李長波，戴繼鋒，王 宇，湯文倩

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

城市停車產(chǎn)業(yè)化政策的核心問題及對策

李長波，戴繼鋒，王 宇，湯文倩

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

明確各類停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性，是解決目前停車規(guī)劃實施難的戰(zhàn)略性政策研究。針對傳統(tǒng)停車規(guī)劃中停車經(jīng)濟屬性不明晰的問題，基于經(jīng)濟學(xué)的角度分別研究了建筑物配建停車場、城市公共停車場和路內(nèi)停車位的經(jīng)濟屬性。提出配建停車和路內(nèi)停車設(shè)施具有公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品屬性，而城市公共停車設(shè)施偏向私人產(chǎn)品范疇，具有商品的屬性。因此應(yīng)確立以市場化、企業(yè)為主的原則推進城市公共停車場的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，針對城市公共停車設(shè)施的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提出政策建議，提出從政府主導(dǎo)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向市場為主體的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，強調(diào)停車的土地出讓政策、收費政策以及后續(xù)的建設(shè)政策都應(yīng)圍繞其經(jīng)濟屬性制定。

交通規(guī)劃；停車政策；停車規(guī)劃；經(jīng)濟屬性；公共停車設(shè)施

當前國家高度重視城市停車設(shè)施的建設(shè)，頻頻推出相關(guān)支持政策和指導(dǎo)意見，近一年相關(guān)部門頒布了多個涉及融資、收費、管理等方面的文件。在此背景下，中國多個城市啟動停車規(guī)劃編制工作，借助國家扶持政策加快停車設(shè)施的發(fā)展。但從眾多城市停車場建設(shè)的實際推進來看，仍然普遍存在實施難、落實難的情況，各城市主要關(guān)注近期一兩年易于實施的停車場建設(shè)項目，而對于后續(xù)的規(guī)劃項目仍是難以執(zhí)行。這一局面與傳統(tǒng)停車規(guī)劃的研究內(nèi)容存在局限以及對停車設(shè)施的屬性定位不清晰緊密相關(guān)。因此，研究城市停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性對于明確政府和市場的邊界至關(guān)重要，是解決目前停車規(guī)劃實施難的基礎(chǔ)和前提。

1 城市停車規(guī)劃工作的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的停車規(guī)劃工作更多地關(guān)注遠期規(guī)劃控制，工作內(nèi)容集中在停車設(shè)施用地空間布局和管控上，而對于近期如何實施以及對停車政策、運營、管理等方面關(guān)注不足[1]，由此造成規(guī)劃理念和停車場選址難以落實，淪為“圖上畫畫”的規(guī)劃。

在規(guī)劃內(nèi)容上，傳統(tǒng)停車規(guī)劃考慮了各類停車設(shè)施用地的規(guī)劃、規(guī)模的分析、功能的研究。但是從實施效果來看，傳統(tǒng)停車規(guī)劃中起作用最大的是停車配建指標的規(guī)定，其他方面如停車用地的規(guī)劃控制等則很難實施，尤其是中心城區(qū)社會公共停車場用地的預(yù)留，實際上即使預(yù)留也很少成功建設(shè)，大多數(shù)規(guī)劃預(yù)留的用地被修改用地性質(zhì)改作他用。究其根源，核心問題是對停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性認識不清，很多城市將公共停車設(shè)施作為城市公共產(chǎn)品，采取政府“大包大攬”的建設(shè)方式，即政府主導(dǎo)、自上而下的模式，市場化程度較低，社會資本參與存在障礙或參與熱情不高，產(chǎn)生了規(guī)劃停車用地被占用、建設(shè)進程緩慢、運營管理水平低等一系列問題。

2 停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性

不同類型的停車設(shè)施究竟應(yīng)該偏向公共產(chǎn)品范疇還是私人產(chǎn)品范疇？這種定位的不同，會直接帶來停車政策層面的一系列差異，同時其經(jīng)濟屬性的差異還將直接影響土地的獲取方式、建設(shè)主體、收益模式、收費方式等。

如果停車設(shè)施經(jīng)濟屬性偏向公共產(chǎn)品范疇，那么其屬性與公共交通接近，相關(guān)的土地獲取應(yīng)該以劃撥形式為主進行出讓，停車設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)該以政府為主，收費和運營需要管制，政府在停車設(shè)施的建設(shè)過程中應(yīng)該起主導(dǎo)作用。事實上，中國很多城市在過去相當長的時期內(nèi)，一直將緩解停車難問題作為重要的民生工程，大包大攬進行規(guī)劃和建設(shè)，但長期實踐下來的效果并不理想。很多城市的停車設(shè)施缺口日益增大，停車設(shè)施建設(shè)永遠追不上需求增長的速度。國家發(fā)展改革委公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年底中國大城市小汽車與停車位的平均比例約為1.0:0.8，中小城市約為1.0:0.5，而發(fā)達國家約為1.0:1.3。保守估計，中國停車位缺口超過5 000萬個。同期北京市停車位缺口達250萬個，深圳、上海、廣州、南京等城市的停車位缺口均超過150萬個。停車難還在向三四線城市蔓延[2]。

停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性確定后，與之相關(guān)的土地政策、規(guī)劃建設(shè)、運營管理等相關(guān)停車政策制定方向會進一步明確。例如有的城市提出停車用地需要作為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施用地無償劃撥，這種政策方向應(yīng)該鼓勵和堅持還是進行調(diào)整優(yōu)化，都需要以停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性判定為基本前提。

停車設(shè)施經(jīng)濟屬性在中國相關(guān)法規(guī)、規(guī)范中尚未有明確的定性。例如在《物權(quán)法》中，僅對建筑區(qū)劃內(nèi)停車位的使用對象和權(quán)屬做出規(guī)定；2015年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市停車設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》中，將停車設(shè)施的類型劃分為建筑物配建停車場、城市公共停車場、路內(nèi)停車位三類，但并未明確各類型停車場的經(jīng)濟屬性。另外在近期國家相關(guān)部門頒布的文件中，僅對近期推進停車設(shè)施建設(shè)提出規(guī)劃、建設(shè)、融資、收費等方面的指導(dǎo)意見，尚未在國家層面明確停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性。

由于上位的法規(guī)、規(guī)范沒有做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致停車場設(shè)施的屬性爭議較大，這也直接影響了停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和停車設(shè)施建設(shè)。目前對停車設(shè)施經(jīng)濟屬性的認識主要有兩種觀點：一種觀點認為停車設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，是為社會生產(chǎn)和人民生活提供服務(wù)的產(chǎn)品，具有很強的社會公益性，應(yīng)列入公共產(chǎn)品的范疇內(nèi)，政府理應(yīng)免費或低價提供；另一種觀點認為停車場僅是服務(wù)有車群體，同時停車位作為一種空間資源，具有唯一性，在使用上存在明顯的競爭性。因此，停車設(shè)施具有較強的私人產(chǎn)品屬性，城市停車設(shè)施供給和服務(wù)是市場化行為而非公益事業(yè)，應(yīng)當堅持用者自付的市場化原則[3]。

對于停車場經(jīng)濟屬性的認識，既要追本溯源，從經(jīng)濟學(xué)的角度進行分析，又不能簡單地對所有停車設(shè)施進行單一的判定[4]，應(yīng)該分停車類型分別進行分析。從經(jīng)濟學(xué)角度，社會產(chǎn)品可以區(qū)分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品以及準公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品指消費者支付一定費用就取得其所有權(quán)，具有競爭性和排他性的物品與服務(wù)。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相對，指用來為整個社會共同消費的產(chǎn)品，消費或使用上具有非競爭性以及受益上的非排他性。準公共產(chǎn)品通常只具備非競爭性和非排他性兩個特性的一個，而另一個特性則表現(xiàn)不充分。同時，在一定條件下存在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的轉(zhuǎn)變，當公益性帶來的效率受到嚴重影響產(chǎn)生排他性時，公共產(chǎn)品將向準公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化[5]；與此相對應(yīng)，當私人產(chǎn)品公益性逐步凸顯時，私人產(chǎn)品將轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。

依據(jù)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的特性，對建筑物配建停車場、城市公共停車場和路內(nèi)停車位分別進行屬性分析。其中配建停車場是按照居住戶數(shù)“一戶一位”或建筑物面積對應(yīng)一定車位數(shù)的原則進行建設(shè)，滿足居住區(qū)、公共建筑正常使用的剛性要求，一般具有公共產(chǎn)品非競爭性、非排他性的特點；部分配建停車場存在對外開放收費的情況，使其具有消費的獨占性和受益的排他性，此時這部分配建停車場則具有準公共產(chǎn)品屬性。路內(nèi)停車位占用道路這一城市公共產(chǎn)品，表現(xiàn)出的屬性與其使用者數(shù)量有關(guān)，當使用者較多會產(chǎn)生競爭性或排他性，因此可歸為準公共產(chǎn)品。城市公共停車場的屬性在不同條件下存在差異，當將其作為一項城市基礎(chǔ)設(shè)施，采取以政府投資、政府主導(dǎo)的模式進行建設(shè)，停車收費采取政府定價，同時收費價格制定上對投資回報考慮較少，而且較為低廉的價格使其具有非競爭性的特征，此時城市公共停車場具有準公共產(chǎn)品的屬性；而當采取以市場化模式建設(shè)，停車收費采取企業(yè)自主定價，其價格成為影響駕車者是否使用停車設(shè)施的主要因素，此時城市公共停車場在使用上具有明顯的競爭性和受益的排他性，這種情況下城市公共停車場具有商品的性質(zhì)，更加偏向私人產(chǎn)品的范疇。

近期頒布的《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號)等文件中，規(guī)定了“堅持市場運作，……按照市場化經(jīng)營要求，以企業(yè)為主體加快推進停車產(chǎn)業(yè)化；……探索多種合作模式，有效吸引社會資本”，以及“逐步縮小政府定價范圍，全面放開社會資本全額投資新建停車設(shè)施收費”等基本原則?；趪椅募写_定的市場化、企業(yè)為主體、放開定價等原則，將城市公共停車場作為商品屬性進行考慮是下一步停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方向。

3 停車產(chǎn)業(yè)化政策建議

從多年實踐來看，按照公共產(chǎn)品來定位城市公共停車設(shè)施的屬性不適合中國城市發(fā)展的實際情況，公共停車設(shè)施更應(yīng)該偏向于私人產(chǎn)品屬性，將其作為商品來考慮。城市公共停車設(shè)施的土地應(yīng)以招拍掛的形式獲取，建設(shè)應(yīng)以市場為主體，后期的管理、運營、收費等形式也應(yīng)按照市場化的規(guī)律來考慮。城市公共停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該明確，停車位也可以通過銀行抵押貸款、出租、出售等不同的方式參與市場活動，政府的作用不應(yīng)該是主導(dǎo)作用。例如南京中山路地下機械立體停車庫項目，該項目走正常房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)流程，土地性質(zhì)為社會停車場用地，土地使用年限為40年，出讓地下空間，地面及地上原則不屬于出讓范圍，建成后南京市相關(guān)部門參照房屋登記條例對車庫分割車位并進行產(chǎn)權(quán)登記，登記后單個車位可獨立上市銷售，車位作為不動產(chǎn)也可以進行抵押貸款。已購買車位的業(yè)主，在使用車位時，還需交納車位管理費，停車庫由投資開發(fā)企業(yè)進行操作管理、收費管理以及維修保養(yǎng)[6]。

只有經(jīng)濟屬性定位明晰以后，才能有效地確定政府和市場的邊界，相關(guān)工作才能到位而不越位。以北京市為例，2015年以前，北京市歷年的“為民擬辦的重要實事”工作中至少有一項是明確提出以政府為主體為市民建設(shè)停車場、停車位解決停車難問題，而事實上停車設(shè)施的缺口逐年加大，停車供需矛盾不但沒有減緩，反而有逐漸激化的趨勢?；谶@種局面，北京市2015年不再強調(diào)完成多少停車位的建設(shè)任務(wù)，而是“鼓勵居住區(qū)停車管理自治，城六區(qū)建設(shè)完成12處停車管理示范小區(qū)；規(guī)范停車經(jīng)營行為，鞏固100條停車秩序管理示范街成果，依法查處非法停車行為”。這種居民區(qū)停車自治的政策就是在改變過去的自上而下政府主導(dǎo)解決停車難問題的思路，轉(zhuǎn)而采取由下而上的自治化管理，這是下一步緩解停車問題的重要發(fā)展方向和思路。但是這些自治的對策還僅停留在試點階段，因為這其中涉及對現(xiàn)有規(guī)劃、管理、審批程序等方面進行改進和完善，因此在較短時間內(nèi)出臺全市普適的統(tǒng)一規(guī)定難度很大，可以選擇代表性的試點小區(qū)，在不斷探索小區(qū)停車自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸出臺適合本地的停車自治政策。再如在德州市城市停車設(shè)施規(guī)劃中積極推動政府引導(dǎo)、自下而上的改造模式，結(jié)合“三無小區(qū)”(無物業(yè)管理、無主管單位、無人防物防設(shè)施)改造，提出了德州市推進停車自治政策的工作框架，分為六部分改造內(nèi)容，包括取得居民認同、擬定改造方案、征詢意見、改造實施、運營管理和評估推廣等，其中改造方案和運營管理是關(guān)鍵。首先，改造方案是以停車整治為總抓手，實現(xiàn)整個小區(qū)環(huán)境的優(yōu)化和改觀，而良好的環(huán)境改造效果使小區(qū)居民認識到自己是受益者，消除毀綠、破壞小區(qū)環(huán)境的顧慮。在停車設(shè)施改造方案中，以增加停車位為依托，方案內(nèi)容還包括優(yōu)化道路橫斷面、美化建筑前區(qū)、豐富公共活動空間、消除小區(qū)消極空間等內(nèi)容。其次，在運營管理中應(yīng)明確街道辦或居委會是建設(shè)和管理的主體，街道辦要加強與政府相關(guān)部門的溝通，給予小區(qū)資金和人員支持，例如起始階段由街道辦聘用秩序管理員并支付人員工資等[7]。

從政府主導(dǎo)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向市場為主體的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，大多數(shù)城市需要一定的過渡期，在這個過渡期內(nèi)需要堅定地以城市公共停車設(shè)施的經(jīng)濟屬性為根本，制定相關(guān)政策。但是對于很多城市在政策尚未完全明確，而停車設(shè)施歷史欠賬較大、近期供需矛盾非常突出的現(xiàn)實情況下，短期內(nèi)可仍將城市公共停車設(shè)施作為準公共產(chǎn)品，政府多承擔一些規(guī)劃、建設(shè)等方面的主導(dǎo)責任，尤其是在一些停車供需矛盾突出、民生問題嚴重的地區(qū)，例如醫(yī)院、學(xué)校周邊地段等。同時應(yīng)該盡快完善各城市的頂層制度設(shè)計，明確城市公共停車設(shè)施建設(shè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向政策，引導(dǎo)市場更多地在城市公共停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營方面發(fā)揮主體作用。

在明確經(jīng)濟屬性基礎(chǔ)上，城市公共停車設(shè)施下一步發(fā)展的方向指引將更加明確，土地的出讓政策、收費政策以及后續(xù)的建設(shè)政策等都應(yīng)該圍繞經(jīng)濟屬性這一核心制定。同時基于經(jīng)濟屬性定位，還應(yīng)該認真審視當前許多城市采取的一些對策和措施，判斷哪些是過渡階段的臨時對策，哪些是需要進一步深化并堅持執(zhí)行的措施。

4 結(jié)語

在國家鼓勵和支持停車建設(shè)的趨勢下，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)推進方式實施難度大、見效慢，需要積極探索停車產(chǎn)業(yè)政策的新路徑。目前許多城市采取的停車政策均是戰(zhàn)術(shù)層面的對策，缺乏戰(zhàn)略層面的突破，而取得戰(zhàn)略性突破的關(guān)鍵在于明確停車的商品屬性、遵循市場經(jīng)濟規(guī)律、由下而上的探索。另外，各個城市的停車產(chǎn)業(yè)化政策也要結(jié)合城市自身發(fā)展特點，避免直接套用其他城市的經(jīng)驗。

[1]朱禮.“停車難”難在政策[N].中國城市報，2016-04-11(第13版).

[2]我國停車位缺口超5千萬個停車設(shè)施規(guī)劃難落地[EB/OL].2015[2016-06-15].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00084IJ2. html.

[3]張曉東.《城市停車規(guī)劃規(guī)范(報批稿)》編制要點解讀[R/OL].2014[2016-06-15].http:// docin.com/p-1128341117.html.

[4]尚煒，戴帥，劉金廣.城市停車政策與管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014.

[5]袁潛韜.論社會公共停車設(shè)施的供給與管理[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.

[6]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.城市停車設(shè)施建設(shè)指南[EB/OL].2015[2016-06-15].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/ t20150925_225056.html.

[7]中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院.德州市城市停車設(shè)施規(guī)劃[R].北京：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，2016.

Policy on Parking Industrialization:Key Issues&Countermeasures

Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

To solve the implementation problems existed between parking planning and actual construction,it is necessary to identify the business character of different parking facilities.Aiming at the vagueness of the business character in traditional parking planning,this paper discusses the business models for parking facilities associated with buildings,urban public parking lots,and on-street parking respectively. The paper points out that parking spaces associated with buildings and on-street parking facilities are public and quasi-public services,while urban parking facilities are more like private services with commercial business characters.Therefore,it is necessary to develop urban parking system based on both market and enterprise-oriented models.The paper provides policy suggestions on the industrialization of urban public parking facilities,stresses the importance of transforming parking industrialization from government control to market-oriented development,and emphasizes that the policies concerning parking,land leasing,fee structure and construction should be made by the corresponding business models.

transportation planning;parking policies;parking planning;economic attribute;public parking facilities

2016-07-01

李長波(1979—)，男，山東利津人，碩士，高級工程師，主要研究方向：城市交通規(guī)劃。E-mail:licb@caupd.com