●江慶 徐楊

新《預算法》實施回顧與落實建議

●江慶 徐楊

新《預算法》彌補了舊《預算法》的部分不足，提升了國家財政預算的法治水平，為國家建立規(guī)范透明的預算制度奠定了堅實的基礎。在頒布實施的這一年多時間里，新《預算法》取得了一定的成效，但還存在著不少問題。本文基于新《預算法》這一年的實施情況，全面梳理其實施進展和存在的問題，并據(jù)此提出了進一步落實新《預算法》的幾點建議。

新《預算法》 回顧 建議

新《預算法》總結了財稅改革二十年來的實踐經驗，在立法宗旨、預算和決算原則等方面有了很大的突破，在諸多方面也取得了創(chuàng)新，如充實了全口徑預決算體系、規(guī)范了轉移支付的制度、健全了地方政府債務管理制度、加大了預算公開的透明度等，同時對以往不夠完善的方面加大了調整力度，如預決算編制更加科學、監(jiān)督及其法律責任更加具體到位等。新《預算法》從2015年1月1日起正式施行，至今已有一年多，回顧這一年來新《預算法》實施取得的成效和存在的問題很有必要。

一、新《預算法》取得的突破

《預算法》被譽為一國的“經濟憲法”，其重要性不言而喻，2015年開始實行的新《預算法》相比舊《預算法》有很大的突破，具體體現(xiàn)在：

（一）對政府預算行為管理更加全面和法治化

新《預算法》實施之前僅有一般公共財政預算被列入政府預算，其他類似政府基金等預算都不列入其內。而如今，新《預算法》規(guī)定除了一般公共預算以外，還有政府性基金預算、國有資產預算、社會保障基金預算這三種預算也要列入預算之內。要求國家所有的收入和支出都要納入預算之中，各部門未經批準不得隨意支出。除此之外，舊《預算法》對財政轉移支付制度沒有相關的規(guī)則，導致出現(xiàn)資金使用不科學等問題。新《預算法》對轉移支付制度進行了首次規(guī)定，這不僅完善了分稅制、優(yōu)化了轉移支付的結構，還提高轉移支付的科學性，凸顯出我國財政轉移支付的公平性和公開性，對社會上一些不良風氣（如“跑部錢進”現(xiàn)象）將會起到很好的遏制作用，更加有利于避免中央對地方的不恰當干預，對我國縮小各地區(qū)差距、推動基本公共服務均等化起到了重要作用。

（二）政府預算信息公開性和透明性得到提高

新《預算法》的公開和透明性具體表現(xiàn)在不僅要求政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，還要求“按經濟分類公開政府預決算和部門預決算”，以使廣大人民群眾能夠真正了解財政資金的去向。一直以來，我國財政不夠透明，有關預算資金的分配和使用都被視作機密，公眾對此沒有知情權。隨著市場化和法治化建設的推進，公眾對政府公共資源分配要求越來越公開透明，順應公眾的呼聲和利益關切，推動政府財政預算公開透明是建立社會主義民主法治國家的必然要求。而新《預算法》中對規(guī)范、透明的預算制度的強烈號召順應了這一趨勢，給我國建立預決算公開制度指明了方向和目標。所謂的公開不只是預算草案的公開，而是整個財政運行過程的公開；不限于政府層面的公開，而是各級政府及各部門全方位的公開。通過這種全過程、全方位的預算公開，讓政府所有預算收支都能暴露在陽光之下。

（三）新《預算法》更具權威性和科學性

新《預算法》開宗明義強調了立法宗旨，指出了新《預算法》制定的依據(jù)和作用所在。這不僅彰顯了新《預算法》權威性，也突出了其科學性?！额A算法》的作用發(fā)生了根本性的變化，一度成為規(guī)范和管理政府的一種法律法規(guī)，剝奪了政府的主體性，厘清了政府的職責。《預算法》本身也成為規(guī)范政府財政行為的重要手段。這種轉變正與公共財政的理念相呼應。新《預算法》對政府進行的部分調整就是為了更好地處理好政府和市場的關系，保證政府和市場各司其職，充分發(fā)揮好市場的主導作用。

新《預算法》的權威性還體現(xiàn)在法律責任的規(guī)定。舊《預算法》對違法行為沒有明確具體的規(guī)定，處罰模糊，比如超收超支、擅自動用國庫款以及將不應納入支出的條款納入到預算當中，可適當處分，也就是警告或者記過，這對于違法人員實際上沒有什么震懾力。而舊《預算法》實施20年來的情況也表明，即使違法了，相關單位和地方并沒有受到應有的懲處，預算軟約束一直是我國預算制度的最大弊端。針對這一現(xiàn)象，新《預算法》指出，若相關政府單位違反了規(guī)定，不僅要責令其改正和加以處罰，情節(jié)較嚴重以至于觸犯法律的，還要依法追究其刑事責任，并對相關負責人也規(guī)定了具體的法律責任。

新《預算法》的科學性在預決算編制方面也有了很好的體現(xiàn)。新《預算法》對預算收入和支出的數(shù)據(jù)要求準確，對預算的編制程序和方法也有了嚴格的規(guī)定，同時對資金分配和安排以及數(shù)字指標等方面也有了較嚴謹?shù)囊?，進而確保其穩(wěn)妥可靠。與舊《預算法》相比，突出了預算編制需要考慮預算支出的績效評價，細化了預算編制的科目要求。新《預算法》的科學性還體現(xiàn)在建立了跨年度預算平衡制度，主要是為了適應經濟形勢的發(fā)展變化和國家宏觀調控的需要。這為今后履行中期財政規(guī)劃管理和編制三年滾動財政布局奠定了基礎，同時可以從客觀上防止預算執(zhí)行“順周期”問題，有助于抑制在經濟增長過冷時出現(xiàn)的征收“過頭稅”和經濟過熱時出現(xiàn)的“藏富于民”的現(xiàn)象?？傊?，這一機制的建立有助于預算控制方式的合理化與科學化。

（四）對待地方政府債務更具嚴謹性和開放性

原法規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這一條款隨著我國市場經濟的推進已經不適應社會經濟的發(fā)展，作為經濟發(fā)展和基礎設施的主體，地方各級政府常被資金所困擾，由此可見，這條法律已經沒有太多的意義。近年來，各級地方政府各顯神通地進行舉債融資，而且已經形成了大規(guī)模的地方政府債務，舊《預算法》實際沒有起到約束這一行為的作用。而諸多債務也沒有被納入預算之中，逃避了中央及地方政府對其的監(jiān)督和管理，具有很大的隱患。與其禁止，不如公開與規(guī)范，因此，為了規(guī)范地方性債務管理，在原法的基礎上，新《預算法》作出了相應的改動和規(guī)定，在允許地方各級政府進行舉債的同時，又給了一定的限制條件。這既解決了地方各級政府舉債的難題，也滿足了各地經濟發(fā)展的需要。

（五）法治化了預算審查體系的整體框架

《預算法》的執(zhí)行效果很大程度上取決于政府預決算審查制度是否健全，新《預算法》的相關規(guī)定，形成了一個系統(tǒng)的、全方位的審查體系；并且對各個審查主體都做到分工明確、職責清晰。除此之外，還對相關的內容作了明確的界定，保證預算審查的方向明確，便于審查的開展，同時也便于政府各部門監(jiān)督和檢查。

二、新《預算法》實施以來取得的進展

一年來，為配合新《預算法》的實施，政府相關部門做了大量工作，并取得了以下進展：

（一）強化了監(jiān)督，使政府預算更加公開透明

各級人大常委會屢次到財政局、審計局調研，提出建議意見，并且逐步從去年開始分批組織人大常委會組成人員和各級政府、財政、審計部門相關人員參加新《預算法》培訓和學習，并針對監(jiān)督深度不夠、政府債務未列入全面監(jiān)督、預算管理體制不完善、預算公開透明不夠等問題進行認真的研究和討論。經過這一年的努力，預算透明度有所加強，各級政府對一些敏感的支出（如政府采購、“三公”經費等）信息加強了披露。

（二）預算范圍得到了擴大

實施一周年后，盡管離全口徑預算管理的目標還遠，但相比過去預算范圍得到了擴大。以2016年兩會上財政部提交的相關預決算草案為例，相比過去的年份預決算草案，“今年在全口徑的預算編制方面，取得了較大進展；在專項轉移支付方面，財政部不僅提供了項目預算，也同時提交了地區(qū)預算草案。而且，在人代會之前提請財經預算審查時，有關部門還提交了中央公共投資項目預算?！?/p>

（三）各種預算的統(tǒng)籌力度得到加大

自2015年起，11項政府性基金被轉入一般公共預算，其中包括地方教育附加等；同時在政府性基金結轉中，把超過30%以上的部分全部調入一般公共預算。

（四）跨年度預算平衡機制已初步建立

由新《預算法》規(guī)定可知，審核年度預算時，重點由原來的收支平衡轉移到支出政策上。同時，國家為了使財政持續(xù)下去，建立了跨年度彌補超預算赤字的機制，與此同時，也實行中期財政規(guī)劃管理。國家財政去年8月基本完成2016—2018年部門中期財政規(guī)劃的相關準備工作，同時，一些省級地方政府正往這個方向發(fā)展，這實際上正呼應了新《預算法》建立跨年度平衡機制的要求。

（五）轉移支付制度得以改革

一般性轉移支付的比例有所提高，專項轉移支付受到嚴格控制，加強對一些革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉移支付的力度。2015年中央對地方專項轉移支付項目減少至100個左右，爭取到2020年一般性轉移支付的比例達到60%以上，同時，革命老區(qū)、民族和邊境偏遠地區(qū)轉移支付增長12.1%。

（六）地方債管理得到規(guī)范

成像面前后位置，光柵像平面模糊，其光強分布Id(x,y;di)可由光柵在像平面的光強分布I0x(x,y)與位置di處的系統(tǒng)點擴散函數(shù)h(x,y,di)的卷積得到，表示為

各級政府全面清理了政府性存量債務，對存量資金進行清理盤活，順利推進地方性政府債券自發(fā)自還試點。將收回閑置沉淀資金統(tǒng)籌用于扶貧、教育和科技方面。

三、新《預算法》貫徹實施中存在的問題

新《預算法》較舊《預算法》已經有了很大的改進，但由于其原來的基礎比較薄弱，還存在一定的不足。在具體執(zhí)行的這一年之中，由于缺乏相應配套制度環(huán)境，全面推進新《預算法》實施需要打破原有利益格局，因此，在實施過程中仍然存在不少問題。

（一）落實新《預算法》條款需要配套操作細則

縱觀新《預算法》全文可以看出，《預算法》只是一些框架性的條款，這些條例的實施都需要具體的操作細則，這些細則實際上就是《預算法》的詳細操作手冊，沒有操作手冊，新《預算法》規(guī)定的條款在實際工作中就難以落實。在“營改增”實施之后，中央和地方如何分享，隨著2016年5月1日“營改增”全面實行，這項工作亟待解決，否則可能導致地方財政困難。地方政府在執(zhí)行預算中會“等米下鍋”，采取有多少錢辦多少事的方式，有時年初預算放不下等到年中有錢再做項目。因此，這種預算編制的形式往往大于內容，資金不到位，項目就執(zhí)行不了，與新《預算法》中要求的必須有預算才能支出相違背。

（二）債務全口徑管理

按新《預算法》的要求，地方政府債務要分類納入預算，比如“去年發(fā)行的1000億專項債券，是歸到了政府性基金中來償還的，并沒有放到債務里面，使債務本身又不明晰了”。此外，“所有的或有債務都沒有納入，還有政府承擔擔保責任的債務，以及國有企業(yè)借的、投融資平臺借的，政府性基金借的等等”（尹中卿，2016）。因此，未來，全國人大以及各級人大應該監(jiān)督各級政府財政部門的債務管理，全口徑管理各地方政府的債務，避免債務風險。

（三）專項轉移支付規(guī)模依然很高

盡管專項專治，一般轉移支付的比重有所增加，專項轉移支付的數(shù)量也減少了將近一百項，但目前，專項轉移支付的比重還是比較多。原來是專項轉移支付、一般轉移支付各占一半，但專項轉移支付一般對應的都是項目，（審批權）分散在各個部委手中，所以導致了“跑部錢進”、資金分散化碎片化等問題，甚至容易出現(xiàn)腐敗和浪費。所以《預算法》要求競爭性領域的專項轉移支付都要清理、整治合并，降低專項轉移支付的比重。

（四）部門預算

“2015年全國人代會審查的預算，部門預算是98個部門，可實際上中央預算部門和單位是156個，也就是說，當時有40%的部門（60多個部門），60%的資金并沒有提請人大審查?！薄啊额A算法》要求，所有的部門都要編制部門預算、都要提請人大審查，在這方面我們做得還是不夠的。”（尹中卿，2016）

（五）違反《預算法》追責

“《預算法》過去實施二十年，沒有一個地方或者單位，因為違反《預算法》受到了處理，導致《預算法》成了軟法。新《預算法》強化了法律責任，規(guī)定對于違反《預算法》的單位，單位的負責人以及直接責任人員要受到處理”，新《預算法》盡管規(guī)定了這些違法責任，“可實施一年多來，法律責任追責這方面還是亟待加強，一些該被追責的單位和人員沒有受到處理，例如法律規(guī)定不準違規(guī)擔保，還有單位和干部違規(guī)擔保，而且沒有受到處理”。（尹中卿，2016）

（六）人大對于預算編制與執(zhí)行的審查和監(jiān)督缺乏主動性

新《預算法》對人大行使監(jiān)督權的規(guī)定顯得不夠清晰，具體的實行方式和內容也沒有相關的法律制度來明確。除此之外，導致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因還包括以下幾點：一是人大對預算信息的接受和處理能力不夠。除了政府的預算報告之外，人大幾乎沒有其他的渠道來了解更多的預算信息。政府是預算信息的編制和執(zhí)行者，人大只是一個被動接收者，若政府有意隱藏或者選擇性提供信息，人大很難第一時間發(fā)現(xiàn)。二是專業(yè)人員不足。政府預算進行監(jiān)督審查需要具備極強的專業(yè)知識的工作人員，這不光需要具備專業(yè)技能外，還要有一定的政府工作經驗。三是人大審查預算方式較落后，只是局限在聽取報告和審議報告上，沒有與當今經濟和技術發(fā)展相適應以改進審查和監(jiān)督的方式方法。

（七）法律條款彈性較大，約束力缺乏

《預算法》全面貫徹實施必須依賴于整個國家法律體系和法治環(huán)境，因此，《預算法》全面實施有賴于相關配套法律體系，如依靠憲法以及其他財政立法。筆者認為，《預算法》的相關原則，如財政預算公開應該作為準則在《憲法》中明文規(guī)定，而中央和地方之間的預算管理體制，興許能夠通過政府間財政關系相關法律來規(guī)范。

在預算法律責任方面，新《預算法》相對舊法來說有所改進和完善，但是還是存在諸多缺陷：一是違法行為類型不夠全面，新《預算法》對預算審批、預算監(jiān)督中的相關違法行為沒有涉及。這有失偏頗，最終預算法律責任制度將難以貫串其中發(fā)揮其作用。二是責任形式不夠完整。新《預算法》新增了刑事責任的規(guī)定，加大了處罰力度，是一種進步，但是缺乏經濟責任，故責任形式仍然不夠完備。三是責任追究機制不夠健全。根據(jù)新《預算法》規(guī)定，違法行為的追究是上級對下級給予行政處分，由此可見違法主體和追究主體都是行政機關，這就出現(xiàn)了“自己人審查自己人”的現(xiàn)象，這種追責可能最后會不了了之。

（八）預算執(zhí)行過程中收支調整制度不夠完善

新《預算法》規(guī)定各級政府預算收支的調整要經過同級人大的批準才能夠實施，但是作為縣級以下政府的收支調整往往都是發(fā)生后才申請上報的，這表明預算調整缺乏強制性約束。追加支出部分在上報人大審批的過程中，各種程序較多，經歷的周期過長，要是追加項目過多的話，立項的時效性將大受影響。

四、進一步落實新《預算法》的建議

新《預算法》從修訂出臺到這一年的貫徹實施中出現(xiàn)的諸多問題體現(xiàn)了預算改革難度所在。預算改革并不是哪一個部門的事，而是需要各相關部門和個人的共同努力。這就使得新《預算法》的貫徹實施有更為嚴格的要求。新《預算法》的頒布實施只是我國預算法治化進程的第一步，要建設現(xiàn)代財政制度，需要總結實施過程中的經驗和問題。為全面落實新《預算法》，筆者建議：

第一，全國人大及國務院所屬有關部門要盡快出臺貫徹實施新《預算法》的執(zhí)行細則，并且在一定的時間內明確各地方縣市的具體操作，逐步落實新《預算法》。

第二，加強預算立法的配套法律工作，明確具體的法律責任。比如人大及其常委會決定預算程序制度的設計和一些關鍵的時間節(jié)點，而不是由行政部門另行制定，否則會導致一些不規(guī)范或者違法行為的出現(xiàn)。現(xiàn)有《預算法》已有規(guī)定的，要絕對恪守《預算法》的規(guī)定，不能相違背。同時還要完善預算法律責任，合理地拓寬違法行為的種類、增加責任形式和健全責任追究機制。

第三，從實際出發(fā)，制定科學合理的指標考核體系。根據(jù)地方實際情況，積極聽取廣大基層意見，根據(jù)全國各地區(qū)具體情況有所區(qū)別，按照實事求是的原則制定相應的指標體系。

第四，保證預算的穩(wěn)定和公開，健全相應的監(jiān)督保障機制。做到分級負責，責任到人；對單位內部的保密機制和審查工作要進一步完善和規(guī)范，并且對審查責任要落實到位；建議要定期實施檢查，細化監(jiān)督內容，擴大監(jiān)督范圍；對地方領導加強《預算法》宣傳培訓，要讓地方政府領導明白新《預算法》是政府經濟行為的高壓線，決不能違背。

第五，強化違法的事后追責處罰，硬化預算約束?！额A算法》能否得到全面落實，關鍵在于建立事后懲罰機制，如果沒有懲罰機制，就和過去20年一樣，預算軟約束問題依然難以解決。硬化預算約束，必須讓違反《預算法》相關主體承擔責任，懲罰違法主體。

五、結語

新《預算法》的頒布實施是我國財稅改革史上的重要邁步，但是在貫徹和落實上也確實存在很大的問題和難度。未來的目標已經明確，關鍵在于落實。這一年來預算改革取得了相應的成績，但是離目標還有較大的距離。預算改革過程中所牽涉的利益問題會使改革更加復雜，所以新《預算法》的施行也顯得愈加困難，這不僅需要配套的法規(guī)、規(guī)章，還需要大量的人力、物力和財力。不僅要做好新法的學習普及工作，還要做好新法實施與各項財稅改革的協(xié)調工作。

只有在實施中不斷完善各種制度，在實施中不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。這樣才能真正建立起“取之于民，用之于民”現(xiàn)代財政制度?！?/p>

（本文系教育部人文社科基金資助項目〈12YJCZH082〉，安徽大學“生活中的財政學”精品素質教育課程資助項目）

（作者單位：安徽大學經濟學院）

1.劉莉莉.2015.新《預算法》實施若干問題思考[J].金融會計，1。

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3.喬欣.2016.新《預算法》實施一周年記[J].新理財,1。

4.尉欣.2016.貫徹落實新《預算法》深入推進依法理財[J].預算管理與會計，1。

5.劉玉榮、楊建國.用新《預算法》扎緊政府“錢袋子”[N].閩西日報,2015-12-05(002)。

6.尹中卿.新《預算法》法律追責方面亟待加強.新京報，2016-3-9。

7.江蘇省蘇州市財政局監(jiān)督檢查處.2016.適應新《預算法》的財政監(jiān)督改革發(fā)展研究[J].財政監(jiān)督，4。