●朱俊立

進(jìn)一步落實(shí)人大預(yù)算權(quán)力強(qiáng)化新《預(yù)算法》約束力

●朱俊立

新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度以法控權(quán)，激勵政府公正、高效率地履行公共財政受托責(zé)任的實(shí)質(zhì)。新法對制度的創(chuàng)新性突破，在以下方面賦予了各級人大預(yù)算權(quán)力：全口徑預(yù)算，預(yù)決算公開透明，人大對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督，地方政府性債務(wù)，財政轉(zhuǎn)移支付，跨年度預(yù)算平衡制度，法律責(zé)任問責(zé)機(jī)制。只有保障人大的預(yù)算權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力制衡，做到預(yù)算公開，依法預(yù)算，強(qiáng)化新《預(yù)算法》的約束力。

《預(yù)算法》 預(yù)算權(quán)力 各級人大 法律責(zé)任 監(jiān)督

2015年1月1日，新《預(yù)算法》正式施行，把政府從預(yù)算管理者變?yōu)楣芾韺ο?，開啟了“控制和規(guī)范公權(quán)力”的現(xiàn)代預(yù)算制度新紀(jì)元。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著政府落實(shí)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。十八屆三中全會決定明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，現(xiàn)代財政預(yù)算制度是民主、法治、科學(xué)、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代財政制度的集中體現(xiàn)。新《預(yù)算法》開宗明義立法目的，體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)：社會公眾為了獲得政府提供的公共服務(wù)而讓渡了一部分社會資源，交由政府支配，政府與社會公眾之間是委托—代理關(guān)系，公共財政的主權(quán)在民?，F(xiàn)代財政制度的具體實(shí)踐方法是構(gòu)建一套法律制度，以法控權(quán)，規(guī)范政府的財政收入與支出行為，激勵政府公正而有效率地履行受托責(zé)任。本次《預(yù)算法》的全面修正，就是要按照提升國家治理能力的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，確保預(yù)算成為約束、規(guī)范政府各項收支行為的手段。要做到“以預(yù)算法定來約束政府預(yù)算行為”，就必須確定預(yù)算公開、預(yù)算權(quán)力制衡的現(xiàn)代法治預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，來保障人大的預(yù)算權(quán)力，才可以針對政府的預(yù)算權(quán)力進(jìn)行有效的控制，達(dá)成公共財政的本質(zhì)意義，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、議會享有預(yù)算權(quán)力的理論脈絡(luò)及其制度形成回顧

在我國，人民代表大會是代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，類比西方國家，其法律地位相當(dāng)于議會。西方國家的議會爭取預(yù)算權(quán)力、以預(yù)算法定來約束政府預(yù)算行為的歷程，貫穿于現(xiàn)代財政制度形成的全過程。我國新修訂的《預(yù)算法》，旨在控制和規(guī)范政府收支行為，只有保障人民代表大會的預(yù)算權(quán)力，才能夠依據(jù)預(yù)算法定來約束政府的預(yù)算行為，建立現(xiàn)代財政制度。從西方國家議會爭取預(yù)算權(quán)力的理論發(fā)展脈絡(luò)和實(shí)踐軌跡中，可以借鑒我國人民代表大會與政府預(yù)算權(quán)的配置邊界，通過構(gòu)建人大與政府預(yù)算權(quán)力的制衡機(jī)制，保障新《預(yù)算法》的約束力。

（一）議會享有預(yù)算權(quán)力的理論基礎(chǔ)

1、天賦人權(quán)、主權(quán)在民、社會契約論思想。格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、盧梭等思想家們的思想繼承、融合與創(chuàng)新，集大成于盧梭1762年發(fā)表的《社會契約論》，盧梭提出了“天賦人權(quán)和主權(quán)在民的思想”，認(rèn)為政府和社會公眾通過簽訂社會契約，形成了“委托—代理”關(guān)系，從而奠定了現(xiàn)代財政制度關(guān)于“社會公眾享有預(yù)算權(quán)力”的理論基礎(chǔ)：政府獲得并支配財政收入的原因是受托于社會公眾，公正、均等化地供給公共服務(wù)。因此，財政預(yù)算權(quán)應(yīng)由社會公眾享有，議會是由全體公民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使預(yù)算權(quán)的機(jī)構(gòu)，對政府的財政活動提出公開、透明、公正、效率等要求。西方國家議會爭取預(yù)算權(quán)力的過程也是現(xiàn)代預(yù)算制度得以確立的過程。

2、法治和分權(quán)理論。亞里士多德認(rèn)為，由于人有感情，就會因主觀偏見而不能做到公正、平等，導(dǎo)致政治腐化，因此，法律約束才是最好的統(tǒng)治方法。孟德斯鳩繼承了亞里士多德的思想，贊同洛克關(guān)于人類自由是政府予以實(shí)現(xiàn)的最高目標(biāo)的觀點(diǎn)，并創(chuàng)新發(fā)展了洛克的思想，于1748年出版《論法的精神》，認(rèn)為只有法律才能保障人民的自由權(quán)利，主張法治與分權(quán)。法國的《人權(quán)宣言》和美國的《獨(dú)立宣言》就是踐行了孟德斯鳩“論法的精神”，由此，形成了現(xiàn)代財政制度的法理和憲政基礎(chǔ)，確立了法治規(guī)范、完整透明、監(jiān)督制衡、分權(quán)治事等現(xiàn)代財政制度設(shè)計的基本原則，在實(shí)踐中表現(xiàn)為議會和行政權(quán)之間的預(yù)算權(quán)力博弈。在我國則體現(xiàn)為人大和行政機(jī)關(guān)之間的預(yù)算權(quán)力配置問題。

3、稅收中性、有限政府、廉價政府的財政思想。市場經(jīng)濟(jì)理論為現(xiàn)代財政制度奠定了有限政府、廉價政府的財政思想基礎(chǔ)。亞當(dāng)·斯密于1776年出版《國富論》，系統(tǒng)闡釋了市場機(jī)制是資源配置的基礎(chǔ)，政府只能發(fā)揮補(bǔ)充作用，由此形成了西方國家限制政府經(jīng)濟(jì)支配權(quán)力擴(kuò)張的傳統(tǒng)。為了解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1936年，凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》，政府由此獲得了進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的合理性，逐漸形成了資源配置的政府—市場—私人三維制度空間，但斯密的經(jīng)濟(jì)自由主義思想仍然主導(dǎo)著西方市場經(jīng)濟(jì)制度，“稅收中性、有限政府、廉價政府的理念”體現(xiàn)于小政府、大社會的制度安排；議會對政府經(jīng)濟(jì)支配權(quán)的限制，始終是現(xiàn)代財政制度重要的內(nèi)容。

綜上所述，現(xiàn)代財政制度“以預(yù)算法定來約束政府預(yù)算行為”的立法宗旨得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)歸功于“議會代表社會公眾享有預(yù)算權(quán)力，與政府形成監(jiān)督制衡、分權(quán)治事的制衡關(guān)系，限制政府?dāng)U張”的理論體系的形成。

（二）現(xiàn)代預(yù)算制度確立的過程也是議會爭取預(yù)算權(quán)力的過程

1、英國現(xiàn)代預(yù)算制度的確立。英國政府財政支出的制度化建設(shè)在18世紀(jì)初期由議會推行。軍費(fèi)開支和民生項目支出都實(shí)現(xiàn)了制度化，議會不但要詳細(xì)審議各項軍事?lián)芸睿覡幦〉搅藢ν跏夷曩褐械捻椖窟M(jìn)行詳細(xì)審查的權(quán)力。從1760年開始，財政大臣要向議會提交預(yù)算草案，請求議會批準(zhǔn)；1789年，議會通過《聯(lián)合王國綜合基金法案》，規(guī)定所有的財政收入都要納入綜合基金之中，一切財政支出都必須從綜合基金中撥付；1816年，聯(lián)合王國綜合基金形成，人類歷史上第一部完整的政府預(yù)算誕生；1832年，英國國會通過法令，規(guī)定財政大臣每年必須向國會提供全部“財政收支計劃書”，并由國會批準(zhǔn)。至此，英國建立了具有現(xiàn)代意義的政府預(yù)算法律框架和制度體系。

2、美國的現(xiàn)代預(yù)算制度。美國的現(xiàn)代預(yù)算制度確立于1890—1920年間，美國歷史上稱為“進(jìn)步時代”的時期。在財政收入方面，通過了憲法第16條修正案：“國會有權(quán)對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅”，建立了所得稅作為主體稅種的現(xiàn)代稅收制度。在財政支出方面，1908年，紐約市率先推出了現(xiàn)代預(yù)算，在將各級政府的活動通過預(yù)算收支“一覽表”向社會公眾公開的同時，也實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)，提高了政府整體運(yùn)作效率。成功的地方政府預(yù)算改革，敦促美國聯(lián)邦政府改革預(yù)算，聯(lián)邦政府于1921年通過《預(yù)算和會計法》，賦予總統(tǒng)公共政策的發(fā)起者和財政領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，負(fù)責(zé)制訂政府的年度財政計劃；同時，議會建立獨(dú)立的總審計辦公室，主管稽查政府預(yù)算活動，美國現(xiàn)代財政預(yù)算制度得以確立。

可見，現(xiàn)代化的預(yù)算制度就是要規(guī)范和約束政府的財政收支行為，保護(hù)公民的合法財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。根據(jù)我國憲法，各級人大是依法約束各級政府行政權(quán)力的立法機(jī)構(gòu)，新《預(yù)算法》要能真正發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)范政府預(yù)算行為的功能，關(guān)鍵在于要落實(shí)法律賦予各級人大的預(yù)算話語權(quán)，落實(shí)各級人大在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算審查中享有的監(jiān)督權(quán)。

二、新《預(yù)算法》的制度突破與創(chuàng)新是通過賦權(quán)人大來實(shí)現(xiàn)的

新《預(yù)算法》為落實(shí)預(yù)算制度現(xiàn)代化而作出的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)突出體現(xiàn)在以七個下方面：一是構(gòu)建全口徑預(yù)算體系；二是建立預(yù)決算公開透明制度；三是加強(qiáng)和改進(jìn)人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督；四是允許地方政府有條件地發(fā)行債券，嚴(yán)格規(guī)范地方政府性債務(wù)監(jiān)管；五是完善規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度；六是建立跨年度預(yù)算平衡制度；七是建立了違反預(yù)算法律責(zé)任問責(zé)機(jī)制。這七個方面的制度創(chuàng)新，都是通過向人大賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)從“政府管理預(yù)算”向“人民監(jiān)督政府預(yù)算行為”的轉(zhuǎn)變。

（一）全口徑預(yù)算法治化

新《預(yù)算法》規(guī)定“政府所有收入和支出納入預(yù)算”，這是中國特有語境——全口徑預(yù)算的含義。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算是規(guī)范政府財政權(quán)力的前提條件，只有將政府所有收支都納入預(yù)算管理，才可能實(shí)現(xiàn)對政府財政權(quán)力的法律控制，最終實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)利。全口徑預(yù)算從財政政策上升為法律規(guī)定，賦予了各級人大參與配置政府所有收入和支出的權(quán)力。

（二）公開透明的預(yù)決算制度

新《預(yù)算法》第1條、第14條、第32條、第44條、第45條、第89條、第92條，都涉及了預(yù)決算公開透明的規(guī)定。首先，規(guī)定了預(yù)算公開的范圍。要求除了國家規(guī)定保密內(nèi)容，所有預(yù)算活動都應(yīng)當(dāng)公開；其次，確定了預(yù)算公開的時間。要求所有預(yù)決算報告、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況報表應(yīng)在各級人大及常委會批準(zhǔn)后20日內(nèi)向社會公開。最后，明確了公開的主體。即預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，由本級政府財政部門負(fù)責(zé)公開；部門預(yù)算、決算及報表，由各部門負(fù)責(zé)公開。新《預(yù)算法》對預(yù)算公開范圍、時間和主體給予了明確規(guī)定，由此可讓人大等相關(guān)機(jī)構(gòu)及公眾及時獲得預(yù)算過程中的相關(guān)信息，并參與其中，真正做到對財政活動的監(jiān)督。

（三）建立人大對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督機(jī)制

新《預(yù)算法》在總則部分，第14條明確規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”，賦予了人大、社會公眾監(jiān)督政府預(yù)算全過程的法律依據(jù)。新《預(yù)算法》進(jìn)而在預(yù)算編制部分第41條至46條，預(yù)算審查和批準(zhǔn)部分第47條至第52條，預(yù)算調(diào)整部分，第67條至73條，決算部分第77條至82條，預(yù)算監(jiān)督部分第83條至86條，明確規(guī)定了各級人大參與預(yù)算的權(quán)力，通過建立人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督機(jī)制，向社會公眾公開預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)以及結(jié)果，從而來依法約束政府的預(yù)算行為，切實(shí)保障人民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及參與權(quán)。

（四）賦權(quán)人大，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管地方政府性債務(wù)

新《預(yù)算法》第35條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！毙路ㄟM(jìn)而規(guī)定各級政府依法舉借債務(wù)要報法律規(guī)定的各級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。以使地方政府舉債行為在法律規(guī)范下進(jìn)行，為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了有效的法律制度保障。

（五）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

新《預(yù)算法》第16條規(guī)定：“財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)?！毙路ㄟM(jìn)而明確規(guī)定，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。專項轉(zhuǎn)移支付只用于特定事項，取消配套資金，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。這一法律規(guī)定，賦予了人大約束政府采用科學(xué)、規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付方式分配資金的權(quán)力。

（六）變革人大重點(diǎn)審查收支平衡的制度，建立跨年度預(yù)算平衡制度

新《預(yù)算法》第32條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要編制預(yù)算”；進(jìn)而在附則第97條規(guī)定“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！敝链?，新《預(yù)算法》構(gòu)建起了以超收收入報批機(jī)制、中期財政規(guī)劃、政府綜合財務(wù)報告制度為支撐點(diǎn)的跨年度預(yù)算平衡制度。這有效解決了原來按舊《預(yù)算法》規(guī)定，人大預(yù)算審查以收支平衡為重點(diǎn)，并要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)，造成預(yù)算執(zhí)行“順周期”的問題。

（七）建立了違反預(yù)算法律責(zé)任問責(zé)機(jī)制

新《預(yù)算法》的第10章專門規(guī)定了法律責(zé)任。原來的法律，只對三種預(yù)算行為作了法律責(zé)任的規(guī)定，新法對4個方面、18種情況負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任和給予處分作出了法律規(guī)定。第96條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這賦予了各級人大問責(zé)和責(zé)任追究方面的實(shí)際權(quán)力。

總之，新《預(yù)算法》是對原有《預(yù)算法》的全面修改，在全口徑預(yù)算、預(yù)算公開透明、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付制度，以及預(yù)決算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整，各方面均對賦予各級人大預(yù)算權(quán)力作出了回應(yīng)。我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立過程，是人民代表大會代表人民享有預(yù)算權(quán)力的過程。

三、進(jìn)一步落實(shí)新《預(yù)算法》賦權(quán)人大的預(yù)算權(quán)力的建議

新《預(yù)算法》賦權(quán)人大，體現(xiàn)了《預(yù)算法》公共預(yù)算和法治預(yù)算的特質(zhì)。但還需完善一系列配套制度，細(xì)化各項規(guī)定，來強(qiáng)化人大獲得的預(yù)算配置權(quán)。

（一）設(shè)置專業(yè)的人大預(yù)算審議機(jī)構(gòu)

目前，我國人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，常設(shè)機(jī)構(gòu)只有預(yù)算工作委員會，在審議預(yù)算時無法提出專業(yè)性建議，缺乏監(jiān)督能力。要構(gòu)建參與式預(yù)算，“在技術(shù)化領(lǐng)域，通過專家介入實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性；在價值選擇領(lǐng)域，通過普通民眾的參加以求正當(dāng)化的實(shí)現(xiàn)。”因此，我國人大要更好地履行監(jiān)督義務(wù)，應(yīng)該建設(shè)專業(yè)化的預(yù)算審議機(jī)構(gòu)：一是由具有評估和審計專業(yè)特長的專職工作人員來建立預(yù)算評估機(jī)構(gòu)，在專職人員統(tǒng)籌和監(jiān)督該項活動的前提下，可以向市場購買該項公共服務(wù)；二是成立由專家組成的顧問委員會，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性；三是設(shè)立專門的信息資訊機(jī)構(gòu)。信息的可靠性是科學(xué)預(yù)算的必要條件，人大應(yīng)重視資訊的儲備和運(yùn)用，主動介入預(yù)算全過程。信息資訊機(jī)構(gòu)要為人大代表提供不受外界干擾、已經(jīng)進(jìn)行過獨(dú)立篩選的資訊。

（二）重新界定財政收支預(yù)算管理法律體系，落實(shí)全口徑預(yù)算法治化

新《預(yù)算法》規(guī)定，政府所有收支應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，即實(shí)行全口徑預(yù)算管理。但新《預(yù)算法》沒能有效對接財政收入形式和預(yù)算資金管理形式。突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是由于非稅收入預(yù)算管理僅限政府性基金、國有資本經(jīng)營收入，而非稅收入還包括國有資源、資產(chǎn)有償使用收入、以政府名義接受的捐贈收入等，導(dǎo)致了一部分非稅收入仍然脫離于預(yù)算管理；二是將性質(zhì)相同或類似的財政收入分別納入不同的預(yù)算。例如，排污費(fèi)、水資源費(fèi)、三峽移民專項等專項收入都具有政府性基金的性質(zhì)，而國有金融類企業(yè)經(jīng)營收入則具有國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)；三是新《預(yù)算法》第9條擴(kuò)張了政府性基金預(yù)算的范圍，已遠(yuǎn)大于政府性基金財政收入的范圍。

要解決以上問題，把全口徑預(yù)算法治化落到實(shí)處，需要重新合理界定財政收支預(yù)算管理法律體系，具體為以下三個方面：一是提高國有資本經(jīng)營收入的預(yù)算比例，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍；二是明確復(fù)式預(yù)算體系功能定位，將性質(zhì)相同和相近的收入項目納入同一預(yù)算；三是限縮政府性基金預(yù)算范圍。政府性基金預(yù)算是非稅收入預(yù)算的子集，因此，應(yīng)當(dāng)將政府性基金預(yù)算納入非稅收入預(yù)算。

（三）細(xì)化預(yù)決算公開透明制度

根據(jù)新《預(yù)算法》第32條、37條，第75條的相關(guān)規(guī)定，無論是基本支出還是項目支出在編制預(yù)、決算時均應(yīng)按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類都應(yīng)編列到款。而第46條卻規(guī)定“本級一般公預(yù)算支出，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款”，也即項目支出不要求編列到款。以上規(guī)定的實(shí)質(zhì)是：編制預(yù)算和決算時均規(guī)定一般公共預(yù)算支出無論基本支出還是項目支出均應(yīng)按其保障能分編列到項，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款，在報送人大審查和批準(zhǔn)時卻只要求基本支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款，這無疑弱化了人大對預(yù)算編制的監(jiān)督。為了真正落實(shí)《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)，就應(yīng)該將政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目，接經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。

（四）明確規(guī)定人大對預(yù)算審議文本的修正權(quán)并規(guī)定重審程序

首先，新《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督權(quán)，那么，就應(yīng)進(jìn)一步明確人大的預(yù)算修正權(quán)。人大在審查過程中的責(zé)任是充分聽取人大代表和各界意見，賦予人大對預(yù)算支出用途的修正權(quán)，有利于政府更廣泛、更民主地開展預(yù)算工作。其次，新《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督權(quán)，那么，預(yù)算就有可能被否定。但新《預(yù)算法》仍舊沒有對預(yù)算被否定后如何啟動重審程序作出規(guī)定。在《預(yù)算法》實(shí)施細(xì)則中應(yīng)就如何啟動重審程序作出規(guī)定。

（五）建立人大對地方政府性債務(wù)的監(jiān)管機(jī)制

新《預(yù)算法》使地方政府性債務(wù)合法化，相應(yīng)地，人大必須跟進(jìn)監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)包括舉債主體、方式和規(guī)模，舉債的用途，舉債的償還及風(fēng)險防控。具體的技術(shù)方法為：設(shè)立政府債務(wù)會計，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立政府綜合財務(wù)報告制度。監(jiān)督機(jī)制為：評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。督促政府制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立懲罰機(jī)制，追究相關(guān)人員責(zé)任。

（六）建立公開透明的專項轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作機(jī)制

新《預(yù)算法》就專項轉(zhuǎn)移支付制度作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付只為特定政策目標(biāo)而設(shè)置，在市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，不得設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付資金。已經(jīng)設(shè)立的專項資金，必須有相應(yīng)的退出機(jī)制。目前我國專項轉(zhuǎn)移支付項目的公開程度非常有限，要實(shí)現(xiàn)新《預(yù)算法》的專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律規(guī)定，一個有效的方法是按照預(yù)算公開的要求，除了涉及國家機(jī)密外，公開專項轉(zhuǎn)移支付項目包括項目的設(shè)立、資金分配、使用、管理和績效評價等各個方面的信息，使人大能夠有效監(jiān)督資金的決策和支出運(yùn)作。

（七）建立跨年度預(yù)算平衡制度

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，是一項復(fù)雜的工作。各級人大應(yīng)適應(yīng)新《預(yù)算法》的要求，重點(diǎn)做好以下工作：建立3年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算約束的監(jiān)管機(jī)制；要求各級政府向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點(diǎn)報告支出政策內(nèi)容；將地方政府一般債務(wù)規(guī)模納入限額管理；建立預(yù)算超收收入安排使用的監(jiān)管機(jī)制。

（八）建構(gòu)納稅人訴訟制度，落實(shí)法律責(zé)任問責(zé)機(jī)制

新《預(yù)算法》的問責(zé)規(guī)定缺少剛性，對于承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定有些籠統(tǒng)而模糊，對于人大應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用，也沒有具體的規(guī)定。應(yīng)建構(gòu)納稅人訴訟制度，完善預(yù)算司法化制度，保障納稅人對財政支出與收入決策過程的有效參與、充分的知情及要求法律對不正當(dāng)?shù)呢斦Q策予以調(diào)整的權(quán)利。我國民事訴訟法規(guī)定，只有檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體可以作為公益訴訟的起訴方。要建構(gòu)預(yù)算司法制度，首先，要引進(jìn)納稅人訴訟和居民訴訟，加強(qiáng)對預(yù)算的外部監(jiān)督和社會監(jiān)督；其次，政府在預(yù)算收支中的任何行為，都應(yīng)當(dāng)具有可訴性。

新《預(yù)算法》實(shí)施一年有余，這是我國政府治理制度和治理能力的巨大進(jìn)步。但是執(zhí)法難于立法，應(yīng)對新《預(yù)算法》在執(zhí)行中存在的困難保持清醒的認(rèn)識，堅持推進(jìn)人大享有預(yù)算權(quán)力的制度化建設(shè)，細(xì)化各項法律規(guī)定，落實(shí)人大的法定預(yù)算權(quán)力，才能強(qiáng)化新《預(yù)算法》的約束力?！?/p>

（本文獲得2015年度教育部西部和邊疆地區(qū)規(guī)劃基金項目〈15XJA790007〉的資助）

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)財政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）