●王雍君

新《預算法》的貫徹與環(huán)境性限制的超越

●王雍君

編者按：2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預算法》的決定，新《預算法》自2015年1月1日起正式施行。新法在預算公開透明、全口徑預算、強化人大預算監(jiān)督權、規(guī)范地方債、建立跨年度平衡機制等方面取得了重要突破。實施一年多來，新《預算法》取得了哪些成效？又存在哪些困難與不足？本期專題“新《預算法》實施周年回顧與探討”特邀相關學者展開深入探討，為推進預算法治化，建立現(xiàn)代財政制度提供借鑒。

新《預算法》為促進理想財政成果的四個層次創(chuàng)建了初步的制度框架，但除非超越五個主要的環(huán)境性因素的限制，否則，期待新法取得實質成果并不現(xiàn)實。

新《預算法》 環(huán)境性限制 激勵機制

一、引言

一年多來，新《預算法》的貫徹實施，使各級政府在達成理想財政成果的四個層次上取得了某些積極進展。四個層次分別是財政紀律、資源配置、運營績效和透明度。財政紀律關注支出、赤字與債務總量的有效控制以確?？沙掷m(xù)性，即與資源可得性和宏觀經(jīng)濟政策目標相一致的財政基準（fiscal targets）的適當性。在這個方面，新法的執(zhí)行進展令人鼓勵，主要表現(xiàn)在地方政府債務管理與控制得到了很大改進，多年來幾近自由放任的地方債務政策結束了。另外，在新《預算法》和《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）的框架下，中央政府首次實施了正式的中央財政規(guī)劃，將支出控制和籌劃拓展從年度視角拓展到中期展望，有助于強化支出，進而控制赤字和債務總量。

第二個層次關注基于配置效率和公平的財政資源分配，旨在確保稀缺資源的分配切合國家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政府政策重點。預算程序的主要目的就在于達成這一極端重要又極具挑戰(zhàn)性的任務，關注的焦點是在政策與預算之間建立直接聯(lián)結：預算過程必須受政策驅動，同時必須能夠有效約束政策。這方面的近期進展相對有限，主要表現(xiàn)在非重點支出——機關運行經(jīng)費和樓堂館所——已得到強有力控制。中期財政規(guī)劃也有助于促進政策與預算間的聯(lián)結，但這項改革仍未全面擴展到地方政府，而且其成功依賴許多前提條件。其他進展包括各級人大強化支出審查機制的意識和意愿有所增強。新法規(guī)定預決算審查應特別關注支出、政策和項目（規(guī)劃），擴展了人大實質性“進入”政策和預算過程的空間。財政部門對財政資源的集中化管理，尤其是支出管理職能的集中化，也在得到強化。但總體而言，引導稀缺資源基于戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點的合理配置，依然是預算貫徹執(zhí)行中的一個重大軟肋，相關的進展十分有限。

第三個層次關注運營績效：支出機構須致力達成令人滿意的支出結果——經(jīng)濟性（消除浪費）、效率（較少的投入與較多的產(chǎn)出）和有效性（以合理成本實現(xiàn)預定目標）。相對于前兩個層次，這一層次的新法貫徹取得的成果最為有限。近年來，各級財政部門和支出機構加強了結果導向的績效評價，許多相關的文件被下發(fā)。新法規(guī)定了“講究績效”的原則，以及“績效管理目標”融入預算過程。但真正的困難在于實施?，F(xiàn)有的實施機制遠不充分，制度和文化環(huán)境也不鼓勵對良好結果的關注。機構管理者的普遍心態(tài)依然沒有轉移到績效導向上來。

透明度關注財政信息對公眾的全面、可靠、及時和免費披露。與其他三個層次相比，新法在公開透明方面的進展相對最大，預算、預算調整、決算以及諸如“三公”經(jīng)費等特定支出信息的披露明顯增加，對決算報告和其他財政收支的審計報告與信息披露也是如此。公民可以通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內的各種媒體，獲取和了解比過去任何時候都多的政府財政信息。盡管如此，若以國際最低標準衡量，中國各級政府的財政公開透明仍然非常不足，特別是與政府角色和責任、財政風險、預算過程（包括準備審查執(zhí)行及評估）相關的信息披露。財政風險關注政府對各種顯性和隱性的短期與中長期財政義務的清償能力，包括稅收支出、政府貸款與貸款擔保、公共金融機構與非金融企業(yè)的準財政活動、未備基金的社會保障缺口、與財政預測參數(shù)變動、現(xiàn)有和新增投資項目的中期成本等。財務誠實也是財政透明度的關鍵因素，數(shù)據(jù)的不可靠、不及時、不全面和弄虛作假依然嚴重。缺失財務誠實的有力保障機制，公開和透明的意義非常有限。

總體而言，新法實施的進展主要有兩個方面：“預算為法”——經(jīng)人大批準的預算本身就是法律而且是重要法律因而必須嚴格遵循——的意識增強，預算過程中長期形成的過度自由裁量現(xiàn)象有所節(jié)制；對財政成果四個層次的關注度有所提升?；蛟S主要的進展在于：以新法的頒布實施為契機，政府高層一年多來推動了許多銜接性的改革議程，涉及中期財政規(guī)劃、債務管理、政府采購法實施條例、權責財務報告、政府會計（基準準則等）和國庫現(xiàn)金管理等。盡管如此，就系統(tǒng)和持續(xù)改進公共支出質量以提高政府治理能力而言，目前取得的進展非常有限。由于問題的復雜性和任務的艱巨性，期待新法取得實質進展并不現(xiàn)實。主要障礙在于：妨礙新法有效執(zhí)行的五個環(huán)境性因素的限制未得到系統(tǒng)清除。

二、預算的范圍與功能平衡

預算過程始于行政部門準備預算——合適的起點是預測、限額與政策目標的確立，經(jīng)由立法機關審查和批準，進入預算執(zhí)行階段，以及最后的評估與審計。由于包含了最基本、最正式和最頻繁的政府決策機制與程序，預算過程因而構成現(xiàn)代社會政府治理體制運轉的主線和核心?！额A算法》就是為此構造的法典化的預算制度，用以規(guī)范和約束政府的治理與治理質量，但其有效性高度取決于影響預算過程的環(huán)境因素的特性。主要有五個：預算的范圍、法定與管理功能間的平衡、預算能力、激勵機制以及政府職能合理化。這里先討論前兩個因素。

預算范圍包括兩個維度：時間和空間。時間維度涉及增量與存量資源的決策。與許多發(fā)展中國家和轉軌國家一樣，中國也采用典型的“增量預算”模式：基數(shù)（存量）部分很少在預算過程中重新審視、籌劃和決策，進入籌劃和決策視野的主要是增量資源，而這些資源占的比重很小。這意味著大部分財政資源在預算年度中很少“被預算”。只要不放棄增量預算程序，包括采用某種改進版的零基預算和其他理性預算方法——特別是規(guī)劃預算和中期財政規(guī)劃，設想通過執(zhí)行新法提高整體的支出質量并不現(xiàn)實。

空間維度指進入預算程序與文件中的財政實體的數(shù)目。中國的公共部門規(guī)模非常龐大，其范圍遠遠超出了預算中的財政實體（預算單位）數(shù)目。國際標準要求采用“一般政府”框架確定納入預算的財政實體范圍：除了中央政府和地方政府外，還必須包括政府控制的非市場化和非營利性的實體，尤其應包括公共金融機構和非金融實體的準財政活動，旨在將政府的財政責任與商業(yè)角色明確分離開來。另外，政府性基金（包括產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新引導基金）也是重要的財政實體。舉凡涉及政府承擔財政責任（包括對虧損或風險損失的“財政兜底”）的實體及其活動，原則上均應納入預算的范圍，或者至少應建立“向預算程序看齊”治理安排：法律授權其建立、定期報告和外部審計。外在于預算過程和適當治理安排的缺失，經(jīng)常是政府財政風險的主要來源，也是腐敗和尋租的高發(fā)區(qū)。

新《預算法》強調了預算的全面性（“全面規(guī)范”以及“全部收支納入預算”），但如何將預算范圍拓展到時間和空間維度，實踐中如何操作，目前沒有答案。在非全面的環(huán)境下準備、審查、執(zhí)行、評估與審計預算，無論相關的角色（人大與行政部門等）如何努力與互動，財政成果的四個層次都可能受損。預算的全面性并非“全部收支”那么簡單，關鍵問題在于“被預算的究竟是什么”，包括“哪些根本沒有被預算”。只有同時從時間和空間維度加以審視，才能觸及問題的實質。時間維度回應資源存量（基數(shù)）與增量（比上年增加的部分）是否得到整體的考慮，空間維度回應“誰的什么活動需加考慮”。預算全面性——預算過程是否完整覆蓋時空范圍，財政成果的四個層次都有重要影響。新法執(zhí)行效果不明顯，一個重要的原因就在于此。

法定與管理功能間的失衡是另一個重要原因。執(zhí)行良好的最終判斷標準是在程序適當?shù)那疤嵯拢斦晒乃膫€層次——總量控制、優(yōu)先性配置、運營績效、透明度——或其組合得到改進和強化。為此，要求部門與機構管理者承擔相應的管理責任（對上級）是適當、甚至是必需的。然而，管理責任只有在“能夠負責”的前提下才具有意義。預算的法定控制功能與此相沖突，這一功能與各種規(guī)定“法定支出”的法律法規(guī)相聯(lián)系，尤其是《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等。在支出安排由法律確定時，要求管理者對財政成果負責并不適當，因為法定意味著超出決策者與管理者的可控范圍。不能要求任何人對不可控（抗拒）事項負責，包括整體的制度環(huán)境。法定支出至少影響財政成果的前三個層次，明顯地傾向于弱化管理責任。

迄今為止，高層似乎并沒有系統(tǒng)清除法定支出的戰(zhàn)略。法學界和財政學界也沒有關于財務法案與非財務法案明確區(qū)分的清晰意識，更不用說決策部門了。兩類法案的概念混亂在實踐中產(chǎn)生了大量混亂，癥結在于沒有確立一個基本規(guī)則：管錢的法律（財務法案）不管事、管事的法律（非財務法案，比如《農(nóng)業(yè)法》）不管錢。除了《預算法》（包括實施條例）和立法機關批準的年度預算報告外，其他法律法規(guī)都不能“管錢”——規(guī)定支出安排或收入安排。非財務法案絕對不應逾越、更不應取代財務法案，否則勢必“亂套”——現(xiàn)狀正是如此。規(guī)定法定支出的法律法規(guī)盛行，使法定控制功能遠遠壓倒了預算的管理功能和政治問責功能。管理功能約束管理者對其負責管理的規(guī)劃、活動及其結果承擔（對上）負責，政治問責功能約束政策制定者就政策成果的交付向公民社會負責。強化法定功能、弱勢管理功能的組合，在很大程度上意味著政策制定者和管理者“沒法負責”，這是新《預算法》執(zhí)行效果不彰的根源之一。

三、預算能力與激勵機制

新法的執(zhí)行效果與“預算能力”緊密相關，這是能力建設的關鍵方面，也是國家治理能力的焦點?；绢A算能力的嚴重不足直接或間接損害四個層次的財政成果，特別是資源配置和運營績效。簡要地講，預算能力就是“用預算解決問題”的能力，也就是各個角色與成分高度協(xié)同以達成政策目標的能力。

作為一種高度綜合集成的能力，預算能力的核心成分是預算與政策、與財政成果間的聯(lián)結，以及與會計和現(xiàn)金管理間的“相互匹配”。預算能力的反面是預算過程的碎片化和脆弱性，即各個角色與成分缺乏起碼的協(xié)同導致“各自為政”和相互分隔，形成“預算散紗”：戰(zhàn)略計劃由計劃部門（主要是發(fā)改委）制定、預算由財政部門制定、支出管理由支出部門各自負責。資本支出與經(jīng)常性支出的脫節(jié)（重建設輕維護運營）、地方預算與中央預算脫節(jié)，以及核心部門（負責財政授權與監(jiān)督）與非財務部門之間、財政部門與計劃部門之間缺乏必要的合作與協(xié)調機制，都是預算能力不足的顯著原因和標志。

長期以來，不重視預算能力建設的直接結果是：政府不差錢，甚至錢多得根本花不出去，但許多非常緊迫且重要的經(jīng)濟社會問題無法得到有效解決，或者顯性與隱性的社會成本過于高昂。富裕政府與有治理能力的政府之間存在巨大鴻溝，只要預算能力不足就是如此。許多可觀察的證據(jù)表明，中國社會和各級政府的運轉成本——包括顯性和隱性成本——很高，究其主要根源在于，各級政府、部門和機構的預算能力“赤字”嚴重。中國一直是個重視會議、文件（文山會海）、公章（規(guī)制）甚至發(fā)票遠甚于重視預算的國家。時至今日，預算程序并未進入國家和政府治理體制的中心，也遠未成為治理的主軸。只要注意到長年如斯的低質量預算程序與報告，公共支出幾乎很少得到立法機關全面與嚴格的審查，預算過程中部門間與央地間協(xié)調機制的缺位，以及預算過程各個成分（包括資本支出與經(jīng)常性支出）間的脫節(jié)，就能對預算過程的脆弱性和碎片化留下深刻印象。

這里涉及的是治理范式的轉換。大而不當?shù)墓膊块T長期習慣于等級式的、甚至家長式的、自上而下的、對公民社會參與具有本能拒斥傾向的命令與控制導向的治理模式，只有逐步轉換到高度綜合集成的、環(huán)環(huán)相扣的、橫向式的預算中心的治理模式，也就是以公民為中心、以市場為基礎、以績效為導向的治理模式，預算能力建設才有望走上正軌。目前，“形似而神不似”的“植樹人預算”依然盛行，分錢游戲在很大程度上取代了對政策目標與財政成果的關切。這些都是預算能力欠缺的結果，從深層原因看則是治理模式轉換嚴重滯后的結果。

就其本質則言，預算能力類似“足球能力”：無論命令與控制還是個人能力，都遠不足以玩好足球并成為贏家。預算能力因而是一種高級且復雜的能力，但它確實可以通過精心設計的能力建設得到補充和發(fā)展。前提條件是有足夠的政治意愿，并且政治領導層對預算的技術健全性相當專業(yè)。預算過程的政治導向非常重要，但無法取代專業(yè)性或健全的技術方法。政治過于強勢、技術過于弱勢，正是各級政府預算過程的另一個重大硬傷。預算能力主要關切預算過程的技術健全性，包括聯(lián)結和集成各種角色和成分（計劃、預算、會計、現(xiàn)金管理等）的機制，也包括各個主要角色（比如人大、財政及支出部門）及官員個人的專業(yè)理性，包括專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗和組織能力。單純或孤立的培訓不等于能力建設，甚至浪費錢財。中國各級政府和部門亟需精準指向預算能力的培訓戰(zhàn)略。這個世界并不欠缺能力，欠缺的是能力的整合與集成，預算能力正是其中的核心成分。

能力與激勵相聯(lián)。除了沒有伴隨預算能力建設的明確戰(zhàn)略外，激勵機制建設的長期滯后同樣十分明顯。在這種情況下，孤立地執(zhí)行和實施新法，其效果將十分有限，這是完全可以預期的。除非新法和相關實施機制能夠引導決策者和管理者的行為改革，否則很難指望新法能夠系統(tǒng)持續(xù)地引導理想財政成果。表面文章比實質行動容易得多。

滿足形式或程序性規(guī)則的行為改變，并不意味著公共官員有足夠的動力關注公民關切的問題，特別是財政成果的后三個層次。干好干壞一個樣在預算與支出管理過程中很普遍。很少有哪個部門和個人對“績效不佳”和“配置失當”（支出優(yōu)先性不當）承擔了真正的責任，更不用說過度支出、赤字（隱性赤字最重要）和債務了。盡管財政績效觀念已經(jīng)廣泛傳播，但重點一直集中于績效評價這一相對狹隘的領域，如何將其轉換和拓展為一套行之有效的激勵機制、財政問責機制和績效管理的標準化流程，用以引導公仆們的行為，至今少有進展，動力也不足。財政問責制的核心是各級人大要求行政部門就其支出績效定期報告、解釋并約束其改進的能力，更不用說公民社會約束政府履責的能力、渠道和機制了。

激勵與約束相聯(lián)。前者強調胡蘿卜，后者強調大棒。將財政績效與激勵機制掛鉤存在固有困難，發(fā)達國家也沒有解決好，中國相差更遠。懲罰違規(guī)比激勵績效容易得多，在實踐中也強勢得多。然而，對違規(guī)懲罰遠不足以引導和激勵公仆們關注公民關切的財政成果，特別是運營績效。新法強調績效理念和績效目標管理，但其成功高度依賴三個條件：目標一致（通過密切協(xié)調的部門戰(zhàn)略計劃確定目標和手段）、與目標緊密相聯(lián)的績效計量，以及在規(guī)劃和機構層面與績效掛鉤的激勵機制。如何綜合使用預算撥款、加薪、晉升、表揚、公務休假、免于某些檢查等獎賞那些績效突出的部門和官員，現(xiàn)在依然看不到制度化的進展，這給新《預算法》的執(zhí)行效果帶來了負面影響。

四、政府職能的合理化

由于政府制定預算，因此，政府重視什么，預算才會重視什么。另一方面，由于預算必須被政府嚴格執(zhí)行，因此，預算重視什么，政府才會重視什么。預算與政府的關系就是如此。政府職能如果不能合理化，就難以期望通過預算和《預算法》產(chǎn)生理想結果，盡管預算與《預算法》并非完全被動地“被決定”。引導政府職能合理的第一股力量——也是最強大的力量——是政績考核體制，當前仍然聚焦GDP（增長）、社會商品零售總額、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和財政收入（下達任務指標而不是基于現(xiàn)實的預測）。必須注意到，這一政績考核體制與《預算法》和預算制度關切的財政成果并不一致，準確地講存在潛在甚至直接沖突。對財政總量特別是支出、赤字和債務實施嚴格的財政控制，正是預算制度的首要功能，旨在引導中長期的財政可持續(xù)性。實施這一功能在短期內對刺激經(jīng)濟的財政資源構成限制，從而與經(jīng)濟績效主導的績效考核體制相抵觸。財政資源配置的合理性（部門間、項目間、地區(qū)間等），財政支出的經(jīng)濟性、效率和有效性，以及財政信息的公開透明，這些由新《預算法》追求的目標至今未進入政績考核體制，更不用說取代經(jīng)濟因素主導的考核體制了。

就政績考核（經(jīng)濟力量）和財政成果關切（預算導向）而言，哪股力量更能驅動預算過程？或者在更大程度上影響新《預算法》的效果？答案當然是前者。只要政府（通過政績考核體制）關切的問題與《預算法》關切的問題（財政成果）不一致，預算關切屈從政府關切將無可避免。這是中國的現(xiàn)實，多年來的現(xiàn)實，今天依然如此。

五、結語

新《預算法》的實施雖然時間不長，但確實展現(xiàn)了某些積極的變化，特別是在財政成果的第一個層次（總量控制）上。然而，進展是有限的和不穩(wěn)定的。而且只要“束縛”預算過程的環(huán)境性因素未得到系統(tǒng)性再造，就很難設想新法的后續(xù)貫徹執(zhí)行能夠扭轉乾坤，因為這些環(huán)境性因素明顯妨礙理想財政成果的達成。

首要的是拓展預算的范圍，包括在中期的時間框架內完整“預算”全部財政資金（而不只是年度增量），以及按照一般政府概念增加納入預算的財政實體的數(shù)量。2015年開始實施的中期財政規(guī)劃為制定、評估和實施財政政策提供了比年度預算更好和更透明的工具，但只有與良好且透明的財政承諾控制機制、基本的制度與技術（特別是中期預測和規(guī)劃成本核算）改進和持續(xù)的政治承諾相結合時，才可能真正有效。這些都需要時間。對財政可持續(xù)性的長期評估方法和技術也很重要，因為它與中期財政規(guī)劃一道，共同為“現(xiàn)行政策是否需要調整、需要怎樣調整”提供獨特的導向和關切，較大的誤差也不會削弱其價值。

平衡預算的法定控制功能與管理功能也非常重要，焦點在于明確區(qū)分財務法案和非財務法案的基礎上，確保管事的法律不管錢。更一般地講，各級政府都需要一個更大的預算框架做出預算決策，才能更好地整合民意、政策和財政資源，如此才能在財政成果的各個層次上取得更多進展。

其次，需要加強預算能力和激勵機制建設，前者強調在各個預算角色與成分間建立起直接的聯(lián)結，特別部門間的協(xié)調和合作；后者強調與績效相關的獎賞和管理靈活性，過于嚴格的微觀干預和詳細的事前控制規(guī)則，可能有助于合規(guī)性控制，但對激勵績效并不適當。合規(guī)依賴嚴格約束，績效需要適當裁量，兩者需要平衡。加強各級人大的預算與政策審查能力，以及保障財政部門在整個預算過程中的強勢地位，對于確保預算程序的集中化（消除碎片化）至關緊要，也是預算能力建設的關鍵一環(huán)。預算程序集中化涉及預算準備、審查和評估三個階段，旨在通過約束各個角色采納全面的成本受益來協(xié)調眾多且分散的支出決定，要求立法機關和財政部門都具有控制支出流量的能力，部門間沖突和分歧能夠在高層得到適當和及時裁決。

最后，通過改革政績考核體制，引導政府關切與預算關切相一致，對于增進新法的執(zhí)行效果同樣必不可少。同等重要的是：應嚴格遵循透明度的最低國際標準，它們對引導行為和強化新法執(zhí)行效果的影響可能僅次于政績考核。IMF和世界銀行自20世紀90年代中期以來，已經(jīng)制定了關于政府管制效率和透明度方面的適當指南：目標清晰簡明、健全的法律基礎、公眾咨詢應隨時可得、應用管制的程序應是公開的和非自由裁量、公平地應用于公私部門、包含一份申訴程序、重疊責任應最小化、通過公開的報告進行定期評估。最低要求的財政報告包括披露公共部門資產(chǎn)負債表、“稅收與支出政策變動及其財政效應報告”、央行與公共金融與非金融實體準財政活動報告、或有負債與稅收支出報告和綜合的財政風險報告，主要口徑的財政赤字（包括綜合赤字、基本赤字、運營赤字、現(xiàn)金赤字和承諾基礎的赤字）也應加以報告，作為預算文件的組成部分。透明度還需要清晰的預算分類加以支撐，包括規(guī)劃基礎的預算分類。其中，聯(lián)合國開發(fā)的政府功能分類和IMF開發(fā)的經(jīng)濟分類，已經(jīng)在發(fā)展中國家得到廣泛應用。與之觀照，中國的差距依然很大?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院）

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