●繆小林

防范地方債風(fēng)險：構(gòu)建借、用、還相統(tǒng)一的監(jiān)管機制

●繆小林

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，重點是要避免地方政府債務(wù)出現(xiàn)超常規(guī)增長，核心在于規(guī)范債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還三個環(huán)節(jié)行為。本文構(gòu)建借、用、還相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)監(jiān)管機制，實現(xiàn)責任對債務(wù)管理主體權(quán)力的約束，包括構(gòu)建以地方政府為核心，上級政府、社會公眾和融資平臺為責任對象的債務(wù)行為控制程序和控制機制，分別就債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還行為環(huán)節(jié)，解決新增債務(wù)、無效債務(wù)和逾期債務(wù)膨脹問題，系統(tǒng)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

地方政府債務(wù) 風(fēng)險防范監(jiān)管機制 借、用、還

2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制。主要是針對地方政府債務(wù)不同環(huán)節(jié)進行相關(guān)責任規(guī)定，以此促進地方政府債務(wù)管理的規(guī)范性?？傮w上看，地方政府債務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)為債務(wù)超常規(guī)增長，包括新增債務(wù)、無效債務(wù)和逾期債務(wù)超常規(guī)增長。進一步從債務(wù)舉借、使用和償還的三個環(huán)節(jié)關(guān)系看：即便地方政府存在盲目擴張債務(wù)行為，但如果債務(wù)使用有效并且按期償還，不會出現(xiàn)債務(wù)超常規(guī)增長和風(fēng)險問題；即便存在盲目擴張債務(wù)行為以及債務(wù)的無效使用，如果債務(wù)能夠按期償還，也不會出現(xiàn)債務(wù)超常規(guī)增長和風(fēng)險問題。可見，合理舉債、有效使用和按期償還，是防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的三個重要環(huán)節(jié)，解決新增債務(wù)膨脹問題是基礎(chǔ)，解決無效債務(wù)膨脹問題是重點，解決逾期債務(wù)膨脹問題是關(guān)鍵。

一、債務(wù)舉借監(jiān)管機制：解決新增債務(wù)膨脹問題

地方政府債務(wù)風(fēng)險首先表現(xiàn)為新增債務(wù)的膨脹，這一行為是地方政府向金融機構(gòu)舉借債務(wù)過程中出現(xiàn)的非理性行為。地方政府之所以出現(xiàn)大量盲目舉債，很大程度上是因為地方政府舉借債務(wù)的權(quán)力脫離責任約束，表現(xiàn)為代表地方政府的各部門無約束地向金融機構(gòu)舉債的過程，地方政府債務(wù)舉借監(jiān)管機制的核心是確定債務(wù)舉借過程中的責任約束機制。根據(jù)實際運行需要，針對地方政府舉借債務(wù)的行為，主要構(gòu)建包括社會公眾、上級政府和融資平臺為監(jiān)管主體的責任制約體系。社會公眾主要對地方政府舉債的用途進行通過與否的決策，并對債務(wù)預(yù)算支出計劃所涉及項目的優(yōu)先順序進行判斷，形成基于公共服務(wù)需求偏好的債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)預(yù)案；上級政府主要從承債能力的角度對地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)進行決策，其目的是保證債務(wù)對社會經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)促進作用；融資平臺主要從償債能力的角度對地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)進行決策，保障地方政府有債務(wù)的償還能力。地方政府債務(wù)舉借過程中的責任約束機制，既需要能保證債務(wù)支出對居民公共服務(wù)需要的合意性，又需要能保證債務(wù)支出對宏觀經(jīng)濟運行的有效性，還需要能保證債務(wù)支出按期償還的可行性。

（一）舉債控制程序

地方政府舉借債務(wù)分別要針對社會公眾、上級政府和融資平臺進行債務(wù)的審核和批準，具體依次為：

首先，在地方政府決定舉借債務(wù)時，向社會公眾進行情況通報和征求意見。實際上，代表地方政府履行舉借債務(wù)權(quán)力的是所轄具體職能部門和下級地方政府，因此，這些部門及政府需要對社會公眾進行債務(wù)舉借情況聽證，具體包括：一是通報部門及政府的財力收入、支出需求和債務(wù)需求的總體情況；二是通報自身財力支出涉及的公共服務(wù)項目情況；三是通報需要舉借債務(wù)進行支出的公共服務(wù)項目情況。

其次，社會公眾根據(jù)地方政府所通報的情況，基于公共服務(wù)需求偏好作出債務(wù)舉借決策，并向地方政府相關(guān)部門進行反饋，核心內(nèi)容包括：一是財政支出涉及的公共服務(wù)項目偏好優(yōu)先性排序；二是公共服務(wù)項目預(yù)算資金合理性和科學(xué)性審核；三是最終決定需要舉借債務(wù)的規(guī)模及項目結(jié)構(gòu)。

第三，地方政府將經(jīng)過社會公眾決策的債務(wù)規(guī)模及項目結(jié)構(gòu)情況，以及舉借債務(wù)的可行性分析等，向上級政府呈報待批。可行性分析重點內(nèi)容包括：一是新舉借債務(wù)對地方政府承債能力的威脅和影響；二是新舉借債務(wù)對地方社會經(jīng)濟發(fā)展的積極作用等。

第四，上級政府根據(jù)地方政府上報的債務(wù)舉借可行性分析，并結(jié)合宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對地方政府承債能力進行系統(tǒng)評估，形成地方政府舉借債務(wù)的決策報告，主要包括：一是能夠舉借債務(wù)的規(guī)模；二是舉借債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)；三是舉借債務(wù)的償還責任結(jié)構(gòu)。

第五，地方政府將社會公眾的反饋材料、上級政府的決策材料、債務(wù)舉借的償還分析報告等，向融資平臺呈報，等待債務(wù)資金批復(fù)。債務(wù)償還分析報告的主要內(nèi)容包括：一是償債資金來源及可行性分析，包括有收益項目的收益分析；二是債務(wù)償還時間分布預(yù)算及可行性分析；三是債務(wù)償還的責任主體及上級政府授權(quán)書。

第六，融資平臺根據(jù)地方政府提供的債務(wù)舉借相關(guān)資料，并結(jié)合地方政府的信用水平、財力水平等，對地方政府的償債能力進行綜合評價，形成地方政府舉借債務(wù)的融資批復(fù)，主要包括：一是允許給予融資的規(guī)模；二是允許給予融資的利率結(jié)構(gòu)。

（二）舉債控制機制

社會公眾、上級政府和融資平臺對地方政府舉借債務(wù)的責任制約，主要依賴于社會公眾與地方政府間的債務(wù)支出服務(wù)需求表達機制，上級政府與地方政府間的地方政府承債能力決策機制，融資平臺與地方政府間的地方政府債務(wù)融資決策機制。

1、社會公眾：債務(wù)支出需求表達決策機制。該機制主要目的是對地方政府債務(wù)支出項目結(jié)構(gòu)的合理性進行決策，其實施主體是社會公眾，社會公眾需要得到上級政府允許的法律上的獨立性授權(quán)，獨立于地方政府相關(guān)職能部門或政府。核心內(nèi)容包括：一是建立部門收支審核機制，社會公眾要對政府部門的收支運行進行真實性和合理性審核，全面掌握部門財務(wù)信息；二是建立支出偏好表達機制，要將所有受益主體對支出項目的偏好信息進行匯總和處理，形成絕大多數(shù)人贊同的支出項目組合方案；三是建立項目預(yù)算評估機制，重點對每個項目預(yù)算支出的合理性進行評估，可以由工會組織實施，也可以由工會委托第三方實施。

2、上級政府：地方政府承債能力決策機制。該機制主要是從宏觀視角判斷地方政府可以承受的債務(wù)規(guī)模及期限結(jié)構(gòu)，實施主體是中央政府所屬的地方政府債務(wù)管理部門。實際上就是從最優(yōu)經(jīng)濟增長的視角判斷地方政府債務(wù)最優(yōu)區(qū)間。核心內(nèi)容包括：一是構(gòu)建信息收集系統(tǒng)，主要從不同渠道收集各地方政府債務(wù)相關(guān)的各類數(shù)據(jù)資料，并歸類整理入庫；二是構(gòu)建債務(wù)測算系統(tǒng)，核心是建立地方政府債務(wù)與社會經(jīng)濟發(fā)展的一般均衡模型，包括各類傳導(dǎo)變量，通過編程和軟件計算地方政府承債能力水平、新增債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等；三是構(gòu)建決策指導(dǎo)系統(tǒng)，根據(jù)測算得到的地方政府承債能力結(jié)果，除了公布允許舉借的債務(wù)規(guī)模外，分別對各地方政府提出指導(dǎo)性意見，也包括由誰來承擔債務(wù)責任的決策等。

3、融資平臺：地方政府債務(wù)融資決策機制。在上級政府批復(fù)地方政府債務(wù)舉借數(shù)量后，地方政府如果各自向銀行等債權(quán)人融資，由于地方政府對所轄范圍內(nèi)的銀行等金融機構(gòu)擁有絕對的行政干預(yù)權(quán)力及利益外溢，以銀行為代表的債權(quán)人往往僅會考慮政府信用給予放貸，從而出現(xiàn)債權(quán)人對地方政府舉債的軟約束，最終導(dǎo)致地方政府舉借債務(wù)規(guī)模超過最優(yōu)數(shù)量。因此，需要重新構(gòu)建地方政府債務(wù)融資決策機制，該機制重點解決地方政府與金融機構(gòu)間的獨立性問題。核心內(nèi)容包括：一是組建獨立的債務(wù)融資平臺。重新組建地方政府融資平臺，要保持與地方政府及相關(guān)部門獨立，一方面，該融資平臺由中央政府通過法律授權(quán)建立，兼有地方政府債務(wù)融資管理職能；另一方面，該融資平臺按照市場運作模式，為地方政府融資，遵循市場化原則。二是構(gòu)建融資平臺的債務(wù)決策系統(tǒng)。主要通過信息收集對地方政府債務(wù)償還能力定期檢測和發(fā)布，包括信用等級、財力水平等，最終形成授予地方政府融資的批復(fù)。三是構(gòu)建融資平臺的債務(wù)融資機制，除了銀行貸款外，進行各類金融產(chǎn)品創(chuàng)新，包括發(fā)行地方政府債券等。

二、使用監(jiān)管機制：解決無效債務(wù)膨脹問題

地方政府債務(wù)風(fēng)險，核心表現(xiàn)為債務(wù)資金在使用環(huán)節(jié)的無效浪費，這種行為往往是因為地方政府出于追求短期目標而盲目擴大債務(wù)資金的投入，屬于債務(wù)使用過程中的非理性行為。地方政府債務(wù)使用監(jiān)管機制的核心也是要確定債務(wù)使用過程中的責任約束。根據(jù)實際運行需要，針對地方政府使用債務(wù)的行為，主要構(gòu)建包括社會公眾和上級政府為監(jiān)管主體的責任制約體系。其中：社會公眾主要履行內(nèi)部制約職能，上級政府主要履行外部制約職能，兩者同時從事前和事后兩方面對地方政府債務(wù)使用行為進行約束控制。地方政府債務(wù)使用過程中的責任約束機制，目標是實現(xiàn)債務(wù)資金的效率提升，社會公眾實施約束的重點在事前行為，上級政府實施約束的重點在事后行為。

（一）用債務(wù)控制程序

地方政府使用債務(wù)分別要針對上級政府和社會公眾進行的債務(wù)使用控制監(jiān)管，具體依次為：首先，地方政府在獲得融資批準后，根據(jù)債務(wù)舉借中社會公眾、上級政府和融資平臺的批復(fù)指示，調(diào)整、完善和細化債務(wù)支出計劃，重點按照債務(wù)支出項目進程進行支出預(yù)算，并明確每一筆預(yù)算資金的依據(jù)和使用實施方案。地方政府將債務(wù)支出計劃上報社會公眾和上級政府。其次，社會公眾針對地方政府上報的債務(wù)支出計劃，通過預(yù)算評估的審核及上級政府反饋的意見和信息，向地方政府下達債務(wù)支出計劃意見。經(jīng)過調(diào)整修改并最終經(jīng)過批準后，社會公眾將通過債務(wù)資金使用約束機制，約束地方政府使用債務(wù)的行為，督促地方政府按規(guī)劃安排使用債務(wù)。再者，地方政府定期向上級政府和社會公眾提交債務(wù)資金自評報告，自評報告要著重對債務(wù)資金管理和債務(wù)資金使用情況進行綜合評價，以及對債務(wù)支出項目資金結(jié)余和超預(yù)算進行情況說明。最后，上級政府針對地方政府提交的債務(wù)資金使用自評報告，結(jié)合社會公眾提供的意見和信息，向地方政府提出批復(fù)意見，包括表揚和批評意見的通報。該過程需要上級政府通過債務(wù)資金效率監(jiān)測機制對地方政府債務(wù)使用作出評判來完成。

（二）用債控制機制

上級政府和社會公眾對地方政府使用債務(wù)的行為約束，關(guān)鍵取決于兩個重點：以社會公眾為主體構(gòu)建的債務(wù)資金使用約束機制，屬于事前監(jiān)管行為；以上級政府為主體構(gòu)建的債務(wù)資金效率監(jiān)測機制，屬于事后監(jiān)管行為。

1、社會公眾：債務(wù)資金使用約束機制。該機制主要在事前對地方政府使用債務(wù)行為進行約束，保證地方政府按照計劃使用債務(wù)，核心是避免債務(wù)使用過程中地方政府出現(xiàn)逆向選擇行為。實施主體為社會公眾，重點對該機制進行監(jiān)察實施，上級政府通過意見和信息支撐進行協(xié)同。由于這種行為往往產(chǎn)生于信息不對稱導(dǎo)致地方政府機會主義加劇，因此，重點需要圍繞債務(wù)資金使用過程中的信息隱瞞進行制約。核心內(nèi)容包括：一是建立嚴格的債務(wù)支出預(yù)算計劃，該計劃由地方政府提出和社會公眾評估審查并修正，這是進行債務(wù)資金使用行為約束的前提性依據(jù)；二是建立嚴格的會計審核制度，在居民債務(wù)資金使用過程中，除了要按照計劃實施外，每一筆經(jīng)費支出均要說明具體用途和支出依據(jù)，并需要由不同利益主體進行會簽；三是完善政府采購招標機制，為了避免經(jīng)銷商與債務(wù)使用主體的勾結(jié)尋租，涉及債務(wù)支出的任何商品均需要采用競爭招標的方式進行；四是強化國庫集中收付制度，凡是涉及債務(wù)支出的資金一律納入國庫單一賬戶體系管理，即債務(wù)收入直接繳入國庫或財政專戶，債務(wù)支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

2、上級政府：債務(wù)資金效率監(jiān)測機制。該機制主要從事后對地方政府使用債務(wù)的行為結(jié)果進行評估考核，以此督促地方政府修正和改進債務(wù)支出行為。實施主體是上級政府，重點是建立債務(wù)資金效率考評機制，社會公眾提供意見和信息支撐。債務(wù)資金效率監(jiān)測的主要內(nèi)容包括：一是針對債務(wù)資金管理建立考評機制，重點強調(diào)債務(wù)資金在整個使用流程中的規(guī)范性，包括制度建設(shè)、規(guī)則制定、流程規(guī)范等各方面；二是針對計劃規(guī)定的產(chǎn)出建立考評機制，嚴格按照債務(wù)支出計劃項目的目標，核實債務(wù)項目完成是否達到“按時、保質(zhì)和保量”要求；三是針對債務(wù)支出的成效建立考評機制，即從投入—產(chǎn)出的角度考查債務(wù)使用主體的資金使用效率，重點需要構(gòu)建與債務(wù)支出相關(guān)的產(chǎn)出指標體系，以實現(xiàn)資金配置效率最大化為目標。

三、債務(wù)償還監(jiān)管機制：解決逾期債務(wù)膨脹問題

即便地方政府新增債務(wù)和無效債務(wù)均已得到解決，但如果地方政府不履行其應(yīng)當承擔的償還責任，債務(wù)依然會出現(xiàn)超常規(guī)增長，地方政府債務(wù)風(fēng)險暴露。地方政府之所以不愿意償還債務(wù)，是因為缺乏對債務(wù)償還責任的規(guī)定和約束，在局部或個體利益存在的前提下，都希望本應(yīng)用于償還債務(wù)的資金用于任職期限內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展。在此情況下，地方政府償還債務(wù)就演化為可以償還也可以不償還的肆意格局，現(xiàn)實中往往是通過舉借新債來償還舊債。同債務(wù)舉借和債務(wù)使用一樣，地方政府債務(wù)償還監(jiān)管機制的核心也是要確定債務(wù)償還過程中的責任約束機制。針對地方政府償還債務(wù)行為，主要構(gòu)建包括上級政府、融資平臺和社會公眾為主要監(jiān)管主體的責任制約體系。其中：上級政府主要針對其確定的償還責任主體及償還計劃履行進行情況監(jiān)管考核，核心是認定誰應(yīng)當承擔償還責任；融資平臺主要針對債務(wù)償還的實際情況確定地方政府的信用等級，所得出的信用等級信息將通過向融資平臺的債務(wù)融資機制傳遞進而決定其以后的融資能力；社會公眾主要圍繞建立和完善準備金制度進行監(jiān)管，減少到期違約風(fēng)險對財政正常運行的沖擊。

（一）償債控制機制

地方政府償還債務(wù)分別要針對上級政府、融資平臺和社會公眾進行監(jiān)管責任控制設(shè)計，具體依次為：首先，在上級政府明確債務(wù)償還責任主體以后，承擔償還責任的地方政府要定期向上級政府上報債務(wù)償還規(guī)劃和實際履行的償還情況，包括償債時間安排、償債資金來源、償還遇到的問題等。其次，待上級政府核實債務(wù)償還規(guī)劃和實際履行情況，并與融資平臺進行信息溝通后，基于系統(tǒng)評估得出地方政府履行償債責任的情況反饋，包括基本評價、問題說明、責任追究等。再者，地方政府按照償債計劃以及和融資平臺的協(xié)議，在規(guī)定時間向融資平臺進行債務(wù)償還，或者進行相關(guān)情況說明。第四，融資平臺對應(yīng)該歸還的債務(wù)情況向地方政府進行事前通報，除此之外，融資平臺對地方政府實施的償還債務(wù)行為進行審查，并在與上級政府進行信息溝通后，綜合形成各地方政府的信用等級報告，向地方政府通報。第五，地方政府按照準備金制度要求，定期向社會公眾指定的管理部門提取債務(wù)償還準備金，以及需要說明的情況。第六，社會公眾在得到上級政府和融資平臺的信息反饋后，通過調(diào)整償還債務(wù)準備金提取方案，向地方政府傳達并要求履行。

（二）償債控制機制

要真正對地方政府償還債務(wù)行為形成監(jiān)管，關(guān)鍵是要構(gòu)建分別與上級政府相關(guān)的債務(wù)償還責任計劃履行評估機制、與融資平臺相關(guān)的債務(wù)償還違約信用等級評估機制、與社會公眾相關(guān)的債務(wù)償還準備金制度。

1、上級政府：債務(wù)償還責任計劃履行評估機制。該機制主要是發(fā)揮上級政府對地方政府償還債務(wù)的監(jiān)管和約束作用，屬于行政管理手段，重點是要認定每一筆債務(wù)的償債主體，即由哪一屆政府主體和由什么資金來源償還，避免各級政府推卸債務(wù)責任。核心內(nèi)容主要是建立對地方政府償債計劃和履行償債的審核與評估，對地方政府償債行為得出不同程度的評價結(jié)果，針對出現(xiàn)與計劃不吻合的債務(wù)償還要進行督促糾正。

2、融資平臺：債務(wù)償還違約信用等級評估機制。該機制主要是發(fā)揮融資平臺對地方政府償還債務(wù)的制約作用，屬于市場管理手段，重點是要針對債務(wù)違約行為進行信用評級，并將該評級作用于融資條件。核心內(nèi)容主要是由融資平臺構(gòu)建地方政府信用等級評估機制，包括與違約程度相關(guān)的信用等級評判標準，以及與信用等級直接相關(guān)聯(lián)的融資影響機制等。

3、社會公眾：債務(wù)償還準備金機制。該機制是為了防備地方政府不能按期償債所面臨的債務(wù)風(fēng)險對財政運行的沖擊，主要是要求地方政府通過設(shè)計償債準備金并按期進行資金準入，在需要的時候彌補償債資金需求。償債準備金制度的關(guān)鍵問題包括：一是資金來源問題，包括根據(jù)部分債務(wù)的內(nèi)生效益原則與資金有償使用原則，從債務(wù)項目盈利中提取一定比例的資金；從債務(wù)資金使用受益者的收益中繳納適當比例的資金；根據(jù)各時期經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，從預(yù)算資金中直接安排一定比例的資金；償債準備金中的增值部分不斷滾存產(chǎn)生的資金。二是管理方式確定，需要進行專項管理，在保證安全性和流動性原則的前提下，進行適度投資并產(chǎn)生相應(yīng)收益。三是用途條件確定，即在什么情況下將動用償債準備金，需要社會公眾結(jié)合上級政府和融資平臺信息以及地方政府財力情況等，進行債務(wù)償還決策評估，最終決定是否動用償債準備金以及動用多少等。

（本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目 “公共財政安全監(jiān)測預(yù)警機制研究”<12JZD031>；國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金“地方政府債務(wù)風(fēng)險動因挖掘與制度修正研究：基于權(quán)責時空分離下的責任轉(zhuǎn)移預(yù)期模型”<71303207>；云南省科技計劃應(yīng)用基礎(chǔ)研究面上項目“權(quán)責時空分離下地方政府債務(wù)風(fēng)險生成與控制研究——云南案例”< 2012FB168>階段性成果）

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心）

1.國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）[Z].2014-10-02。

2.伏潤民、繆小林.2014.地方政府債務(wù)權(quán)責時空分離：理論與現(xiàn)實——兼論防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的瓶頸與出路[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，12。

3.繆小林.權(quán)責時空分離下的地方政府債務(wù)風(fēng)險生成、監(jiān)測與防范[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社.2015。

4.繆小林、程李娜.2015.PPP防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的邏輯與思考——從“行為犧牲效率”到“機制找回效率”[J].財政研究，8。

5.尹啟華、陳志斌.2016.國家治理視域下我國地方政府債務(wù)管理制度的演進及啟示[J].當代財經(jīng)，6。