趙新宇

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林長(zhǎng)春130017）

積極探索新方式化解土地確權(quán)林農(nóng)糾紛
——以吉林省白山市為例

趙新宇

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林長(zhǎng)春130017）

我國(guó)計(jì)劃于2018年完成全國(guó)土地確權(quán)頒證工作。土地確權(quán)可以保證農(nóng)民的實(shí)在利益，加快土地流轉(zhuǎn)，但在工作推進(jìn)的過(guò)程中問(wèn)題繁多、困難重重。在山區(qū)中林農(nóng)矛盾尤為明顯，林農(nóng)糾紛不僅會(huì)影響確權(quán)工作的進(jìn)行，還會(huì)導(dǎo)致林地面積的減少和基層社會(huì)的穩(wěn)定。本文以吉林省東部山區(qū)白山市為例，探究林農(nóng)爭(zhēng)議的產(chǎn)生原因并提出了合理的解決建議。

土地確權(quán)；林農(nóng)爭(zhēng)議；解決建議

1 白山市地理環(huán)境及確權(quán)工作的完成情況

白山市位于吉林省東南部，地處長(zhǎng)白山腹地，林地多、耕地少，地塊少而分散、耕地與林地交錯(cuò)。轄區(qū)內(nèi)既有國(guó)有林場(chǎng)又有地方林場(chǎng)，有的縣（區(qū)）多個(gè)林場(chǎng)交錯(cuò)，林農(nóng)爭(zhēng)議較為突出。筆者對(duì)白山市7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)查，掌握了真實(shí)而全面的基礎(chǔ)情況。

全市幅員17485平方公里，農(nóng)業(yè)人口38萬(wàn)人，二輪承包面積69.36萬(wàn)畝。截至目前已有44個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、412個(gè)村完成了入戶調(diào)查和外業(yè)實(shí)測(cè)工作，實(shí)測(cè)面積為104.2萬(wàn)畝。根據(jù)調(diào)查，林農(nóng)糾紛涉及面積為181695.96畝。

2 林農(nóng)糾紛的產(chǎn)生原因及情形

對(duì)于白山市而言，林農(nóng)矛盾就是吉林省森工集團(tuán)和地方林場(chǎng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地的權(quán)屬爭(zhēng)議，可分為如下情形。

2.1 與森工企業(yè)爭(zhēng)議

早在1958年以來(lái)，各林業(yè)局與轄區(qū)各村進(jìn)行宜農(nóng)林地與宜林耕地的互換，形成了林地與耕地相交錯(cuò)的格局。由于當(dāng)時(shí)粗放式管理方式，歷史資料遺失嚴(yán)重，埋下了林農(nóng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的隱患。1999年國(guó)家實(shí)行了天然林保護(hù)工程，限制森林采伐，影響了森工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，引發(fā)了林農(nóng)土地之間的權(quán)屬爭(zhēng)議。從二輪土地承包開(kāi)始，這種土地爭(zhēng)議始終沒(méi)有間斷，林業(yè)部門(mén)依據(jù)林象圖（單方制作，未經(jīng)當(dāng)?shù)卣_認(rèn)）主張權(quán)屬，農(nóng)民依據(jù)30多年的農(nóng)村土地承包合同主張權(quán)屬。

2.2 與地方林場(chǎng)的爭(zhēng)議

1982年，各縣（區(qū)）政府下發(fā)文件，成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林場(chǎng)，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)護(hù)林防火、植樹(shù)造林和經(jīng)營(yíng)的職能，隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，其林地資源是通過(guò)行政手段從村集體所屬林地資產(chǎn)平調(diào)。當(dāng)時(shí)正值發(fā)展人參種植的黃金時(shí)期，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民紛紛發(fā)展人參種植，進(jìn)而向林場(chǎng)申請(qǐng)參地。按照林場(chǎng)與農(nóng)民的協(xié)議，參地必須還林。但是部分種植人參的農(nóng)民沒(méi)有還林，而變成耕地，部分地方還將這類土地納入二輪土地承包管理，由此引發(fā)了爭(zhēng)議。

3 林農(nóng)糾紛的解決建議

對(duì)于此類土地爭(zhēng)議問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以依據(jù)八字方針“耕種從農(nóng)，不耕還林”。

3.1 耕種從農(nóng)

農(nóng)民是弱勢(shì)群體，土地是農(nóng)民生存的重要生產(chǎn)資料。有爭(zhēng)議地塊農(nóng)民耕種時(shí)間已在二、三十年以上，而且已納入村級(jí)組織土地承包合同管理，已成為農(nóng)民生存的唯一生產(chǎn)資料，林農(nóng)糾紛不妥善解決，必然影響農(nóng)村穩(wěn)定。

3.1.1 土地性質(zhì)的確認(rèn)白山市地處山區(qū)，現(xiàn)有耕地多為宜農(nóng)林地再轉(zhuǎn)化而來(lái)，應(yīng)當(dāng)以某一確定的時(shí)間點(diǎn)為基準(zhǔn)，由國(guó)土部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策劃分林地與耕地。筆者認(rèn)為凡是土地二輪承包以前劃分為農(nóng)田的地塊一律按照基本農(nóng)田對(duì)待，以確保農(nóng)田保護(hù)率。1996年以后權(quán)屬存在爭(zhēng)議的地塊，要查找原始資料，結(jié)合實(shí)際情況，由國(guó)土、林業(yè)等部門(mén)統(tǒng)一確定地塊的唯一權(quán)屬，避免多頭確認(rèn)。

3.1.2 爭(zhēng)議處理方法對(duì)于應(yīng)歸屬與林地的地塊，應(yīng)由林業(yè)部門(mén)清收林地；對(duì)于應(yīng)歸屬于耕地的地塊，應(yīng)區(qū)別處理。一是對(duì)已納入二輪承包管理的爭(zhēng)議地塊，應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，按照承包合同進(jìn)行確權(quán)。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在白山市某縣有一村民小組的土地均為山地，路途遙遠(yuǎn)、交通不便，還有野豬騷擾，耕種困難較大。二是對(duì)于與森工集團(tuán)的爭(zhēng)議的方面，應(yīng)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，由有關(guān)部門(mén)出面妥善解決。三是對(duì)于與地方林場(chǎng)的爭(zhēng)議，應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，由縣級(jí)政府以行政手段，歸還村級(jí)組織土地所有權(quán)。

3.2 不耕還林

林地具有涵養(yǎng)水源、保持水土、吸煙滯沉的作用，對(duì)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)極大。對(duì)于未耕種的爭(zhēng)議土地，應(yīng)當(dāng)歸還林地具體處理方式如下

3.2.1 誰(shuí)種誰(shuí)有，鼓勵(lì)種樹(shù)林業(yè)部門(mén)要求綠色，農(nóng)民追求利益，為了緩解二者之間矛盾，有相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，將林木所有權(quán)與林地所有權(quán)分離，明確誰(shuí)造誰(shuí)有，鼓勵(lì)農(nóng)民造林，并且將其劃歸商品林管理，健全采伐管理機(jī)制。此舉即可保護(hù)環(huán)境，又能提升農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.2.2 發(fā)展林農(nóng)經(jīng)濟(jì)，減弱耕地依賴根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民一般在存在爭(zhēng)議的地塊上種植玉米、大豆等經(jīng)濟(jì)作物。每畝地年收入為200～400元之間，收入較低。而種植林菜畝年收入可達(dá)700～1200之間，種植林藥畝年收入可達(dá)500～700元之間，可見(jiàn)林下經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)高于原收入，不妨將爭(zhēng)議土地的使用權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，深入化解林農(nóng)矛盾。

3.2.3 集體經(jīng)營(yíng)，按賬分紅由于每戶農(nóng)民擁有爭(zhēng)議土地面積較小，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)要求一定的初期投入收且回期間較長(zhǎng)，農(nóng)戶單獨(dú)經(jīng)營(yíng)困難較大，不妨將爭(zhēng)議土地劃歸集體管理，成立農(nóng)民合作社由集體經(jīng)營(yíng)。先由農(nóng)民自由置換爭(zhēng)議土地，再測(cè)量每戶爭(zhēng)議土地的面積（不確定四至方位），僅以面積為依據(jù)分配經(jīng)濟(jì)利益，動(dòng)賬不動(dòng)地。

F321

ADOI編號(hào)：10.14025/j.cnki.jlny.2016.18.026

趙新宇，本科學(xué)歷，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，初級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：調(diào)查研究。