■郭春寧

幫助殘疾人和全國人民共建共享全面小康社會的新藍(lán)圖
——學(xué)習(xí)《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》

■郭春寧

五年規(guī)劃是中國特色的國家治理機(jī)制，運(yùn)用了市場“看不見”的手和政府“看得見”的手共同推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，很多學(xué)者把五年規(guī)劃作為解讀中國發(fā)展奇跡的一把鑰匙。自“八五”以來，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施了5個(gè)殘疾人事業(yè)發(fā)展的國家級專項(xiàng)規(guī)劃，對推動殘疾人事業(yè)發(fā)展和殘疾人狀況改善有不可替代的作用。國務(wù)院于2016年8月10日印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對增進(jìn)殘疾人民生福祉、促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人和全國人民一道共建共享全面小康社會做出部署。

1　編制背景和過程

1.1背景

所有殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃均有對小康目標(biāo)的描述，從“八五”提出“殘疾人的溫飽問題初步解決”、“九五”提出“殘疾人的溫飽問題基本解決”、“十五”提出“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾人生活基本達(dá)到小康，欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定解決溫飽”到“十一五”提出“殘疾人基本生活總體初步達(dá)到小康”、“十二五”提出“殘疾人生活總體達(dá)到小康，參與和發(fā)展?fàn)顩r顯著改善”，可見規(guī)劃順應(yīng)了國家全面建設(shè)小康社會的大局，帶領(lǐng)殘疾人扶貧解困奔小康是貫穿始終的鮮明紅線。

“十二五”時(shí)期特別是黨的十八大以來，殘疾人權(quán)益保障制度不斷完善，基本公共服務(wù)體系初步建立，殘疾人生存發(fā)展?fàn)顩r顯著改善。但與此同時(shí)，我國仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村貧困殘疾人、近200萬城鎮(zhèn)殘疾人生活還十分困難，殘疾人就業(yè)還不夠充分，城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均收入與社會平均水平差距仍然較大?？祻?fù)、教育、托養(yǎng)等基本公共服務(wù)還不能滿足殘疾人的需求，殘疾人事業(yè)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展還很不平衡，基層為殘疾人服務(wù)的能力尤其薄弱，專業(yè)服務(wù)人才相當(dāng)匱乏。殘疾人平等參與社會生活還面臨不少困難和障礙。殘疾人群體仍然是全面建成小康社會的難中之難、困中之困。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會的決勝階段，黨中央、國務(wù)院非常重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展。習(xí)近平總書記要求“全面建成小康社會，殘疾人一個(gè)也不能少”，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“全面建成小康社會，不能讓殘疾人掉隊(duì)”。殘疾人事業(yè)“十三五”規(guī)劃鮮明地定名為《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》。

1.2過程

按照國務(wù)院對編制加快殘疾人小康進(jìn)程專項(xiàng)規(guī)劃的工作要求和發(fā)展改革委對“十三五”時(shí)期國家級專項(xiàng)規(guī)劃編制的工作要求，《綱要》編制工作分成三個(gè)階段。

1.2.1調(diào)研起草階段（2015年3月至2015年10月）。 按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》的要求，廣泛征詢了國務(wù)院殘工委成員單位、各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液蜌埣踩?、殘疾人親屬及殘疾人組織的意見，公開征集了社會各界的建議，分析了全國2664萬持證殘疾人基本服務(wù)狀況和需求的實(shí)名制調(diào)查結(jié)果，形成了《綱要》征求意見稿。

1.2.2征求意見和會簽階段（2015年11月至2016年5月）。2015年12月和2016年1月兩次書面征求國務(wù)院殘工委成員單位、有關(guān)部門和各?。▍^(qū)、市）殘聯(lián)組織的意見并進(jìn)行了修改完善。

1.2.3報(bào)批階段（2016年6月至2016年8月）。2016年6月3日，國務(wù)院殘工委全體會議審議通過了《綱要》（送審稿）。2016年8月10日國務(wù)院印發(fā)《綱要》。

2　 《綱要》的編制依據(jù)、主要內(nèi)容和特點(diǎn)

2.1編制依據(jù)

《綱要》依據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》制定。《中華人民共和國殘疾人保障法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院制定中國殘疾人事業(yè)發(fā)展綱要，縣級以上地方人民政府根據(jù)中國殘疾人事業(yè)發(fā)展綱要，制定本行政區(qū)域的殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，使殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要對殘疾人事業(yè)的安排部署對殘疾人事業(yè)給予了前所未有的關(guān)注重視。首先，在第十五篇“提高民生保障水平”中的第六十六章“保障婦女兒童和殘疾人基本權(quán)益”設(shè)有殘疾人事業(yè)專節(jié)。殘疾人事業(yè)自“八五”開始納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，自“十一五”開始有了專節(jié)，題目是“保障殘疾人權(quán)益”，“十二五”題目是“加快殘疾人事業(yè)發(fā)展”，“十三五”定位為“提升殘疾人服務(wù)保障水平”，分量越來越重，內(nèi)容越來越具體，要求越來越高。

第二，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要對殘疾人事業(yè)的安排部署》有兩項(xiàng)有關(guān)殘疾人事業(yè)的專欄內(nèi)容，專欄22“公共服務(wù)清單”中的“殘疾人服務(wù)”和專欄24“社會關(guān)愛行動計(jì)劃”中的“扶殘助殘”明確了“十三五”殘疾人工作的重點(diǎn)任務(wù)。另外還有十余處對殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化體育、無障礙等提出要求，為編制《綱要》提供了充分的依據(jù)。

2.2主要內(nèi)容

《綱要》的內(nèi)容分為三個(gè)板塊。在形式上采取正文加專欄的結(jié)構(gòu)，以專欄明確了主要指標(biāo)體系、重大政策、重大工程和重大項(xiàng)目。

2.2.1第一板塊。第一板塊包括編制背景和總體要求，分析了“十三五”時(shí)期殘疾人事業(yè)面臨的形勢任務(wù)，明確了加快殘疾人小康進(jìn)程的指導(dǎo)思想、基本原則和總目標(biāo)，提出把加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程作為全面建成小康社會決勝階段的重大任務(wù)?？偰繕?biāo)是到2020年，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障制度基本健全和基本公共服務(wù)體系更加完善，殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；殘疾人社會保障和基本公共服務(wù)水平明顯提高，共享全面建成小康社會的成果。

2.2.2第二板塊。第二板塊是《綱要》的主體，包括主要任務(wù)和保障條件。主要任務(wù)有五個(gè)方面：

一是把保障殘疾人基本民生放在各項(xiàng)任務(wù)首位，強(qiáng)調(diào)逐步建立殘疾人基本福利制度，提高殘疾人社會保障水平，進(jìn)一步織密筑牢殘疾人基本民生保障安全網(wǎng)。

二是促進(jìn)城鄉(xiāng)殘疾人及其家庭就業(yè)增收，明確將農(nóng)村貧困殘疾人作為脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)對象，分類施策、精準(zhǔn)幫扶，確保農(nóng)村貧困殘疾人如期脫貧；提出基本形成殘疾人就業(yè)扶持政策體系，多渠道、多層次促進(jìn)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，幫助更多的殘疾人通過勞動過上更好的生活。

三是提升殘疾人基本公共服務(wù)水平，明確了“十三五”殘疾人基本公共服務(wù)項(xiàng)目，要求建立完善殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高殘疾人服務(wù)的質(zhì)量效益，為加快殘疾人小康進(jìn)程提供有力支撐。

四是依法保障殘疾人平等權(quán)益，提出制定修訂殘疾人就業(yè)、教育、社會福利等法規(guī)，強(qiáng)化殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)的落實(shí)，提升殘疾人事業(yè)法治化水平，依法保障殘疾人基本權(quán)益，依法推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程。

五是凝聚加快殘疾人小康進(jìn)程的合力，提出營造理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人的濃厚社會氛圍，大力促進(jìn)殘疾人慈善事業(yè)、志愿服務(wù)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)殘疾人事業(yè)國際交流合作，合力助推殘疾人小康進(jìn)程。

保障條件方面突出了強(qiáng)化政府主導(dǎo)，將殘疾人小康納入全面建成小康社會大局；強(qiáng)調(diào)了政府和社會資本合作模式、互聯(lián)網(wǎng)+助殘服務(wù)、殘疾人服務(wù)科技應(yīng)用等創(chuàng)新要素；按照中央黨的群團(tuán)工作會議精神對殘疾人組織建設(shè)和職能發(fā)揮提出了新要求。

2.2.3第三板塊。第三板塊是綱要實(shí)施和監(jiān)測評估，對各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)《綱要》以及加強(qiáng)《綱要》實(shí)施的督查、監(jiān)測和績效評價(jià)等提出了要求。在附件中，提出了36項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)并明確分工。

2.3主要特點(diǎn)

《綱要》有五個(gè)方面的主要特點(diǎn)：

2.3.1主題鮮明。按照國家發(fā)展改革委對“十三五”國家級專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)一要求，“十三五”時(shí)期不再編制一般意義上的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，必須突出主題，突出目標(biāo)導(dǎo)向，殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃定名為《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃》，主題更鮮明、更突出。

2.3.2以先進(jìn)理念為指導(dǎo)?！毒V要》集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展觀。

2.3.3建立在實(shí)證基礎(chǔ)之上?！毒V要》的編制以全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查、全國殘疾人小康進(jìn)程監(jiān)測等成果為主要依據(jù)，針對殘疾人的迫切需求和殘疾人事業(yè)面臨的主要問題謀劃政策、項(xiàng)目和措施。

2.3.4體現(xiàn)了傳統(tǒng)要素和創(chuàng)新要素的結(jié)合。殘疾人事業(yè)是改革開放的產(chǎn)物，既要優(yōu)化傳統(tǒng)要素，也要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新要素，推動殘疾人事業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。

2.3.5更加注重落實(shí)機(jī)制?！毒V要》突出強(qiáng)化了實(shí)施機(jī)制，對監(jiān)測評估、跟蹤問效提出了明確要求，首次確定了重點(diǎn)任務(wù)并明確分工。

3　重點(diǎn)內(nèi)容

3.1理念

《綱要》集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展觀，雖筆墨不多，但突出鮮明，是規(guī)劃的靈魂。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

3.1.1如何看待殘疾人。如何看待殘疾人是做好殘疾人工作的根本出發(fā)點(diǎn)。規(guī)劃鮮明地指出“殘疾人既是全面小康社會的受益者，也是重要的參與者和建設(shè)者。沒有殘疾人的小康，就不是真正意義上的全面小康”?！斑M(jìn)一步保障和改善殘疾人民生，幫助殘疾人和全國人民共建共享全面小康社會”。指導(dǎo)原則也提出“堅(jiān)持增進(jìn)殘疾人福祉和促進(jìn)殘疾人自強(qiáng)自立相結(jié)合。既要解決好殘疾人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷增進(jìn)殘疾人福祉，又要充分發(fā)揮殘疾人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高殘疾人自我發(fā)展能力，幫助殘疾人通過自身努力創(chuàng)造更加幸福的生活”。文中還多處強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)先”原則，強(qiáng)調(diào)了一般性制度安排和專項(xiàng)制度安排相結(jié)合的原則，這也是殘疾人保障法的基本精神，是樸方主席和海迪主席一直倡導(dǎo)的人道主義思想在“十三五”時(shí)期殘疾人工作中的具體運(yùn)用。人道主義思想和科學(xué)的殘疾人觀為整個(gè)規(guī)劃奠定了積極的基調(diào)。

3.1.2以創(chuàng)新精神做好“十三五”時(shí)期的殘疾人工作。五大發(fā)展理念中創(chuàng)新排在第一位，是引領(lǐng)驅(qū)動發(fā)展的主要動力?！笆濉睍r(shí)期殘疾人事業(yè)如何保持良好的發(fā)展勢頭并且實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，是必須破解的難題。樸方主席在中國殘聯(lián)第六次全國代表大會閉幕式講話中要求“我們對殘疾人事業(yè)各個(gè)方面也要不斷審視，一些是好的，繼續(xù)堅(jiān)持；一些是有問題的，則必須改進(jìn)。我們要勇于自我革新、自我改造、自我完善，這樣才能流水不腐、戶樞不蠹，保持我們的生機(jī)活力。”《綱要》集中體現(xiàn)了改革創(chuàng)新的精神，既強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)的資源要素，更強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新要素，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)要素和創(chuàng)新要素的有機(jī)結(jié)合。

對殘疾人事業(yè)來說，傳統(tǒng)資源要素的投入仍然不足，在“十三五”乃至今后更長一段時(shí)間，以政府財(cái)政投入為主的資源要素在殘疾人事業(yè)發(fā)展中特別是在扶貧、社會保障、基本公共服務(wù)方面，仍然會發(fā)揮非常重要的作用。殘疾人事業(yè)還是一塊短板，要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，必須進(jìn)一步增加投入?！笆濉睍r(shí)期是財(cái)政投入增長非?？斓臅r(shí)期，比“十一五”增長了230%。受經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入增幅放緩因素影響，“十三五”時(shí)期增速可能沒那么快，但凈增長可觀。

僅靠傳統(tǒng)資源要素的發(fā)展模式難以為繼，因此《綱要》特別突出強(qiáng)調(diào)了殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)、慈善事業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)、政府和社會資本合作模式、互聯(lián)網(wǎng)+助殘服務(wù)、科技創(chuàng)新和信息化等創(chuàng)新要素。運(yùn)用好創(chuàng)新要素，功在當(dāng)前、利在長遠(yuǎn)，為后小康時(shí)代殘疾人事業(yè)打好基礎(chǔ)，“十三五”時(shí)期必須在創(chuàng)新要素上有所作為、有所突破。

3.2社會保障

扶貧是加快殘疾人小康進(jìn)程的頭等大事。“十三五”時(shí)期，得益于中央堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署，可以“確保殘疾人如期脫貧”，在殘疾人基本民生保障上不再欠帳。

扶貧是頭等大事，可細(xì)分為兩種情況：具備勞動條件的，扶持參與生產(chǎn)勞動；暫時(shí)不具備勞動條件的，通過社會保障托底。相對來說，第二種情況困難更突出。按照“社會政策要托底”的原則，《綱要》把社會保障放在了第一部分。

如果說，“十二五”以建立殘疾人生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度為標(biāo)志實(shí)現(xiàn)了殘疾人社會保障的破冰，那么“十三五”殘疾人社會保障制度的主要任務(wù)就是以建立殘疾人基本福利制度為核心，提標(biāo)擴(kuò)面，提高殘疾人社會保障水平，進(jìn)一步織密筑牢殘疾人基本民生安全網(wǎng)，讓任何一位殘疾人都不會因任何狀況而陷入困頓。具體來說要實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)方面的任務(wù)。

3.2.1最低生活保障應(yīng)保盡保。2015年8月，中國殘聯(lián)會同民政部、財(cái)政部等部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人社會救助工作的意見》，明確了符合條件的成年無業(yè)重度殘疾人按照單人戶納入最低生活保障。這個(gè)政策也寫進(jìn)了《綱要》，這不僅是殘疾人社會保障制度的突破，對完善社會救助和社會保障制度也有意義?！笆濉睍r(shí)期要確保符合條件的殘疾人和殘疾人家庭普遍享有最低生活保障。

3.2.2普遍參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)?！笆濉蹦┪覈踞t(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率超過80%。得益于社會保險(xiǎn)繳費(fèi)資助政策，殘疾人社會保險(xiǎn)參保率穩(wěn)步提高，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率與社會平均水平大致相當(dāng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率略低。“十三五”期間，我國將全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率要達(dá)到90%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率穩(wěn)定在95%以上，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。“十三五”時(shí)期應(yīng)繼續(xù)落實(shí)殘疾人社會保險(xiǎn)繳費(fèi)資助政策，加快實(shí)現(xiàn)殘疾人基本社會保險(xiǎn)全覆蓋，為他們的醫(yī)療和養(yǎng)老提供基本保障。

另外，“十三五”時(shí)期要更加善于運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)為殘疾人多一份保障，借助商業(yè)保險(xiǎn)公司改進(jìn)對殘疾人的社會服務(wù)，也將是殘疾人服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重頭戲。

3.2.3建立殘疾人基本福利制度。一是兩項(xiàng)補(bǔ)貼要提高標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方擴(kuò)大范圍；二是要建立完善殘疾兒童康復(fù)救助制度，為殘疾兒童康復(fù)提供穩(wěn)定持續(xù)的保障；三要繼續(xù)拓展輔助器具、無障礙改造、生活費(fèi)用支出及盲人聾人特定信息消費(fèi)等方面的福利補(bǔ)貼，基本形成殘疾人福利制度的框架，并且推動立法。這也是“十三五”時(shí)期殘疾人社會保障制度的重點(diǎn)。

3.2.4殘疾人基本住房安全得到保障。2020年要完成農(nóng)村貧困殘疾人家庭存量危房改造任務(wù)，并通過集體公租房、過渡房等多種方式解決好殘疾人危房戶和無房戶的住房安全問題。

3.2.5加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)照料服務(wù)，特別是養(yǎng)老服務(wù)。推動服務(wù)的供給側(cè)改革，供給主體多元化，并與養(yǎng)老等其他社會服務(wù)資源共享、相互銜接。

3.3扶貧和就業(yè)

扶貧和就業(yè)是加快殘疾人小康進(jìn)程的根本途徑?！毒V要》的主要指標(biāo)體系中第一項(xiàng)指標(biāo)殘疾人家庭人均可支配收入年均增速高于6.5%，這個(gè)指標(biāo)有挑戰(zhàn)性。盡管“十三五”時(shí)期殘疾人社會保障會進(jìn)一步提標(biāo)擴(kuò)面，增加收入還有上升空間，但是較有限。主要靠扶貧和就業(yè)，通過增加殘疾人的工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入等完成這項(xiàng)指標(biāo)。

3.3.1扶貧。2015年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，對殘疾人脫貧做出了安排部署?！毒V要》也明確要求將殘疾人作為脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)對象，分類施策、精準(zhǔn)幫扶，確保2020年農(nóng)村貧困殘疾人如期脫貧。《綱要》的主要指標(biāo)體系中有兩項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)值是100%，一是農(nóng)村建檔立卡貧困殘疾人脫貧率，二是農(nóng)村貧困殘疾人家庭存量危房改造率，都是脫貧相關(guān)指標(biāo)。殘疾人扶貧工作要注意三方面的問題：

第一，貧困殘疾人并不限于已建檔立卡的殘疾人。目前，在國務(wù)院扶貧辦建檔立卡的400多萬殘疾人是扶貧重點(diǎn)。但是，片區(qū)以外未開展建檔立卡的地區(qū)甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)仍有部分貧困殘疾人。還有一些特殊困難的殘疾人，一戶多殘、老殘一體、流浪乞討殘疾人、重性精神障礙患者等更需要特殊的關(guān)愛幫助。全面建成小康社會，殘疾人一個(gè)不能少，一個(gè)不能掉隊(duì)，要特別重視這部分殘疾人的脫貧工作。

第二，殘疾人脫貧的基本要求不同。一般扶貧標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，殘疾人脫貧在此基礎(chǔ)上還要做到有效擴(kuò)大殘疾人基本康復(fù)服務(wù)和家庭無障礙服務(wù)覆蓋面。

第三，殘疾人極易返貧。殘疾人扶貧難以畢其功于一役。當(dāng)貧困發(fā)生率在3%以下時(shí)貧困縣就摘帽了，但這3%中可能大部分是殘疾人。所以，殘疾人扶貧是一場持久戰(zhàn)，要不斷跟蹤問效、鞏固成果。

3.3.2就業(yè)。全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查的結(jié)果表明，我國城鄉(xiāng)殘疾人就業(yè)率大約在43%，如果單從數(shù)量上看接近發(fā)達(dá)國家水平。但是，在沒有就業(yè)的殘疾人中還有相當(dāng)數(shù)量是中輕度殘疾人，已經(jīng)就業(yè)的殘疾人普遍存在就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)層次底、勞動報(bào)酬少、勞動權(quán)益易受侵害等問題。就業(yè)不僅關(guān)乎收入，也關(guān)乎殘疾人的平等權(quán)利和社會參與，是殘疾人過上更有尊嚴(yán)的生活并且實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展的主要途徑。從篇幅份量上看，殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容超過以往任何一個(gè)五年規(guī)劃。

中國每10年會迎來一個(gè)就業(yè)高峰，而“十三五”時(shí)期正是基于“互聯(lián)網(wǎng)+”、以大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新為特征的新的就業(yè)高峰。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與以往傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)完全不同，是一種顛覆式的創(chuàng)新。Facebook、Google、Microsoft以及阿里等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，在短短幾年間就超過了傳統(tǒng)工業(yè)巨頭市值，大量中小企業(yè)和個(gè)人也在互聯(lián)網(wǎng)上創(chuàng)造了商業(yè)奇跡，一個(gè)人畫畫、做園藝、烘焙甚至出租房屋、設(shè)備都可以通過互聯(lián)網(wǎng)參與經(jīng)濟(jì)活動。還有基于互聯(lián)網(wǎng)而產(chǎn)生的共享經(jīng)濟(jì)。這些都為殘疾人就業(yè)帶來前所未有的機(jī)遇。

但是，殘疾人的就業(yè)困難客觀存在。因此，首先要完善和落實(shí)殘疾人就業(yè)優(yōu)惠扶持政策，對殘疾人就業(yè)給予有力支持，特別是近兩年出臺的《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》、殘疾人按比例就業(yè)和殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策等?！笆濉睍r(shí)期還要進(jìn)一步完善殘疾人靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，充分宣傳好、落實(shí)好這些政策，為殘疾人就業(yè)提供助力，也提高企業(yè)招錄殘疾人的積極性。

第二，《綱要》要求通過按比例就業(yè)、集中就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、輔助性就業(yè)、支持性就業(yè)等多渠道、多層次安排殘疾人就業(yè)。特別強(qiáng)調(diào)鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)拓寬殘疾人就業(yè)空間。很多殘疾人通過電子商務(wù)成功實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，帶給殘疾人就業(yè)的潛力遠(yuǎn)不止這些，應(yīng)該繼續(xù)探索。

《綱要》還強(qiáng)調(diào)發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)，幫助難以在一般性勞動力市場就業(yè)的智力、精神和重度殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)；提出發(fā)展支持性就業(yè)，為智力、精神等就業(yè)困難殘疾人帶來新的希望?！毒V要》還特別強(qiáng)調(diào)了要關(guān)注殘疾婦女就業(yè)，拓寬盲人、聾人就業(yè)渠道。包括殘疾青年的新生代對就業(yè)要求不同于以往，需要更好地把握和適應(yīng)他們的就業(yè)意愿和就業(yè)方式。

第三，《綱要》要求加強(qiáng)殘疾人就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助和勞動保護(hù)。在職業(yè)培訓(xùn)方面，“十三五”時(shí)期人力資源社會保障部和中國殘聯(lián)將共同開展“殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃”，幫助有就業(yè)意愿和相應(yīng)能力的殘疾人普遍得到就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，技能崗位的殘疾人普遍得到崗位技能提升培訓(xùn)，使殘疾人的職業(yè)技能水平和市場競爭能力在“十三五”時(shí)期有顯著提升。隨著殘疾人就業(yè)扶持政策的落實(shí)和職業(yè)技能水平的提高，就業(yè)服務(wù)成為促進(jìn)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的越來越重要因素，還有相當(dāng)大的提升空間。一方面要做好針對殘疾人求職者的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)技能鑒定、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)以及后續(xù)的支持服務(wù)等；另一方面要做好針對用人單位的服務(wù)，開發(fā)更多適合殘疾人的崗位，提供無障礙環(huán)境改造等服務(wù)，幫助用人單位解決后顧之憂，調(diào)動用人單位錄用殘疾人的積極性。就業(yè)創(chuàng)業(yè)歸根結(jié)底是市場行為，在就業(yè)服務(wù)的提供主體上，除了公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)鼓勵和吸引專業(yè)化的社會組織和人力資源企業(yè)參與，更好地在殘疾人和市場之間搭建起橋梁。

在就業(yè)方面，《綱要》突出的亮點(diǎn)是提出對就業(yè)困難殘疾人提供就業(yè)援助和就業(yè)補(bǔ)助。所謂就業(yè)補(bǔ)助，是指對公益性崗位就業(yè)、輔助性就業(yè)、靈活就業(yè)及就業(yè)年齡段內(nèi)暫時(shí)未能就業(yè)，收入達(dá)不到最低工資標(biāo)準(zhǔn)、生活確有困難的殘疾人予以救濟(jì)補(bǔ)助。就業(yè)補(bǔ)助類似于國外的就業(yè)支持津貼，鼓勵更多殘疾人能積極求職，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。很多殘疾人不是不想去就業(yè)，而是不敢就業(yè)。擔(dān)心一旦就業(yè)最低生活保障等待遇就沒有了，而由于就業(yè)并不穩(wěn)定，反而會陷入更加困頓的境地。所以，依據(jù)新修訂的《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》，《綱要》明確了殘疾人就業(yè)補(bǔ)貼，希望通過五年實(shí)踐不斷修正和完善，最終形成殘疾人就業(yè)津貼制度，在殘疾人就業(yè)和社會保障之間建立更好的互動關(guān)系。

隨著殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的增加，殘疾人勞動保護(hù)、勞動權(quán)益保障方面的問題也會相應(yīng)增加，《綱要》對加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察、消除影響殘疾人平等就業(yè)的制度障礙及依法查處違法行為等提出了要求。

早在上世紀(jì)八十年代樸方主席就提出，中國殘疾人事業(yè)要走勞動福利型道路。經(jīng)過近30年的不懈努力，殘疾人社會保障和就業(yè)已建立了基本的制度框架，并在逐步建立良性互動關(guān)系，應(yīng)該說，這條道路我們走對了走通了。發(fā)達(dá)國家在這個(gè)問題上走過不少彎路。很多國家的過度福利化，事實(shí)上沒有讓殘疾人過上真正有品質(zhì)、有尊嚴(yán)的生活，而且也因?yàn)樨?cái)政負(fù)擔(dān)過重難以為繼。最近幾十年，大多數(shù)國家開始更加注重社會保障和就業(yè)制度之間的互相銜接，既保障了殘疾人的基本民生，又促進(jìn)了殘疾人充分就業(yè)。比如老牌的福利國家英國，不再設(shè)立一般意義上的殘疾人津貼，而是細(xì)分成獨(dú)立生活津貼和就業(yè)促進(jìn)津貼。16-64歲的殘疾人如果因長期健康狀況不佳或者殘疾需要額外照顧費(fèi)用，根據(jù)不同情況可得到每周 21.80 或 139.75英鎊的獨(dú)立生活補(bǔ)貼。16歲以下殘疾兒童可領(lǐng)取生活津貼，根據(jù)所需照料程度的不同，標(biāo)準(zhǔn)為21.80、55.10和82.30英鎊。如果參加了就業(yè)相關(guān)活動，可獲得每周102.15英鎊的就業(yè)支持津貼；如果參與支持性活動，每周可達(dá)到109.30，并且還可領(lǐng)取每周15.75或61.85英鎊的殘疾或者重殘津貼及求職者的其他補(bǔ)貼。

香港的情形也類似，新一屆特區(qū)政府把扶貧濟(jì)弱作為施政重點(diǎn)，用于殘疾人事務(wù)的整體經(jīng)常性開支由2007-2008年度的166億元增加至2016-2017年度的301億元，增幅超過八成。投入主要用在兩個(gè)方面：一方面幫助殘疾人在社區(qū)生活并且得到妥善照顧，如為低收入殘疾人的照顧者提供每月2000元津貼；另一方面促進(jìn)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，如對已就業(yè)的重度殘疾人在“高額傷殘津貼”之外，提供每月5000元的津貼聘請照顧者協(xié)助其日常生活和工作。支持非政府機(jī)構(gòu)成立安排殘疾人就業(yè)的社會企業(yè)，并提供最高200萬元的額度作為企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期資本及前三年的營運(yùn)資金。

上海市和江蘇省關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程意見的實(shí)施意見中也提出“堅(jiān)持兜底保障，聚焦就業(yè)增收”、“堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先，強(qiáng)化保障”的原則，是勞動福利型發(fā)展模式的成功實(shí)踐。“十三五”時(shí)期，隨著《綱要》所要求的殘疾人社會保障和就業(yè)創(chuàng)業(yè)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)，我國殘疾人勞動福利型發(fā)展模式制度會更加完善、路徑會更加清晰，會為殘疾人帶來更多更長遠(yuǎn)的利益。

3.4基本公共服務(wù)

“十二五”和“十三五”的這十年，是國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，也是殘疾人公共服務(wù)發(fā)展的重要機(jī)遇期。

“十二五”時(shí)期，國家發(fā)展改革委牽頭編制了第一部國家基本公共服務(wù)規(guī)劃，首次明確了國家基本公共服務(wù)范圍和制度安排，殘疾人服務(wù)作為專章納入規(guī)劃。通過規(guī)劃實(shí)施，把由各部門分散提供的各項(xiàng)公共服務(wù)納入了統(tǒng)一的制度框架，形成了國家基本公共服務(wù)體系的雛形，對于提高公共服務(wù)的制度化、規(guī)范化和均等化水平起到了關(guān)鍵性作用。這個(gè)規(guī)劃對于公共服務(wù)來說，是開創(chuàng)性地、制度性的。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃在第六十一章“增加公共服務(wù)供給”中明確了對“十三五”基本公共服務(wù)的要求：堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向，圍繞標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法制化，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，加快健全公共服務(wù)制度，完善公共服務(wù)體系，建立服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域銜接，健全基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，讓人民群眾享有高效便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并制定了基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單?！毒V要》按照上述要求對如何在“十三五”時(shí)期提升殘疾人公共服務(wù)水平做出安排。

3.4.1按清單提供服務(wù)。這是基本公共服務(wù)領(lǐng)域在“十三五”時(shí)期的重大制度創(chuàng)新。公共服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷擴(kuò)展，但“十二五”時(shí)期并沒有完全做到按照清單提供服務(wù)。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃的專欄22“國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單”是公共資源配置和服務(wù)提供的基本依據(jù)。這個(gè)清單包括八個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，殘疾人服務(wù)是其中之一，共有12個(gè)服務(wù)項(xiàng)目?？紤]到規(guī)劃之間的銜接，《綱要》沒有再簡單地重復(fù)這個(gè)清單，而是在正文中進(jìn)一步明確了清單項(xiàng)目的具體服務(wù)內(nèi)容，以專欄形式明確了重點(diǎn)任務(wù)。

殘疾預(yù)防部分提出了制定實(shí)施國家殘疾預(yù)防行動計(jì)劃。廣泛開展以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)、以一級預(yù)防為重點(diǎn)的三級預(yù)防工作，針對遺傳、疾病、意外傷害等主要致殘因素，實(shí)施重點(diǎn)干預(yù)工程?？祻?fù)部分明確了繼續(xù)實(shí)施殘疾兒童搶救性康復(fù)、貧困殘疾人輔助器具適配、防盲治盲、防聾治聾等重點(diǎn)康復(fù)項(xiàng)目。輔助器具提出扶持便利、經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、舒適、環(huán)保和智能輔助器具研發(fā)生產(chǎn)，推廣個(gè)性化輔助器具適配服務(wù)，普及助聽器、助視器、假肢、輪椅、拐杖等殘疾人急需的輔助器具。教育部分要求為家庭經(jīng)濟(jì)困難的殘疾兒童、青少年提供12年免費(fèi)教育，不斷提高殘疾人受教育水平，在鞏固特殊教育基礎(chǔ)上積極推行融合教育。無障礙環(huán)境建設(shè)方面要求全面推進(jìn)城鄉(xiāng)無障礙設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)無障礙，加強(qiáng)殘疾人無障礙應(yīng)急救助服務(wù)等。

加快殘疾人小康進(jìn)程不僅要有寬裕的物質(zhì)生活，也要有豐富的文化生活。2016年9月，第十五屆夏季殘奧會在巴西里約舉辦。海迪主席講到，殘奧運(yùn)動員都有承受苦難的力量，有超越困難的決心，更有不屈不撓的精神，誓為祖國和人民贏得榮譽(yù)，要做堅(jiān)守尊嚴(yán)的勇士。這不僅僅是殘奧運(yùn)動員和殘疾人的精神追求，也是中華民族的精神氣質(zhì)，是全社會的精神財(cái)富，是實(shí)現(xiàn)中國夢的強(qiáng)大力量。在“十三五”時(shí)期，不僅要在殘疾人中弘揚(yáng)這種精神，也要把正能量傳遞給全社會，為社會文明進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。因此，在文化體育服務(wù)和新聞宣傳方面，《綱要》明確了開展殘疾人文化周、殘疾人閱讀推廣等群眾性文化活動。實(shí)施“殘疾人體育健身計(jì)劃”，推動殘疾人康復(fù)體育和健身體育廣泛開展。實(shí)施“冬季殘奧項(xiàng)目振興計(jì)劃”，推動殘疾人冰雪運(yùn)動發(fā)展，提高殘疾人冬季殘奧運(yùn)動項(xiàng)目的參與率和競技水平，大力弘揚(yáng)人道主義思想、扶殘助殘的中華民族傳統(tǒng)美德和殘疾人“平等、參與、共享、融合”的現(xiàn)代文明理念，營造理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人的社會環(huán)境等內(nèi)容。

3.4.2完善服務(wù)制度。公共服務(wù)是一種制度安排，不是零散的工程項(xiàng)目。與其他公共服務(wù)領(lǐng)域相比，殘疾人服務(wù)的制度建設(shè)還有不少欠賬。盡管《綱要》的重點(diǎn)并不是制度創(chuàng)新，但強(qiáng)化殘疾人公共服務(wù)制度建設(shè)是《綱要》的重要著力點(diǎn)，主要集中在殘疾人康復(fù)和教育這兩類最重要的公共服務(wù)領(lǐng)域?！毒V要》明確了建立殘疾人基本福利制度，殘疾兒童、青少年12年免費(fèi)教育制度和殘疾兒童康復(fù)救助制度，還要求在基本康復(fù)保障、融合教育等方面取得制度突破。

康復(fù)是生命的重建，早一天康復(fù)，生命就多一分希望?，F(xiàn)代衛(wèi)生體系是預(yù)防、治療和康復(fù)三位一體，特別在發(fā)達(dá)國家，康復(fù)、預(yù)防與治療是國民健康服務(wù)體系的重要組成部分。但是中國的預(yù)防和康復(fù)事業(yè)沒有得到應(yīng)有的重視，缺乏相應(yīng)的制度安排。在全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，不斷完善制度、擴(kuò)展服務(wù)、提高質(zhì)量，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的預(yù)防、治療、康復(fù)、健康促進(jìn)等健康服務(wù)，特別強(qiáng)調(diào)要重視重點(diǎn)人群健康，保障婦幼健康，為老年人提供連續(xù)的健康管理服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)?！笆濉边€將制定《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》。應(yīng)該抓住這些契機(jī)，在康復(fù)保障制度方面邁出更大的步伐。

《綱要》首次鮮明地提出推進(jìn)融合教育，不僅在義務(wù)教育階段，而且要逐步擴(kuò)展到中高等教育階段。實(shí)現(xiàn)了融合教育，殘疾人教育將會邁上一個(gè)大臺階。融合教育不僅是一個(gè)愿景，需要更多的制度和標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制，是“十三五”時(shí)期殘疾人公共服務(wù)制度創(chuàng)制的重點(diǎn)亮點(diǎn)。

3.4.3創(chuàng)新服務(wù)提供模式。創(chuàng)新服務(wù)模式的內(nèi)容豐富，包括合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制作用，提升基層服務(wù)能力等。

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府提供最基本的公共服務(wù)，如衛(wèi)生、教育、社會保障等，地方政府甚至是社區(qū)提供多元化服務(wù)，事權(quán)財(cái)權(quán)的邊界非常清晰，尊重公民的自主選擇權(quán)，重視公民的參與和監(jiān)督評價(jià)。最近國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，將是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期科學(xué)、合理、規(guī)劃劃分各級政府提供基本公共服務(wù)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件?！毒V要》已充分考慮了這一點(diǎn)，但沒有完全到位，要在《綱要》執(zhí)行過程中繼續(xù)摸索。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃要求“推動供給方式多元化，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與”?！毒V要》也提出以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制作用，建立多元化的服務(wù)提供模式，不斷滿足殘疾人多樣性、多層次的需求。在強(qiáng)調(diào)了政府提供的基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上，對殘疾人慈善事業(yè)、志愿服務(wù)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)提出了明確要求，也是《綱要》的重要創(chuàng)新要素。

從新中國慈善事業(yè)發(fā)展歷史來看，殘疾人慈善事業(yè)是突出亮點(diǎn)。1984年成立了中國殘疾人福利基金會，如今“集善工程”已成為殘疾人慈善事業(yè)的品牌。2016年全國人大通過了《慈善法》，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和文明進(jìn)步，慈善事業(yè)和志愿服務(wù)方興未艾，大有可為?！笆濉睍r(shí)期應(yīng)抓住這一有利契機(jī)，將殘疾人慈善事業(yè)推向新的發(fā)展水平，使之成為加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的重要力量。

服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也面臨很好的機(jī)遇。隨著中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，傳統(tǒng)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)將退出支柱性產(chǎn)業(yè)，而新型戰(zhàn)略行業(yè)、服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)將成為新的支柱性產(chǎn)業(yè)，使殘疾人服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為可能。所以，《綱要》要求“使殘疾人康復(fù)護(hù)理、托養(yǎng)照料和生活服務(wù)產(chǎn)業(yè)形成一定規(guī)模；輔助器具、無障礙產(chǎn)品研發(fā)制造水平有較大提升，具有自主知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品、自主品牌市場占有率大幅提高”，并提出“支持有條件的地方探索建立殘疾人服務(wù)業(yè)支持政策和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”。另外，《綱要》還要求加大政府購買服務(wù)力度，加快培養(yǎng)助殘社會組織和專業(yè)服務(wù)組織，引導(dǎo)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、慈善事業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮促進(jìn)專業(yè)服務(wù)組織發(fā)展、擴(kuò)大服務(wù)供給、提高服務(wù)質(zhì)量效益的綜合效應(yīng)。

經(jīng)過多年努力，我國已有了一批專業(yè)化的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施，逐步搭建了殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架，有了初步的平臺和陣地。一方面是為殘疾人提供服務(wù)的一般性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括開設(shè)康復(fù)科的綜合醫(yī)院、實(shí)施融合教育的學(xué)校、設(shè)有殘疾人服務(wù)項(xiàng)目的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和文化體育服務(wù)機(jī)構(gòu)等，另一方面是專門的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括康復(fù)中心、托養(yǎng)中心、特殊教育學(xué)校和福利企業(yè)等，還有不斷涌現(xiàn)的其他社會組織和專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。

“十三五”時(shí)期服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有兩個(gè)重點(diǎn)：一是堅(jiān)持資源共享原則，繼續(xù)加強(qiáng)康復(fù)、教育、就業(yè)等專業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。以往的五年規(guī)劃更注重專門的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)，從“十三五”時(shí)期開始更加注重部門協(xié)同和資源整合，統(tǒng)籌各方面的服務(wù)資源，鞏固、充實(shí)和提升殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從總量上看，專門服務(wù)資源仍然不足、分布也不均衡，還需要繼續(xù)增加。《綱要》要求到“十三五”末，實(shí)現(xiàn)縣級綜合服務(wù)設(shè)施、康復(fù)設(shè)施和托養(yǎng)服務(wù)設(shè)施三者有其一，并且要研究制定殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)用地、資金、技術(shù)、人才和管理等優(yōu)惠扶持政策，加強(qiáng)能力建設(shè)，開展資質(zhì)等級評估，建立可持續(xù)發(fā)展的管理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，要更善于共享包括企業(yè)和市場的其他公共服務(wù)資源以增加和改進(jìn)殘疾人服務(wù)，并納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主流。《綱要》對扶持助殘社會組織、專業(yè)服務(wù)組織和企業(yè)發(fā)展給予了關(guān)注。由于殘疾人服務(wù)的專業(yè)性和微利性，助殘社會組織、專業(yè)服務(wù)組織和服務(wù)企業(yè)目前還比較少，服務(wù)能力還亟待加強(qiáng)，需按照《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》等文件要求，下大力氣扶持培育。

二是加強(qiáng)基層服務(wù)能力建設(shè)。讓殘疾人在縣域內(nèi)得到高效便利優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，解決好殘疾人工作“最后一公里”的問題，是加快殘疾人小康進(jìn)程的重要標(biāo)志?！毒V要》提出要實(shí)施縣域殘疾人服務(wù)能力提升項(xiàng)目，構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級聯(lián)動互補(bǔ)的基層殘疾人基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。特別要建立健全縣級殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)、職業(yè)培訓(xùn)、輔助器具適配、文化體育等基本公共服務(wù)平臺，以輻射帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）殘疾人工作開展。

3.4.4建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。我國非常重視標(biāo)準(zhǔn)化工作，2015年國務(wù)院印發(fā)了《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，都把公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域中標(biāo)準(zhǔn)化工作作為重點(diǎn)予以強(qiáng)調(diào)，特別是規(guī)劃還設(shè)立了一項(xiàng)重點(diǎn)工程，即“國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工程”。與標(biāo)準(zhǔn)化工作起步早、基礎(chǔ)好的教育、民政、公安等領(lǐng)域相比，殘疾人服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還有相當(dāng)大的差距。殘聯(lián)系統(tǒng)既沒有國家標(biāo)準(zhǔn)委員會也沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會，缺乏對殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的組織領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)，還沒有形成殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，已有的標(biāo)準(zhǔn)編制工作比較零散，標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹、監(jiān)督評估等工作還沒有系統(tǒng)開展。所以，《綱要》對加快制定殘疾人基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)體系提出了要求，強(qiáng)調(diào)要制定實(shí)施殘疾人康復(fù)、輔助器具、教育、就業(yè)服務(wù)、托養(yǎng)、盲人醫(yī)療按摩等服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)績效考評，提高服務(wù)制度化、均等化、專業(yè)化水平，并且在此基礎(chǔ)上培育建立殘疾人服務(wù)品牌，建立殘疾人的服務(wù)評價(jià)和反饋機(jī)制。

3.4.5關(guān)于服務(wù)的文化內(nèi)涵。殘疾人服務(wù)從無到有、從零散到系統(tǒng)，從初創(chuàng)到標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化確實(shí)非常重要，但在這個(gè)過程中，也要不忘初心，不能須臾忘記殘疾人服務(wù)的精神內(nèi)涵，就是人道主義精神，愛的精神。只有標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化與人道主義精神、愛的精神有機(jī)結(jié)合，才能提供完美的服務(wù)。

通過建立服務(wù)清單、健全服務(wù)制度、創(chuàng)新服務(wù)提供模式、建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系及堅(jiān)持愛的精神，“十三五”時(shí)期才會大幅提升殘疾人服務(wù)水平。

3.5權(quán)益保障

殘疾人享有和其他公民平等的權(quán)利，這是發(fā)展殘疾人事業(yè)的基石?！笆濉睍r(shí)期，在全面依法治國的背景下，要更廣泛深入地弘揚(yáng)平等權(quán)利的理念，改變現(xiàn)在依然存在的歧視和偏見，推動殘疾人事業(yè)在法制化的軌道上健康持續(xù)發(fā)展。2016年是《殘疾人權(quán)利公約》頒布實(shí)施10周年，強(qiáng)調(diào)了如何確保殘疾人平等的權(quán)利得以落實(shí)。權(quán)益保障的內(nèi)容分成三個(gè)部分。

3.5.1立法任務(wù)。主要包括研究修訂《殘疾人就業(yè)條例》，開展殘疾人社會福利、教育、盲人按摩、反殘疾歧視等立法研究，加快殘疾人保障法配套行政法規(guī)立法進(jìn)程，促進(jìn)地方殘疾人權(quán)益保障立法和優(yōu)惠扶助政策制定，完善殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)體系并建立法律、法規(guī)、規(guī)章信息公開系統(tǒng)。

3.5.2加大宣傳執(zhí)行力度。要將《殘疾人保障法》等相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育作為國家“七五”普法重要任務(wù)，特別要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體加大普法宣傳力度?！毒V要》還要求開展殘疾人學(xué)法用法專項(xiàng)行動，提高殘疾人對相關(guān)法律法規(guī)政策的知曉度和維權(quán)能力?！毒V要》著重對政府部門、企事業(yè)單位、社會組織和公眾貫徹落實(shí)殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)提出了要求。

3.5.3創(chuàng)新殘疾人權(quán)益保障機(jī)制。首先，在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主政治的進(jìn)程中，要推動建立殘疾人權(quán)益保障協(xié)商工作機(jī)制，拓寬殘疾人的利益訴求反映渠道和協(xié)商渠道。二是加強(qiáng)殘疾人法律救助，辦好12385殘疾人服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)信訪平臺，完善殘疾人權(quán)益保障應(yīng)急處置機(jī)制，幫助殘疾人及時(shí)獲得法律援助、法律服務(wù)、司法救助和其他維權(quán)服務(wù)。

3.6保障條件

《綱要》所以將支撐保障條件單列為一部分，因?yàn)檫@其中包含了很多的創(chuàng)新要素。

3.6.1政府和社會合作模式。這也是國家“十三五”總體規(guī)劃的要求，政府要在殘疾人事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用、兜底作用，各級財(cái)政繼續(xù)加大對殘疾人民生保障和殘疾人事業(yè)的投入力度，按照支出責(zé)任合理安排所需經(jīng)費(fèi)。但政府不是唯一的投資主體，同時(shí)也要充分發(fā)揮社會力量作用，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，形成多渠道、全方位的殘疾人事業(yè)資金投入格局。

3.6.2互聯(lián)網(wǎng)+助殘服務(wù)?！毒V要》明確提出要推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+助殘服務(wù)”模式的創(chuàng)新應(yīng)用?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)且還在深刻改變著我們的生活?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了四代轉(zhuǎn)型，互聯(lián)網(wǎng)+不僅僅是建網(wǎng)站、開通APP，它還會創(chuàng)造新的商業(yè)模式、服務(wù)模式并且創(chuàng)造新的價(jià)值?！秶鴦?wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》要求加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合，推動公共數(shù)據(jù)資源開放，促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新供給和服務(wù)資源整合，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系。并提出到2018年，互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的融合發(fā)展進(jìn)一步深化，基于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)成為新的經(jīng)濟(jì)增長動力，互聯(lián)網(wǎng)支撐大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)成為提供公共服務(wù)的重要手段，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)同互動的發(fā)展格局基本形成；到 2025年，網(wǎng)絡(luò)化、智能化、服務(wù)化、協(xié)同化的“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系基本完善，“互聯(lián)網(wǎng)+”新經(jīng)濟(jì)形態(tài)初步形成，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力。“十三五”時(shí)期要推動“互聯(lián)網(wǎng)+助殘服務(wù)”模式的創(chuàng)新應(yīng)用，以全國殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺為重點(diǎn)，逐步建立殘疾人基本公共服務(wù)“網(wǎng)上受理—協(xié)同辦理—監(jiān)督評價(jià)”的新型服務(wù)模式。

3.6.3科技應(yīng)用和信息化?？萍紕?chuàng)新會給殘疾人的生活帶來難以想象的變化，這方面工作剛剛起步，潛力巨大?！毒V要》提出要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+科技助殘”行動，提高殘疾人事業(yè)信息化水平?！毒V要》提出“十三五”時(shí)期重點(diǎn)研發(fā)的方向是開展基于大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的殘疾人服務(wù)平臺及示范應(yīng)用、新一代智能輔具裝備與產(chǎn)品研發(fā)示范、主要致殘?jiān)驒C(jī)理及預(yù)防干預(yù)技術(shù)等研究。

信息化方面，全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查、3000萬人殘疾口數(shù)據(jù)庫和多年的統(tǒng)計(jì)成果，特別隨著各項(xiàng)社會保障政策的落實(shí)和公共服務(wù)的開展，大量豐富的數(shù)據(jù)還會動態(tài)生成，為發(fā)展殘疾人事業(yè)大數(shù)據(jù)并運(yùn)用這些大數(shù)據(jù)改善對殘疾人的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)和精細(xì)化管理，奠定了很好的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)在商業(yè)中的應(yīng)用已經(jīng)十分廣泛并且創(chuàng)造了巨大的價(jià)值。航空業(yè)是運(yùn)用大數(shù)據(jù)比較早的行業(yè)，在設(shè)置航線、預(yù)測飛機(jī)故障甚至是在航班中斷時(shí)重新安排機(jī)組、飛機(jī)和旅客都用到了大數(shù)據(jù)。英美等國最近興起的“精準(zhǔn)醫(yī)療”也是基于大數(shù)據(jù)的。精準(zhǔn)醫(yī)療更重視“病”的深度特征和“藥”的高度精準(zhǔn)性，是在對人、病、藥深度認(rèn)識基礎(chǔ)上，形成的高水平醫(yī)療技術(shù)。這些經(jīng)驗(yàn)對于運(yùn)用大數(shù)據(jù)改善殘疾人的服務(wù)應(yīng)有所啟發(fā)。

3.6.4人才培養(yǎng)。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃和《綱要》都明確提出建設(shè)中國康復(fù)大學(xué)，加快建立殘疾人康復(fù)、特殊教育、就業(yè)服務(wù)、托（供）養(yǎng)服務(wù)、文化體育、維權(quán)和社會工作等方面的專業(yè)人才隊(duì)伍，培養(yǎng)一批殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才、實(shí)用型專業(yè)人才和創(chuàng)新型團(tuán)隊(duì)。這將是“十三五”時(shí)期殘疾人事業(yè)發(fā)展的一件大事，一個(gè)重大的創(chuàng)新要素。通過康復(fù)大學(xué)的建設(shè)，將更加系統(tǒng)化地成規(guī)模地培養(yǎng)殘疾人康復(fù)等社會服務(wù)專業(yè)人才。

3.6.5發(fā)揮殘疾人組織的作用。隨著落實(shí)黨的群團(tuán)工作會議精神，各級殘聯(lián)思想、組織、作風(fēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等都會邁上新臺階，進(jìn)一步激發(fā)活力，在加快殘疾人小康進(jìn)程中發(fā)揮不可替代的作用。

3.6.6國際交流合作。殘疾人事業(yè)領(lǐng)域國際交流合作的格局發(fā)生了根本變化。我們不僅單向地學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，也要發(fā)出中國聲音、講述中國故事，與各國互學(xué)互鑒，讓中國經(jīng)驗(yàn)造福更多地殘疾人特別是發(fā)展中國家殘疾人。反過來，各國的經(jīng)驗(yàn)也會為國內(nèi)的工作注入活力，助力殘疾人小康進(jìn)程。這是殘疾人事業(yè)發(fā)展的客觀要求，是開放發(fā)展理念的客觀要求，是國家外交大局的客觀要求。

3.7實(shí)施機(jī)制

一分部署、九分落實(shí)?！毒V要》特別重視實(shí)施機(jī)制建設(shè)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，《綱要》以專欄形式明確了加快殘疾人小康進(jìn)程的主要指標(biāo)以及重大政策、重大工程項(xiàng)目，提出了36項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和部門責(zé)任分工。這是落實(shí)《綱要》的重點(diǎn)所在。

第二，《綱要》要求各地區(qū)要制定當(dāng)?shù)貧埣踩耸聵I(yè)“十三五”規(guī)劃或加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃，并將《綱要》的主要任務(wù)指標(biāo)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃；各部門要根據(jù)職責(zé)制定配套實(shí)施方案，并將《綱要》的主要任務(wù)指標(biāo)納入有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排、同步實(shí)施。

第三，《綱要》要求各級政府殘疾人工作委員會及相關(guān)部門要對《綱要》執(zhí)行情況進(jìn)行督查、監(jiān)測和跟蹤問效，省級以上人民政府殘疾人工作委員會在“十三五”中期和末期對《綱要》實(shí)施情況進(jìn)行考核，并將結(jié)果向社會公開，對先進(jìn)典型予以表彰。

海迪主席曾經(jīng)說，“人的生命總是不屈的，人總是對生活充滿渴望，并且不畏一切困難去創(chuàng)造，而生命在追求和創(chuàng)造的過程中就有了更大的意義，殘疾人更是如此”。殘疾人中蘊(yùn)藏著巨大的潛能。相信“十三五”時(shí)期一定能夠?qū)嵤┖谩毒V要》，幫助殘疾人過上更幸福的生活、擁有更好的未來。

Help Persons with Disabilities Constructing and Sharing Well-off Society All Rounds--Studying the 13th Five-Year Plan for Accelerating Well-off process of Persons with Disabilities

GUO Chun-ning

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0003-09

中國殘疾人聯(lián)合會 北京 100034

郭春寧 中國殘聯(lián)研究室副主任 博士；研究方向：殘疾人政策