成立一種役權(quán)，公產(chǎn)也就在不廢除其使用使命同時(shí)發(fā)生了所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。行政主體允許私人利用公產(chǎn)的一部分若已由行政法來調(diào)整，就不再適用公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓原則。[10]

第二，強(qiáng)制執(zhí)行的限制性。美濃部達(dá)吉認(rèn)為，行政公產(chǎn)融通性的欠缺導(dǎo)致了強(qiáng)制執(zhí)行的限制，在行政公產(chǎn)提供公用的目的范圍內(nèi)不能被扣押和拍賣。奧里烏認(rèn)為，物的公共用途決定了行政公產(chǎn)是一種必須依賴國(guó)家力量的行政所有權(quán)，即使它是具有財(cái)產(chǎn)屬性的所有權(quán)的標(biāo)的，也不保有私產(chǎn)的全部特點(diǎn)。行政主體有義務(wù)持續(xù)使之提供公用，如果需要改變其已經(jīng)設(shè)定的用途，只能是出于公共利益這一最高要素。[11]由于這一特性與不可融通性有著天然的聯(lián)系，不可強(qiáng)制執(zhí)行性也應(yīng)受到限制。中國(guó)大陸學(xué)者一般認(rèn)為，行政公產(chǎn)無(wú)論公有或者私有，只要在不妨害行政公產(chǎn)實(shí)現(xiàn)其公用目的均可以成為民法交易的標(biāo)的，也可以被強(qiáng)制執(zhí)行。

第三，取得時(shí)效的限制。時(shí)效制度是民法上所有權(quán)取得的特殊情況之一。取得時(shí)效又稱時(shí)效取得，其定義可以概括為無(wú)權(quán)占有人以行使所有權(quán)或其他物權(quán)的意思公然、和平和繼續(xù)占有他人的物達(dá)到一定的期限，而取得所占有物的所有權(quán)或其他權(quán)利的制度。[12]王澤鑒認(rèn)為，這種“因一定事實(shí)狀態(tài)維持一定期間而設(shè)立的”新的經(jīng)濟(jì)生活秩序有維護(hù)的必要，民法保護(hù)人民的權(quán)利但不保護(hù)在權(quán)利上睡覺的人。取得時(shí)效這項(xiàng)制度排除舉證責(zé)任的困難，迅速確定當(dāng)事人間的法律關(guān)系。取得時(shí)效為了達(dá)到物盡其用，不論長(zhǎng)期繼續(xù)占有他人之物者是否善意，只要經(jīng)過一定期間都賦予其所有權(quán)。[13]雖然這種目的與公產(chǎn)的使用規(guī)則從某種程度上暗合，但是取得時(shí)效在我國(guó)大陸不具有生根發(fā)芽的土壤。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度和行政公產(chǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為取得時(shí)效制度可能造成行政主體在不知不覺中大量喪失對(duì)行政公產(chǎn)的所有權(quán)。取得時(shí)效一旦成文導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的可能性很大，這無(wú)疑會(huì)妨礙其提供公用這一核心目的的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)，行政公產(chǎn)受到取得時(shí)效的限制是情理之中的。

第四，公用征收的限制。公用征收制度是根據(jù)為了達(dá)到物的公用，強(qiáng)迫私人轉(zhuǎn)讓所有權(quán)這一目的而建立起來的。從目的上看，行政公產(chǎn)的設(shè)立與公用征收是相同的——公用。因此，原則上行政公產(chǎn)由于其負(fù)擔(dān)的公用使命而不適用征收制度。

第五，非營(yíng)利性限制。行政公產(chǎn)一般排除營(yíng)利目的，法律禁止組織成員分配利潤(rùn)。非營(yíng)利性并不意味著行政公產(chǎn)都應(yīng)該無(wú)償使用，或把所有有償使用的公產(chǎn)排除在行政公產(chǎn)之外。行政公產(chǎn)在利用的過程中當(dāng)然可能產(chǎn)生多于成本的利益，非營(yíng)利性要求的是利用的目的為公用而不是為了獲取分配收益，社會(huì)生活中管理者收取費(fèi)用的情況經(jīng)常發(fā)生。“免費(fèi)提供服務(wù)的公務(wù)，只收成本費(fèi)用的公務(wù)，以及主要靠政府撥款的公務(wù)，不是工商業(yè)公務(wù)?！盵14]收取提供公用支出的必要費(fèi)用以維持設(shè)施正常運(yùn)行，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看能夠更好地使行政公產(chǎn)繼續(xù)提供公用以實(shí)現(xiàn)其目的。

明晰行政公產(chǎn)的特征，能夠幫助我們厘清行政公產(chǎn)的范圍，更好地回答行政公產(chǎn)中具有爭(zhēng)議的一些問題：

第一，私人所有的物是否屬于行政公產(chǎn)。德國(guó)行政法上有一個(gè)概念叫做“事實(shí)上的公物”，指雖然不是由行政主體以公權(quán)力提供，但實(shí)際上提供公用的物。[15]根據(jù)行政公產(chǎn)設(shè)計(jì)的初衷，為了實(shí)現(xiàn)公共行政目的事實(shí)上由行政主體支配管理即可成為行政公產(chǎn)。借助私人力量來舉辦公共事業(yè)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)整合的必然趨勢(shì)，我國(guó)也將涌現(xiàn)出各種大量提供公用的私人設(shè)施。筆者認(rèn)為，判斷一個(gè)物是否屬于行政公產(chǎn)關(guān)鍵要分析行政主體對(duì)該物是否有支配權(quán)。這種支配權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，具體包括國(guó)家控股、特許經(jīng)營(yíng)等。這些私人所有物設(shè)立的目的本身就是為了公共利益，那么事實(shí)上的公物就是行政公產(chǎn)。如前所述，行政公產(chǎn)的“公”并非指所有權(quán)意義上的公有而是指權(quán)能上公用，強(qiáng)調(diào)的是行政主體擁有公法上的支配權(quán)。我們把握行政公產(chǎn)范圍時(shí)需要更加靈活、與時(shí)俱進(jìn)。

第二，無(wú)體物是否屬于行政公產(chǎn)?！盁o(wú)體物”概念獲得法律上的意義無(wú)疑也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，隨著科技的進(jìn)步將會(huì)產(chǎn)生更多區(qū)別于傳統(tǒng)公產(chǎn)形式的無(wú)體物。像公共行政信息、環(huán)境等無(wú)體物，不斷彰顯出其服務(wù)公眾的價(jià)值。但在世界范圍內(nèi)，對(duì)無(wú)體物是否可以成為行政公產(chǎn)并沒有一致的看法：日本學(xué)界的公物概念僅涉及有體物，法國(guó)則認(rèn)為領(lǐng)空也屬于行政公產(chǎn)。筆者認(rèn)為法國(guó)的做法值得借鑒。某些無(wú)體物如果具備公產(chǎn)的本質(zhì)特征，對(duì)其進(jìn)行規(guī)制有助于行政目的達(dá)成，不應(yīng)該因?yàn)槠湫螒B(tài)把其排除在行政公產(chǎn)的范圍之外。

第三，財(cái)政財(cái)產(chǎn)是否屬于行政公產(chǎn)。財(cái)政財(cái)產(chǎn)又可以稱為收入財(cái)產(chǎn)，是指行政主體所有的資金、物資、其他設(shè)備和可以作為行政經(jīng)費(fèi)或財(cái)源的財(cái)產(chǎn)。[16]關(guān)于這一問題，各國(guó)學(xué)者的意見不一致。法國(guó)與德國(guó)學(xué)者一般將財(cái)政財(cái)產(chǎn)作為私產(chǎn)研究，行政主體所擁有的財(cái)政財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家私產(chǎn)范疇受私法調(diào)整，不在行政公產(chǎn)的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為在我國(guó)大陸把財(cái)政財(cái)產(chǎn)排除在行政公產(chǎn)之外是不合理的。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，行政主體從根本上都是為人民大眾服務(wù)的，執(zhí)行公務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)公益目的。財(cái)政財(cái)產(chǎn)雖然供行政主體直接使用，但其交易價(jià)值或收益實(shí)際上已經(jīng)間接提供公用，可以說受益最大的仍然是公眾。[17]

三、行政公產(chǎn)之合理使用

行政公產(chǎn)由于主體虛位等因素，常常得不到應(yīng)有的保護(hù)。然而行政公產(chǎn)一旦被濫用，又會(huì)損害社會(huì)公共利益，引發(fā)人民的不滿情緒，增加社會(huì)不安定因素。由此可見，保護(hù)行政公產(chǎn)可以從遏制濫用、合理使用入手。

(一)行政公產(chǎn)的使用原則

第一，遵循目的依法管理原則。行政公產(chǎn)的使用首先必須遵守公用目的，這個(gè)原則對(duì)公產(chǎn)使用者和公產(chǎn)管理者都至關(guān)重要，兩者都必須嚴(yán)格遵守。除此之外，公產(chǎn)的使用還需要服從公產(chǎn)管理者的管理權(quán)力。對(duì)于公產(chǎn)管理者而言，一方面不能違背公用目的，另一方面還需依法行使職權(quán)。如果按照法律的規(guī)定公產(chǎn)管理者在相關(guān)事項(xiàng)上有裁量權(quán)，才可以依法進(jìn)行裁量。如果在具體案件中壓縮到一種處理方式，那么公產(chǎn)管理者有義務(wù)壓縮裁量，甚至將裁量壓縮至零。[18]

第二，穩(wěn)定公產(chǎn)使用權(quán)原則。相對(duì)于私權(quán)的穩(wěn)定性而言，公產(chǎn)使用權(quán)相對(duì)不穩(wěn)定。行政公務(wù)具有一定的優(yōu)越性，在公產(chǎn)使用者取得公產(chǎn)使用權(quán)后，公產(chǎn)管理者仍然可以取消和改變公共使用使命。比如特許使用者已獲得某種法律上的資格，行政公產(chǎn)主體仍然可以取消或改變己經(jīng)設(shè)立的使用許可。如上所述，行政主體有義務(wù)持續(xù)使之提供公用，如果需要改變其已經(jīng)設(shè)定的用途，只能是出于公共利益這一最高要素。因此，限制公產(chǎn)的相對(duì)不穩(wěn)定性，對(duì)維持行政行為的一致性，防止朝令夕改，規(guī)范行政公產(chǎn)的使用，促進(jìn)物盡其用都具有重要意義。需要注意的是，如果行政公產(chǎn)使用使命的改變更符合最大多數(shù)人利益的時(shí)候，則不能因?yàn)檫@種原則上的限制而不進(jìn)行變更。

第三，最佳使用原則。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)也有責(zé)任為了公共利益最大化提高公產(chǎn)的使用效能。公產(chǎn)管理主體要做到物盡其用，不僅需要行使公產(chǎn)治安權(quán)(依照治安權(quán)對(duì)破壞公產(chǎn)的人進(jìn)行一定的懲罰，彌補(bǔ)公產(chǎn)破壞的損失，恢復(fù)對(duì)公產(chǎn)的管理秩序，主要目的還是為了提高物持續(xù)提供的公用效能)，而且需要行使行政公產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。行政公產(chǎn)在滿足公用目的的基礎(chǔ)上，取得正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益，彌補(bǔ)維持運(yùn)營(yíng)的必要支出，更有利于持續(xù)為民眾服務(wù)。最佳使用原則要求公產(chǎn)管理者在公用設(shè)立時(shí)應(yīng)全面考慮公產(chǎn)使用使命：在行政公產(chǎn)變更時(shí)考慮變更后有更大的公用使命，在公用廢止時(shí)考慮引起的后果。

(二)行政公產(chǎn)的使用機(jī)制

第一，強(qiáng)化行政公產(chǎn)使用的監(jiān)督管理。在我國(guó)大陸，行政公產(chǎn)所有權(quán)主體屬于全體人民，行政主體僅為人民代管對(duì)行政公產(chǎn)行使支配權(quán)。因此，無(wú)論是行政公產(chǎn)的設(shè)立、使用還是變更等都應(yīng)受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督。[19]行政公產(chǎn)的監(jiān)督可以從預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督及內(nèi)部監(jiān)督入手，做到監(jiān)督有交叉，核算無(wú)漏洞。在行政公產(chǎn)預(yù)備設(shè)立時(shí)，先經(jīng)過精細(xì)的預(yù)算分析，制作詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)告；在行政公產(chǎn)投入使用后，加強(qiáng)預(yù)算跟進(jìn)。審計(jì)部門作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮其作用，定期或不定期跟蹤審計(jì)，在考察行政公產(chǎn)使用的合法性與合目的性基礎(chǔ)上制作審計(jì)報(bào)告。行政主體的預(yù)算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開，讓民眾隨時(shí)了解行政公產(chǎn)使用情況，真正明了公產(chǎn)的公用目的和使用效能。此外，還可以完善行政公產(chǎn)使用管理的行政內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部近年來推行了一系列改革措施強(qiáng)化行政內(nèi)部的公產(chǎn)使用監(jiān)督，在每一級(jí)政府建立統(tǒng)一的財(cái)政賬戶和資金核算中心，規(guī)范公共資金的運(yùn)作，最大限度地杜絕公共資金的浪費(fèi)。建立行政公產(chǎn)建設(shè)招標(biāo)制度也是非?？扇〉模梢栽谝欢ǔ潭壬戏乐关澪酆凸钏秸?，降低行政公產(chǎn)建設(shè)成本，提高其使用效率。

第二，建立和完善行政公產(chǎn)濫用的公益訴訟救濟(jì)制度。行政公益訴訟是公民就與自己權(quán)益無(wú)直接利害關(guān)系的事項(xiàng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的行政訴訟，其目的主要是為了保護(hù)公益。[20]我國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)。人民是行政公產(chǎn)的終極所有者，有權(quán)監(jiān)督行政公產(chǎn)的使用和管理狀況。建立行政公益訴訟救濟(jì)制度是遏制公產(chǎn)私用、公物濫用的有效途徑。目前我國(guó)最高人民檢察院正在積極探索行政公益訴訟試點(diǎn)工作，而其受案范圍就包括國(guó)有資產(chǎn)濫用。可見，建立行政公產(chǎn)的公益訴訟制度已經(jīng)指日可待。

四、結(jié)語(yǔ)

“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂?！狈ㄖ问且粋€(gè)國(guó)家發(fā)展的重要保障，而依法治國(guó)首先要有法可依。黨的十八大以來，深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，迫切需要行政主體對(duì)公產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)管理、合理使用和嚴(yán)格監(jiān)督。當(dāng)前，對(duì)行政公產(chǎn)進(jìn)行研究，厘清行政公產(chǎn)的基礎(chǔ)性問題，較為明確地界定行政公產(chǎn)的概念、全面分析其特征，能夠?yàn)樾姓a(chǎn)法律制度的建立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)公產(chǎn)治理法治化，促進(jìn)行政主體依法行政，保障行政相對(duì)人的權(quán)益，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要的意義。

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[責(zé)任編輯文川]

2016-07-15

林波兒(1992— )，女，重慶市人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

D912.1

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