姜昳芃，劉 洋

（大連海洋大學(xué)法學(xué)院，大連 116023）

基于新公共管理理論的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)及管理制度研究

姜昳芃，劉 洋

（大連海洋大學(xué)法學(xué)院，大連 116023）

漁業(yè)船舶檢驗(yàn)是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的行政許可工作，是保證漁船具備水上航行和作業(yè)安全技術(shù)條件的首要環(huán)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，近幾年，我國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作也逐步暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局現(xiàn)有業(yè)務(wù)繁雜、工作量大、專業(yè)性強(qiáng)和驗(yàn)船師職責(zé)定位不清等。本文依據(jù)新公共管理理論并結(jié)合國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的號(hào)召，主張漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局應(yīng)回歸技術(shù)監(jiān)督崗位，當(dāng)好漁船安全的“守護(hù)神”，而不該由漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局來(lái)操作的質(zhì)量管理工作應(yīng)歸還各方，建立第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“檢”和“監(jiān)”分離。除此之外，還應(yīng)完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系以及建立人才管理機(jī)制，以期為漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局的改革提供參考和借鑒。

漁業(yè)船舶檢驗(yàn)；新公共管理；簡(jiǎn)政放權(quán)

漁業(yè)船舶檢驗(yàn)是國(guó)際通行的制度，對(duì)保障漁業(yè)生產(chǎn)和漁民生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。近幾年，在我國(guó)漁船更新改造和遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等政策的推動(dòng)下，新建了大批國(guó)內(nèi)作業(yè)漁船和遠(yuǎn)洋作業(yè)漁船，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作因而日趨繁重。與此同時(shí)，漁船重特大安全事故頻頻發(fā)生，對(duì)漁船安全技術(shù)監(jiān)管和檢驗(yàn)監(jiān)督管理提出了更高的要求，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作責(zé)任重大且備受關(guān)注。

2013年3月14日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，這是改革開放以來(lái)我國(guó)推進(jìn)的第七次政府機(jī)構(gòu)改革。2013年5月13日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕正式拉開。中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局（以下簡(jiǎn)稱漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局）作為我國(guó)漁船的唯一檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)了我國(guó)全部的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作，工作量巨大。而目前中央編辦在“中央國(guó)家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位分類指導(dǎo)目錄”中，將“漁業(yè)船舶檢驗(yàn)監(jiān)督管理”定位為“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”，進(jìn)一步明確了漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行政職能和改革方向。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)及管理體制改革旨在消除現(xiàn)行漁業(yè)船舶檢驗(yàn)中存在的“政事不分”的弊端，使?jié)O業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和漁船管理機(jī)構(gòu)正式分離。

基于以上背景，本文依據(jù)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的改革精神和國(guó)家對(duì)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局工作的定位，深入分析我國(guó)漁業(yè)船舶法定檢驗(yàn)工作體系和現(xiàn)行體制中存在的深層次問(wèn)題，運(yùn)用新公共管理理論探索適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及漁業(yè)船舶檢驗(yàn)事業(yè)發(fā)展需要的船檢工作體制，強(qiáng)調(diào)體制改革應(yīng)遵循船檢工作的基本規(guī)律，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，以推動(dòng)我國(guó)漁業(yè)船舶法定檢驗(yàn)體系的建立及體制機(jī)制的創(chuàng)新和完善，提高船檢服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平，增強(qiáng)漁業(yè)船舶的監(jiān)管效能。

1 我國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

1．1 相關(guān)法律法規(guī)不完善

《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》［1-2］是漁業(yè)船舶檢驗(yàn)執(zhí)法最主要的法律依據(jù)，但其中有不少條款已經(jīng)不適用于目前的檢驗(yàn)工作，因此需要進(jìn)行修訂與完善。例如，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》當(dāng)中的處罰條款，雖然在條例當(dāng)中有所設(shè)置，但實(shí)際中漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多數(shù)未獲得主管部門授予處罰權(quán)，導(dǎo)致其監(jiān)督管理難度加大，對(duì)此應(yīng)進(jìn)行完善。

1．2 人才機(jī)制不健全

1．2．1 檢驗(yàn)人員與檢驗(yàn)工作量嚴(yán)重失配，檢驗(yàn)人員專業(yè)配置不完整

漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)了我國(guó)全部的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作，檢驗(yàn)工作量本來(lái)就相當(dāng)繁雜。但是，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局本身又是我國(guó)漁船的管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)職能包括處理漁業(yè)船舶檢驗(yàn)中的重大技術(shù)問(wèn)題、業(yè)務(wù)糾紛，組織協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)家和地區(qū)委托的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)業(yè)務(wù)，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)漁船公證檢驗(yàn)業(yè)務(wù)，對(duì)漁船建造進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)造，船體測(cè)厚檢驗(yàn)，救生設(shè)備檢驗(yàn)等。實(shí)際情況是，一線驗(yàn)船人員少，檢驗(yàn)工作量大，驗(yàn)船師壓力巨大，檢驗(yàn)工作難以應(yīng)付。以浙江省漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局為例，2014年全省國(guó)內(nèi)漁船的營(yíng)運(yùn)檢驗(yàn)數(shù)量約4萬(wàn)艘（次），而全省漁業(yè)船舶檢驗(yàn)系統(tǒng)在崗持證驗(yàn)船師不足400名。在臺(tái)州溫嶺每年由溫嶺漁業(yè)船舶檢驗(yàn)站檢驗(yàn)的漁船有2 400艘（不含養(yǎng)殖船），總噸位500 698，總功率757 022 kW，按照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局關(guān)于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員配備標(biāo)準(zhǔn)的意見》（國(guó)漁檢〔2001〕87號(hào)）的要求，應(yīng)配備檢驗(yàn)人員59人，而溫嶺實(shí)際檢驗(yàn)人員僅5人?；鶎訖z驗(yàn)隊(duì)伍還存在人員流動(dòng)性大，人員專業(yè)配置不完整等問(wèn)題。除浙江省外，全國(guó)其他省區(qū)市的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局也存在類似的問(wèn)題。

鑒于檢驗(yàn)項(xiàng)目多，業(yè)務(wù)量大，檢驗(yàn)人員與檢驗(yàn)工作量嚴(yán)重失配，為完成任務(wù)只能簡(jiǎn)化工作程序，減少檢驗(yàn)項(xiàng)目，降低檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)問(wèn)題，驗(yàn)船人員面臨責(zé)任追究的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。如不改革，現(xiàn)狀無(wú)法改變。

1．2．2 驗(yàn)船師職責(zé)定位不清

當(dāng)前，安全技術(shù)監(jiān)督和一般質(zhì)量管理的權(quán)責(zé)劃分很不明晰，使得漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的驗(yàn)船師常常包攬了工廠質(zhì)檢、船東監(jiān)理的工作。從依法行政的角度看，驗(yàn)船師作為漁船安全技術(shù)的監(jiān)督者，應(yīng)把正確履行法定職責(zé)放在首位，包攬質(zhì)檢、監(jiān)理工作是越俎代庖，存在諸多弊端。

除此之外，現(xiàn)行的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)中還存在著“政事不分”的現(xiàn)象，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)者既是裁判方，又是運(yùn)動(dòng)員，尤其在進(jìn)行海損事故的公證檢驗(yàn)中容易出現(xiàn)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局既是責(zé)任方，又是事故鑒定方的局面。

1．2．3 驗(yàn)船師素質(zhì)很難適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)

近年來(lái)，受國(guó)家政策在遠(yuǎn)洋漁業(yè)、小型漁船玻璃鋼化等方面大力扶持的影響，一些高新技術(shù)在漁船建造中不斷得到應(yīng)用，漁船新型化、大型化、自動(dòng)化程度不斷提高，特別是新建遠(yuǎn)洋漁船噸位大、續(xù)航能力強(qiáng)、設(shè)備先進(jìn)、科技含量高，在我國(guó)同類船型中處于領(lǐng)先水平。然而，國(guó)家對(duì)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)行業(yè)的政策、資金支持力度小，社會(huì)關(guān)注度低，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)技術(shù)法規(guī)更新慢，驗(yàn)船人員知識(shí)老化，很難適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。以山東漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局為例，許多骨干驗(yàn)船師面臨退休，專業(yè)技術(shù)人員不配套，初級(jí)驗(yàn)船師多，高級(jí)驗(yàn)船師少；國(guó)內(nèi)驗(yàn)船師多，遠(yuǎn)洋驗(yàn)船師少；漁業(yè)船舶檢驗(yàn)驗(yàn)船師多，船用產(chǎn)品驗(yàn)船師少；非本專業(yè)驗(yàn)船師多，船機(jī)電等本專業(yè)驗(yàn)船師少，造成建造檢驗(yàn)不夠細(xì)化，難以做到專船專人、專業(yè)專人，嚴(yán)重影響漁業(yè)船舶檢驗(yàn)質(zhì)量和辦證時(shí)限。

2 新公共管理理論視角下的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)監(jiān)管

2．1 新公共管理理論概述

新公共管理是指自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字而開展的大規(guī)模政府改革，旨在推動(dòng)政府管理由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。

20世紀(jì)90年代，在《改革政府》一書中，奧斯本和蓋布勒概括了新公共管理理論的內(nèi)容，他們的理論得到廣泛接受。其中，最主要的是如下兩方面。

（1）政府應(yīng)是“掌舵”人而不是“劃槳”人。新公共管理理論主張政府在制定決策和執(zhí)行決策兩個(gè)方面應(yīng)該進(jìn)行分離，也就是不能又“劃槳”又“掌舵”。就政府職能而言，新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)履行決策制定和制度（法律法規(guī)、政策等）供給的責(zé)任，承擔(dān)制度供給，而對(duì)于公共服務(wù)的供給，也就是決策執(zhí)行的職能，則可以通過(guò)民營(yíng)化的方式交給第三方，也就是市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)執(zhí)行；

（2）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論主張引入第三方也就是市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)改造政府，激勵(lì)公共部門和私人部門之間展開競(jìng)爭(zhēng)，以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率的目的。

2．2 漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)職能定位

2．2．1 漁業(yè)船舶檢驗(yàn)回歸技術(shù)監(jiān)督崗位

漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的核心職能是法定檢驗(yàn)，應(yīng)該回歸船舶安全技術(shù)監(jiān)督應(yīng)有的檢驗(yàn)方式。法定檢驗(yàn)規(guī)則定位于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)技術(shù)法規(guī)體系的頂層，對(duì)于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)制改革至關(guān)重要。其本質(zhì)上是政府為保證船舶安全航行作業(yè)、防治水域環(huán)境污染而制定的強(qiáng)制性規(guī)定，具有唯一、不可變通性。法定檢驗(yàn)規(guī)則體現(xiàn)了漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能和對(duì)漁船的安全要求，既是漁船設(shè)計(jì)、制造、營(yíng)運(yùn)、安全技術(shù)監(jiān)督的安全準(zhǔn)則，又是漁船安全管理部門對(duì)漁船實(shí)施監(jiān)管的規(guī)章制度，更是驗(yàn)船部門實(shí)施漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的技術(shù)法規(guī)［3-5］。

就法律規(guī)定而言，國(guó)家漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的法定職能是漁業(yè)船舶檢驗(yàn)與監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院早在20世紀(jì)60年代就明確船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是國(guó)家船舶技術(shù)監(jiān)督部門，或者說(shuō)是船舶質(zhì)量監(jiān)管部門。船檢機(jī)構(gòu)是國(guó)家船舶技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不是船舶技術(shù)檢測(cè)部門，更不是質(zhì)量管理部門。驗(yàn)船師作為船舶技術(shù)監(jiān)督或質(zhì)量監(jiān)管部門的執(zhí)行人，應(yīng)當(dāng)對(duì)漁船質(zhì)量監(jiān)管負(fù)責(zé)，而質(zhì)量管理部門應(yīng)對(duì)船舶質(zhì)量負(fù)責(zé)。

然而，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的一些做法卻存在明顯的偏差，主要表現(xiàn)為仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的色彩，在部分工作職能定位上尚不夠清晰，在某些方面存在監(jiān)管過(guò)細(xì)、過(guò)度的問(wèn)題，既有越位又有錯(cuò)位。由于這些工作定位上的偏差，客觀上形成了“保姆式”的全過(guò)程監(jiān)管方法，使工廠、船東產(chǎn)生依賴思想，削弱了工廠、船東安全管理的能動(dòng)性，模糊了安全責(zé)任界限，淡化乃至替代了工廠、船東作為第一責(zé)任人的主體責(zé)任。在一些地方，有的工廠缺乏質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，施工后就叫驗(yàn)船師檢驗(yàn)，將驗(yàn)船師當(dāng)作了“質(zhì)檢員”。也有一些船東對(duì)建造工程沒(méi)有監(jiān)理意識(shí)，對(duì)施工質(zhì)量不跟蹤監(jiān)督，完全依靠驗(yàn)船師去最后把關(guān)，將驗(yàn)船師當(dāng)作了“監(jiān)理師”。對(duì)此，一定要對(duì)檢驗(yàn)項(xiàng)目的分工有一個(gè)清單式的說(shuō)明，明確告訴驗(yàn)船師“監(jiān)督什么，檢驗(yàn)什么”。

2．2．2 轉(zhuǎn)變漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)職能

前已述及，新公共管理理論主張引入第三方也就是市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)改造政府，以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率的目的，而黨的十八屆三中全會(huì)也明確要求進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。黨的十八大之后，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在全面深化改革背景下，最重要的思路就是轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化監(jiān)督管理，而改革的措施是由之前的驗(yàn)核制逐步轉(zhuǎn)為備案制。所謂驗(yàn)核制即驗(yàn)收核準(zhǔn)制，主管部門需要在漁船建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行驗(yàn)收，其業(yè)務(wù)繁雜，工作量大且專業(yè)性較強(qiáng)。備案制則是向市場(chǎng)放權(quán)，即政府職能部門主要的職責(zé)是監(jiān)督管理，而一些實(shí)體檢驗(yàn)則全部交由社會(huì)力量進(jìn)行檢驗(yàn)，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)積極參與漁船設(shè)計(jì)、審圖、監(jiān)理和修造等各方面競(jìng)爭(zhēng)。

依據(jù)這一思路，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變是把該管的事管好，把該放的事放開，即實(shí)行“檢”、“監(jiān)”分離。本文認(rèn)為，實(shí)行“檢”、“監(jiān)”分離之后漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局有兩項(xiàng)職能需要轉(zhuǎn)變：一是監(jiān)督檢查漁業(yè)船舶的設(shè)計(jì)和船用產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)履行質(zhì)量責(zé)任的行為；二是監(jiān)督檢查受監(jiān)漁船實(shí)體質(zhì)量及船用產(chǎn)品質(zhì)量和檢驗(yàn)資料。

2．2．3 關(guān)于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的特殊說(shuō)明

雖然政府職能簡(jiǎn)化，職能回歸本位已是政府改革的大勢(shì)所趨，但需要明確的是，政府放了權(quán)不等于可以“甩手”不管，而是要注重提高工作效率。對(duì)于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，漁業(yè)的特殊性決定了漁業(yè)船舶檢驗(yàn)有別于商船檢驗(yàn)，所以放權(quán)不等于不檢驗(yàn)。

漁船是漁民生產(chǎn)生活的基本工具，是漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，“漁民、漁村、漁業(yè)”具有“三農(nóng)”的屬性。漁船與商業(yè)運(yùn)輸船舶相比，具有如下明顯的不同之處。

①漁船風(fēng)險(xiǎn)大于商船。據(jù)中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)1994～2011年的承保理賠統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，入保漁民年均死亡率為120人／10萬(wàn)人／年、傷殘率為832人／10萬(wàn)人／年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煤礦、建筑等高危行業(yè)。由于漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、漁船技術(shù)狀況差、賠付率高，漁船無(wú)法比照商船進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)，目前沒(méi)有一家商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)愿意分擔(dān)漁船的風(fēng)險(xiǎn)，漁船的風(fēng)險(xiǎn)只有漁民自己承擔(dān)。一旦漁船發(fā)生事故，將造成一家乃至數(shù)十家漁民家庭由于主要?jiǎng)趧?dòng)力的喪失而致貧，極易造成漁區(qū)社會(huì)的不穩(wěn)定，影響漁區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展［6］。

②漁船安全監(jiān)管難于商船。漁船作為漁民生產(chǎn)生活基本工具，分布廣，航行捕撈作業(yè)行蹤不定（商業(yè)運(yùn)輸船舶有固定的航線），海上作業(yè)環(huán)境惡劣，作業(yè)時(shí)間長(zhǎng)（大洋性漁業(yè)船舶作業(yè)時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)幾百天）；與商船相比船體又較小，“搶風(fēng)頭，追風(fēng)尾”式的捕撈生產(chǎn)使得漁業(yè)船舶安全監(jiān)管更難于商船［7］。

③漁船安全隱患高于商船。由于漁船價(jià)值不高，不能比照商船由技術(shù)力量雄厚、規(guī)模大的設(shè)計(jì)建造企業(yè)進(jìn)行設(shè)計(jì)、修造，大量漁船缺乏安全技術(shù)設(shè)計(jì)、建造規(guī)范，甚至在完全沒(méi)有設(shè)計(jì)圖紙的情況下進(jìn)行施工，技術(shù)落后，安全隱患嚴(yán)重。

④漁船經(jīng)營(yíng)主體分散。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，漁區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，漁船大多由國(guó)有或集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)樽孀孑呡吺菨O民的個(gè)體所有或合伙漁民共有，經(jīng)營(yíng)主體為千家萬(wàn)戶，從業(yè)人員多為農(nóng)村外出務(wù)工人員，漁民的安全意識(shí)和接受船檢強(qiáng)制性檢驗(yàn)的意識(shí)不強(qiáng)。漁業(yè)船舶法定檢驗(yàn)工作面對(duì)千家萬(wàn)戶獨(dú)立個(gè)體，不像商船的公司化管理模式，漁船船長(zhǎng)船員專業(yè)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商船，漁船監(jiān)督檢驗(yàn)管理難度加大［8-10］。

雖然漁業(yè)船舶檢驗(yàn)回歸技術(shù)監(jiān)督崗位，一些實(shí)體檢驗(yàn)則全部交由社會(huì)力量進(jìn)行檢驗(yàn)，權(quán)力下放，但是由于漁船的特殊性，權(quán)力下放的同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)第三方支撐體系的監(jiān)管。雖然由第三方開具檢驗(yàn)合格的相關(guān)證明并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但管理部門也應(yīng)采取監(jiān)督抽查或形式審查的方式對(duì)其每一個(gè)流程進(jìn)行檢驗(yàn)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則采用“倒逼機(jī)制”找出問(wèn)題的根源所在，確保每一個(gè)流程都符合規(guī)范。也就是說(shuō)，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)與監(jiān)督管理是不可分割的整體，在進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)也勢(shì)必要進(jìn)行相關(guān)檢驗(yàn)。

3 漁業(yè)船舶檢驗(yàn)及管理體制改革對(duì)策和建議

3．1 完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的規(guī)定，隨著國(guó)家體制、機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)系統(tǒng)的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》迫切需要修訂，《條例》中規(guī)定國(guó)家漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)行使?jié)O業(yè)船舶檢驗(yàn)及其監(jiān)督管理職能。而地方漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)只有檢驗(yàn)職能，沒(méi)有監(jiān)督管理職能，建議在目前要進(jìn)行修改的《漁業(yè)法》中明確從國(guó)家漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局到縣級(jí)以上的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)都具有執(zhí)法監(jiān)督職能，在法律層面上對(duì)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)給予明確定位。

3．2 建立第三方技術(shù)支撐體系

3．2．1 建立獨(dú)立于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的圖紙審查機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)漁船新建和現(xiàn)有漁船的改造均需要向行業(yè)主管機(jī)關(guān)——漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局進(jìn)行申報(bào)并進(jìn)行圖紙審查。圖紙審查是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、涉及內(nèi)容廣的工作。建立獨(dú)立于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局的圖紙審查中心，是將原由各級(jí)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局承擔(dān)的圖紙審查工作，下放到具有專業(yè)資質(zhì)、經(jīng)過(guò)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局授權(quán)認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這樣可以更加專業(yè)、效率也更高。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)計(jì)單位的送審圖紙申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，審查符合要求后，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局委托第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱審圖中心）進(jìn)行圖紙審查。圖紙審查合格后，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局依據(jù)圖紙審核報(bào)告及審圖意見書對(duì)圖紙進(jìn)行許可批復(fù)。

第三方審圖機(jī)構(gòu)在接受船東的委托后，按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)則及國(guó)際公約和規(guī)范性文件的要求，對(duì)漁業(yè)船舶的設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行審查，提出審查意見。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局作為行業(yè)主管機(jī)關(guān)，對(duì)于審圖中心應(yīng)具備的條件和能力進(jìn)行認(rèn)證。并建立專業(yè)的年審和不定期審查制度，從制度層面保證漁船圖紙審查工作的持續(xù)有效開展。

審圖中心應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)圖紙審查質(zhì)量負(fù)總責(zé)，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假或玩忽職守，致使報(bào)告與該船實(shí)際狀況不符，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將不接受其評(píng)價(jià)意見，并取消其機(jī)構(gòu)的審圖資質(zhì)。如果由于審圖中心的玩忽職守，造成安全責(zé)任事故，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局有權(quán)保留對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究的權(quán)利。這樣也可以在法律層面上約束第三方審圖機(jī)構(gòu)。

3．2．2 建立專業(yè)的第三方現(xiàn)場(chǎng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)

將漁船現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)工作逐步由部分到全部轉(zhuǎn)交給第三方現(xiàn)場(chǎng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)開展。第三方現(xiàn)場(chǎng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)是從事漁船實(shí)船檢驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)的名稱，這些機(jī)構(gòu)可以代替現(xiàn)有的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局開展?jié)O船現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)工作，具體檢驗(yàn)工作主要是建造檢驗(yàn)，還可以包括營(yíng)運(yùn)檢驗(yàn)、臨時(shí)檢驗(yàn)、年度檢驗(yàn)以及漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局或其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)委托開展的各項(xiàng)漁船現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)工作。

漁船申請(qǐng)進(jìn)行建造（初次）檢驗(yàn)前，船東除正常的申請(qǐng)書、船網(wǎng)工具指標(biāo)、圖紙批復(fù)函、造船合同以外，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局還應(yīng)對(duì)漁船船東是否和監(jiān)理公司簽訂合同進(jìn)行審查，以此作為是否進(jìn)行開工許可的依據(jù)。漁船進(jìn)行初次檢驗(yàn)時(shí)，驗(yàn)船師除必須現(xiàn)場(chǎng)參與的檢驗(yàn)項(xiàng)目外，其他檢驗(yàn)項(xiàng)目由第三方現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并出具檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依據(jù)第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所提供的檢驗(yàn)報(bào)告對(duì)漁船進(jìn)行審批、簽發(fā)證書等。

具體開展?jié)O船第三方現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)由漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)須認(rèn)真履行合同，并按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)則、規(guī)程及規(guī)范性文件等要求，對(duì)漁船建造質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。漁船第三方現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)漁船監(jiān)造質(zhì)量負(fù)總責(zé)，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假或玩忽職守，致使報(bào)告與所監(jiān)造漁船實(shí)際狀況不符，漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有權(quán)不接受其評(píng)價(jià)報(bào)告，視其情節(jié)輕重采取警告、處罰、取消監(jiān)造資格、甚至追究其法律責(zé)任等措施。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)從事第三方現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)嚴(yán)格進(jìn)行年度審核，采取隨機(jī)抽查、責(zé)任追溯、準(zhǔn)入和淘汰等機(jī)制對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

3．3 建立人才管理機(jī)制

3．3．1 規(guī)范并且全面實(shí)施漁船注冊(cè)驗(yàn)船師制度

我國(guó)現(xiàn)有漁船驗(yàn)船師基本上屬于公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制，來(lái)源主要由社會(huì)招聘、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)以及其他部門調(diào)入等，其中只有少數(shù)人曾經(jīng)從事過(guò)漁船相關(guān)的工作，相當(dāng)于先入職、后從業(yè)。即漁船驗(yàn)船師是從業(yè)之后才進(jìn)行漁船注冊(cè)驗(yàn)船師考試，這樣無(wú)疑對(duì)沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)系統(tǒng)專業(yè)學(xué)習(xí)的船舶檢驗(yàn)人員在工作上帶來(lái)很大的難度。

實(shí)施漁船注冊(cè)驗(yàn)船師制度，就是改變這種先入職、后從業(yè)的弊端。將漁船注冊(cè)驗(yàn)船師作為一項(xiàng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的、開放的、面向全社會(huì)的社會(huì)性職業(yè)資格考試。向全社會(huì)征集人才，在未來(lái)的一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)于有志于漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的工作人員，首先應(yīng)該考取漁船注冊(cè)驗(yàn)船師資格，才有資格報(bào)考漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局的驗(yàn)船師崗位，這樣，從源頭提升了驗(yàn)船師的整體技術(shù)水平。對(duì)于考取了注冊(cè)驗(yàn)船師的專業(yè)人才也可以入職到第三方檢驗(yàn)和審圖部門工作，承擔(dān)漁船審圖和現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)工作，這樣，同時(shí)也解決了第三方技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)工作人員檢驗(yàn)資格的問(wèn)題。

3．3．2 建立強(qiáng)制性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

做好崗位職責(zé)培訓(xùn)，重點(diǎn)闡述驗(yàn)船師工作的性質(zhì)、職權(quán)與職責(zé)、職業(yè)道德、工作作風(fēng)要求等方面內(nèi)容，通過(guò)崗前培訓(xùn)形成全國(guó)統(tǒng)一的驗(yàn)船師工作作風(fēng)。驗(yàn)船師的業(yè)務(wù)水平高低直接影響檢驗(yàn)工作，建議對(duì)每年新入職的驗(yàn)船師組織培訓(xùn)，選派經(jīng)驗(yàn)豐富的老驗(yàn)船師帶隊(duì)，做好崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將理論講解與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)習(xí)相結(jié)合，從圖紙?jiān)O(shè)計(jì)到開工下料、分段建造、合攏下水、系泊試航等環(huán)節(jié)分專業(yè)進(jìn)行全程學(xué)習(xí)，促進(jìn)形成統(tǒng)一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

成立專職培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，制訂與檢驗(yàn)工作實(shí)際相吻合的培訓(xùn)課程，一方面做好在崗驗(yàn)船師的輪訓(xùn)工作，促進(jìn)驗(yàn)船師知識(shí)更新，提高檢驗(yàn)?zāi)芰?；另一方面做好專?xiàng)培訓(xùn)，針對(duì)新建船舶的某個(gè)特殊檢驗(yàn)項(xiàng)目，進(jìn)行專門培訓(xùn)，提升專項(xiàng)技能。

［1］ 全國(guó)人大常委會(huì)．中華人民共和國(guó)漁業(yè)法［Z］．1986-01 -20．

［2］ 國(guó)務(wù)院法制辦．中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例［Z］．2003-06-11．

［3］ 杜蘭英，熊惠軍，涂衡．船舶法定檢驗(yàn)質(zhì)量管理體系的建立與運(yùn)行［M］．北京：人民交通出版社，2002．

［4］ 《中國(guó)船舶檢驗(yàn)史》編委會(huì)．中國(guó)船舶檢驗(yàn)史［M］．北京：人民交通出版社，1998．

［5］ 中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局．海洋漁業(yè)船舶法定檢驗(yàn)規(guī)程（2003）［M］．北京：人民交通出版社，2003．

［6］ 農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局．中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2012［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2013．

［7］ 李科浚．船級(jí)社的法律地位［J］．海商法研究，1999（1）：141-147．

［8］ 李微．中國(guó)船舶業(yè)面臨“獨(dú)特機(jī)遇期”［J］．滬港經(jīng)濟(jì)，2010（1）：93-98．

［9］ 孫穎士，李冬霄．中國(guó)漁船安全分析報(bào)告（1999～2008）［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2009．

［10］ 中國(guó)船級(jí)社．現(xiàn)有船狀態(tài)評(píng)估程序（CAP）指南［M］．北京：人民交通出版社，2009．

On fishing vessel inspection and management system based on new public management theory

JIANG Yi-peng，LIU Yang
（The School of Law，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Fishing vessel inspection is a professional and technical part of administrative licensing．It is the most important section to ensure the technical conditions of the fishing vessel with water navigation and operation safety．With the constant development of economy，science and technology，some problems caused by the fishing vessel inspection gradually show up．They are mainly reflected in existing complex business，heavy workload，highly professional occupation，unclear responsibilities for marine surveyor and inadequate technology supporting system etc．According to the new publicmanagement theory and the call of the national decentralization，this paper claims that the fishing vessel inspection bureau should return to the technical supervision position and be treated as the safety of fishing vessels＂Patron God＂．It should abandon thoroughly what they should give up and return the quality control job not in charge of fishing vessel inspection authorities back to each side．The third party inspection agency should be established to achieve the separation of＂inspection＂and＂supervision＂．In addition，we should also improve the standard system of laws and regulations aswell as establish the talentmanagementmechanism．Itwill provide reference for the reform of the fishing vessel inspection bureau．

fishing vessel；new public management theory；streamline administration and delegate power to the lower levels

F 326．43

：A

2095-3666（2016）04-0251-06

10．13233／j．cnki．fishis．2016．04．002

2016-07-05

：2016-09-19

大連市社科聯(lián)（社科院）2015-2016年度重點(diǎn)課題“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下大連產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)研究”（2015dlskzd110）；遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L14BFX011）；2016年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題（2016lslktzifx-02）；大連市社科聯(lián)（社科院）重點(diǎn)課題（2015dlskzd114）

姜昳芃（1985-），女，遼寧大連人，博士，講師，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail：cassanofeng＠163．com