●陳劍博

淺談PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與發(fā)展

●陳劍博

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的開展不僅有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提高財(cái)政資金使用效率，而且有助于改善PPP項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。本文首先對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的背景及意義進(jìn)行了闡述，在此基礎(chǔ)上梳理了目前PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主要問題，進(jìn)而提出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)把握的重點(diǎn)，并探索解決辦法。

PPP項(xiàng)目 績(jī)效評(píng)價(jià) 項(xiàng)目管理

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)背景

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)采用PPP模式 （Public-Private-Partnership，即政府和社會(huì)資本合作）的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。從包含的內(nèi)容上看，PPP模式有廣義和狹義之分，其中廣義PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義PPP模式可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值。本文所提及的PPP模式均指廣義PPP模式。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目確定采用PPP模式之后，從項(xiàng)目利益相關(guān)者的需求出發(fā)，考慮項(xiàng)目環(huán)境、運(yùn)營(yíng)能力、技術(shù)管理、可持續(xù)發(fā)展等因素，從項(xiàng)目運(yùn)行的過程、結(jié)果、影響等方面進(jìn)行全面、客觀地評(píng)價(jià)。

開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是適應(yīng)我國(guó)PPP模式發(fā)展的必然選擇。自上世紀(jì)80年代我國(guó)開始實(shí)施第一個(gè)PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠項(xiàng)目之后，PPP模式在我國(guó)得到越來越多關(guān)注。尤其是2012年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，緩解地方建設(shè)負(fù)擔(dān)，化解地方債務(wù)危機(jī)，推進(jìn)供給側(cè)改革，PPP模式得以迅速發(fā)展，較短時(shí)期內(nèi)我國(guó)完成了一批項(xiàng)目的落地和實(shí)施，如北京四號(hào)線地鐵、國(guó)家體育館等。但在實(shí)際推廣中，大多數(shù)PPP項(xiàng)目均存在管理混亂、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理等問題，這極大地影響了PPP模式的推廣和應(yīng)用。為此，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等相關(guān)重要文件，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力分析和物有所值分析，并提出對(duì)PPP項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，用評(píng)價(jià)的結(jié)果指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施、改進(jìn)。尤其是在最近公布的《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見稿）中規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整”，這為開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供了思路和方向。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)意義

我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)主要包括財(cái)政承受能力論證、物有所值分析和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，其中項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是在開展財(cái)政承受能力論證和物有所值分析基礎(chǔ)上對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行的全面績(jī)效評(píng)估論證，貫穿整個(gè)項(xiàng)目生命周期，對(duì)規(guī)范和改善政府參與PPP項(xiàng)目的行為，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利開展有著重要意義。具體如下：

首先，有利于政府改善公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。PPP模式一方面強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本之間的合作，二者是地位平等的合作主體；另一方面PPP模式具有涉及主體多、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)，能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起。因此開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于理順政府和社會(huì)資本之間的權(quán)利和義務(wù)，厘清政府和市場(chǎng)的邊界，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)而建設(shè)服務(wù)型政府。

其次，有利于提高財(cái)政資金使用效率，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)財(cái)政可承受能力、項(xiàng)目可行性綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于改善政府支出績(jī)效，提高政府資金使用效率，降低政府參與PPP項(xiàng)目中因信息不對(duì)稱所造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，規(guī)范政府行為，建設(shè)法治政府。

最后，有助于合理分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、涉及利益主體多、不確定性大等特點(diǎn)，由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目。通過開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，充分識(shí)別項(xiàng)目全生命周期過程中的操作風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，從而提高社會(huì)資本參與的積極性并減少后期的項(xiàng)目糾紛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的高效推進(jìn)。

三、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及問題分析

目前，我國(guó)開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于起步階段，理論界和地方政府均作了一定的積極探索。理論界主要從方法論上對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究：部分學(xué)者研究了平衡計(jì)分卡法、回歸分析法、層次分析法等不同評(píng)價(jià)方法對(duì)不同PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的適用性問題；部分學(xué)者以利益相關(guān)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)，重點(diǎn)研究了指標(biāo)設(shè)計(jì)問題，探索不同類型項(xiàng)目應(yīng)采取的指標(biāo)。實(shí)際操作中，地方機(jī)構(gòu)更多地強(qiáng)調(diào)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)，而沒有對(duì)項(xiàng)目的可行性以及財(cái)政承受能力進(jìn)行論證。各地PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)在開展過程中表現(xiàn)出一定的問題，具體如下：

第一，缺乏相關(guān)法律基礎(chǔ)。在現(xiàn)有制度體系下，針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)主要依據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部門出臺(tái)文件中的部分條款，缺乏專門的法律文件對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)如何實(shí)施、實(shí)施主體和監(jiān)督主體、如何保證評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到實(shí)際等問題進(jìn)行說明，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的適用性大打折扣。

第二，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)重視不夠?，F(xiàn)有的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)更多的是根據(jù)一般項(xiàng)目績(jī)效原理對(duì)PPP項(xiàng)目開展評(píng)價(jià)，忽略了PPP項(xiàng)目的特有屬性。PPP項(xiàng)目由于涉及資金多、建設(shè)周期長(zhǎng)等原因，風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目，充分的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP項(xiàng)目能夠得到順利實(shí)施的關(guān)鍵。

第三，定性分析較多，定量分析較少。PPP項(xiàng)目涉及的主體多、周期長(zhǎng)，專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)方法尚在探索，各地目前在開展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，更多地從定性而非定量的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。這一做法雖然在操作上具有簡(jiǎn)單、便捷等特點(diǎn)，但是也帶來了主觀性較大，結(jié)果說服力不夠等缺點(diǎn)，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的客觀、公正性。

四、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展建議

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)尚屬新生事物，在很多方面有著較大的改善余地。筆者通過社會(huì)各界開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐總結(jié)，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展方向給出如下建議：

首先，出臺(tái)專門的政府和社會(huì)資本合作法。在法律中，明確PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式、開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和方法、對(duì)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)等問題，從而使得開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有法可依，有利于提高PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

其次，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配是PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目參與各方應(yīng)采取各種措施全面控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)主體應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的考察，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)主體是否充分識(shí)別可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、是否采取措施應(yīng)對(duì)未預(yù)期到的風(fēng)險(xiǎn)、是否在項(xiàng)目相關(guān)主體間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。

最后，加強(qiáng)定量分析，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要充分利用自身開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)相應(yīng)的評(píng)價(jià)模型，對(duì)諸如政策符合度、項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性之類的定性指標(biāo)進(jìn)行定量分析，并不斷根據(jù)實(shí)際應(yīng)用結(jié)果對(duì)分析方法進(jìn)行修正，從而減少主觀因素對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的干擾。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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