■徐杰 葉子鵬

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我國(guó)殘疾人社會(huì)保障研究
——基于平等權(quán)的權(quán)利維度

■徐杰 葉子鵬

【摘要】殘疾人這一群體自古有之，隨著人權(quán)事業(yè)的不斷發(fā)展，殘疾人的社會(huì)保障問(wèn)題受到了越來(lái)越多的關(guān)注，人們不再“宿命論”式的看待殘疾的發(fā)生，而更多的將社會(huì)因素考慮其中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)此肩負(fù)起更多的責(zé)任。然而社會(huì)保障資源是有限的，必須以合理公正的方式進(jìn)行有效分配才能收獲最大的社會(huì)效益，公正并不意味著人人都一樣的形式平等，而應(yīng)當(dāng)是差別對(duì)待有差別的人的實(shí)質(zhì)平等。完善中國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度需要從以上平等觀的視角出發(fā)，分析殘疾人社會(huì)保障的實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)，探索從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等推進(jìn)的關(guān)鍵因素，繼而制訂改進(jìn)當(dāng)前殘疾人社會(huì)保障方案的具體措施。

【關(guān)鍵詞】殘疾人；社會(huì)保障；形式平等；實(shí)質(zhì)平等

作者單位： 中共中央黨校 北京 100091

葉子鵬 在讀碩士；研究方向：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

引言

1982年世界聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣布1983～1992年為“聯(lián)合國(guó)殘疾人十年”，并通過(guò)了《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》，引起了全世界對(duì)殘疾人的廣泛關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)后，殘疾越來(lái)越多的被認(rèn)為不僅僅是個(gè)人的不幸和災(zāi)難，而是全人類(lèi)所共同面臨的問(wèn)題。根據(jù)ICF提出的概念：“除非絕對(duì)健康，否則每個(gè)人都將面臨一定程度的殘疾”[1]。“天有不測(cè)風(fēng)云人有旦夕禍?！?，殘疾作為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，分布于所有國(guó)家、各個(gè)種族、任何年齡段，與我們每個(gè)人息息相關(guān)，關(guān)注殘疾人事業(yè)實(shí)質(zhì)上就是關(guān)注我們自己。隨著我國(guó)人權(quán)事業(yè)的不斷發(fā)展，政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注殘疾人的權(quán)利保障問(wèn)題，加大了對(duì)殘疾人的社會(huì)保障力度，一定程度上維護(hù)了殘疾人與健全人之間的平等，但這種平等往往流于形式，我國(guó)絕大多數(shù)殘疾人仍然生活在貧困之中，面臨著失業(yè)、歧視、健康等各方面的困擾。因此，完善我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度，突破形式平等，真正實(shí)現(xiàn)殘健之間的實(shí)質(zhì)平等具有重大的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

1 我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的實(shí)然狀態(tài)：形式平等

1.1 殘疾人社會(huì)保障的內(nèi)涵

通常來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障有狹義和廣義之分。狹義的社會(huì)保障指由國(guó)家或社會(huì)作為責(zé)任主體，防范疾病、貧困、喪失工作能力等風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立、旨在增加收入安全的制度安排，主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等項(xiàng)目；廣義的社會(huì)保障指國(guó)家和社會(huì)為消除居民面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高居民生活質(zhì)量所做的各種制度安排，它包括了狹義的社會(huì)保障內(nèi)容，還包括就業(yè)、收入分配、教育等制度[2]。本文采用的是廣義上的社會(huì)保障概念，與此相對(duì)應(yīng)，殘疾人社會(huì)保障是指國(guó)家和社會(huì)為了消除殘疾人所面臨的就業(yè)、疾病、教育等各種風(fēng)險(xiǎn)，保障其基本生活，并提高其生活質(zhì)量的各種制度的總和。我國(guó)殘疾人社會(huì)保障既包括普通公民所享有一般性社會(huì)保障，也包括專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人群體而制定的特殊社會(huì)保障，特殊社會(huì)保障主要包含補(bǔ)缺性的社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)，指向性的康復(fù)救助、教育與保障以及福利性的社會(huì)優(yōu)待與無(wú)障礙設(shè)施。

1.2 當(dāng)前中國(guó)殘疾人社會(huì)保障的進(jìn)展

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增長(zhǎng)為健全我國(guó)社會(huì)保障制度奠定了豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)，殘疾人作為社會(huì)上“弱者中的弱者”，面臨著障礙與貧困的雙重打擊，理應(yīng)得到國(guó)家社會(huì)保障系統(tǒng)的重點(diǎn)照顧。保障殘疾人合法權(quán)益的專(zhuān)門(mén)文件主要有《殘疾人權(quán)利公約》和《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》。《殘疾人權(quán)利公約》于2006年12月13日在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第61屆會(huì)議上審議通過(guò)，我國(guó)于2007年3月20日率先簽署，公約的宗旨是促進(jìn)、保護(hù)和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進(jìn)對(duì)殘疾人固有尊嚴(yán)的尊重?！吨腥A人民共和國(guó)殘疾人保障法》于2008年4月24日修訂通過(guò)，并于2008年7月1日起正式施行。該法的主要目的是為了保障殘疾人平等的參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果，更好地促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展。除此之外，我國(guó)還制定了一系列保障殘疾人生活、就業(yè)、教育的行政法規(guī)以及地方性法規(guī)，形成了較為全面的促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的法律體系。

在國(guó)家和社會(huì)各界的廣泛支持下，我國(guó)在殘疾人社會(huì)保障方面所做的努力已初具成效。首先，拋開(kāi)殘疾人的身體機(jī)能障礙不談，殘疾人是一個(gè)完整意義上的“人”，他們與普通人一樣有著各方面的需求，有權(quán)享有和普通公民一樣的一般性社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，社會(huì)福利主要包括職業(yè)福利、社會(huì)津貼等，二者都是面向全體社會(huì)成員，隨著社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利覆蓋面的日益擴(kuò)大，社會(huì)收入經(jīng)歷了一個(gè)合理再分配的過(guò)程，使更多老幼婦殘群體得以共享整個(gè)社會(huì)的發(fā)展成果，這對(duì)于縮小我國(guó)貧富差距、減緩社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有巨大的推動(dòng)作用。到目前為止，我國(guó)的低保已基本全面覆蓋城鄉(xiāng)貧困居民，許多社會(huì)最底層的極端貧困人群也擁有了最起碼的生活保障，醫(yī)療救助和住房救助一定程度上緩解了部分群體無(wú)錢(qián)看病、無(wú)家可歸的悲慘狀況，教育救助則通過(guò)減免學(xué)費(fèi)、設(shè)立助學(xué)金等方式為貧困子弟帶去了改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)。

其次，殘疾人由于部分身體機(jī)能的缺失，在醫(yī)療、康復(fù)方面的支出大大增加了其生活成本，我國(guó)也因此專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人的特殊需要而制定了特定的社會(huì)保障措施。在社會(huì)救助方面，我國(guó)各地在原有的低保、醫(yī)療、住房救助的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高了救助標(biāo)準(zhǔn)，專(zhuān)為殘疾人制定的具有指向性的保障項(xiàng)目也給殘疾人的康復(fù)、教育和就業(yè)提供了相應(yīng)的保障。另一方面，一系列公共服務(wù)優(yōu)惠減免措施和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)的完善極大便利了殘疾人在社會(huì)公共場(chǎng)合的日?；顒?dòng)，許多旅游景點(diǎn)對(duì)殘疾人實(shí)行優(yōu)惠開(kāi)放，各地的火車(chē)站、汽車(chē)站都專(zhuān)門(mén)設(shè)立了殘疾人專(zhuān)用窗口，并給予優(yōu)先進(jìn)站等方便與照顧，盲道、殘疾人專(zhuān)用衛(wèi)生間等無(wú)障礙設(shè)施也出現(xiàn)在各大交通道路上和公共建筑內(nèi)。

1.3 我國(guó)殘疾人社會(huì)保障形式平等背后的缺陷與不足

通過(guò)上文對(duì)殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)狀的描述，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)殘疾人不僅享有作為“普通人”所享有的一般社會(huì)保障，還享有“有特殊需要”的人的各種特殊社會(huì)保障。但這并不意味著殘疾人獲得了與健全人一樣的平等待遇，這種表面上的平等往往流于形式，諸多殘疾人特殊社會(huì)保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)并不合理，也不能惠及所有殘疾人群體，在實(shí)際落實(shí)層面上也困難重重，眾多殘疾人所面臨的困難并不能得到有效地解決。

1.3.1 現(xiàn)行殘疾人特殊社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，殘疾人個(gè)人支出比重超出個(gè)人收入的56%[3]。我國(guó)各省市雖然都針對(duì)殘疾人制定了相應(yīng)的特殊優(yōu)待政策，并在各項(xiàng)社會(huì)保障的基礎(chǔ)上給予額外的補(bǔ)缺，包括提高低保數(shù)額、報(bào)銷(xiāo)部分醫(yī)療費(fèi)等，但是相對(duì)于殘疾人龐大的日常支出來(lái)說(shuō)，國(guó)家所提供的保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，并不能有效緩解殘疾人家庭的沉重負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)有的醫(yī)療保障措施對(duì)于龐大的醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用來(lái)說(shuō)也僅僅是杯水車(chē)薪，康復(fù)費(fèi)用依然無(wú)法報(bào)銷(xiāo)，許多殘疾人家庭仍處在貧困之中，往往無(wú)力承擔(dān)醫(yī)保中的住院以及門(mén)診自付部分，對(duì)于殘疾人的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)仍有待進(jìn)一步提高。

1.3.2 現(xiàn)行殘疾人特殊社會(huì)保障制度在不同地域間差距過(guò)大。雖然針對(duì)殘疾人的各項(xiàng)社會(huì)保障制度已遍布全國(guó)，基本實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)殘疾人群體的全覆蓋，但由于各地保障標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際覆蓋人群的不一致，在殘疾人內(nèi)部也開(kāi)始形成了一種“貧富差距”。我國(guó)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，相應(yīng)的各地生活成本也高低不一，各地針對(duì)殘疾人的特殊社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)存在適當(dāng)?shù)牟罹嗍钦５?，但一些?shù)據(jù)調(diào)查顯示部分地區(qū)間保障標(biāo)準(zhǔn)的差距明顯超過(guò)了其消費(fèi)差距，使得殘疾人所享有的社會(huì)保障因居住地域的不同而產(chǎn)生較大差距，在殘疾人內(nèi)部形成了一種現(xiàn)實(shí)的不平等。

1.3.3 現(xiàn)行殘疾人特殊社會(huì)保障制度落實(shí)不到位。我國(guó)當(dāng)前一些殘疾人特殊社會(huì)保障措施從文本上來(lái)看日益完善，可一旦落實(shí)到實(shí)踐層面便大打折扣。如交通道路上的盲道經(jīng)常被各類(lèi)機(jī)動(dòng)車(chē)占用，甚至一些電線桿及電話亭也并沒(méi)有繞開(kāi)盲道，不停穿梭的車(chē)輛更是讓出行的盲人提心吊膽。筆者曾經(jīng)去過(guò)德國(guó)，發(fā)現(xiàn)這個(gè)國(guó)家的殘疾人隨處可見(jiàn)，而我國(guó)的大街上卻很難見(jiàn)到殘疾人，難道德國(guó)的殘疾人比我國(guó)多很多嗎？我國(guó)大約有8502萬(wàn)殘疾人，殘疾人數(shù)量占全國(guó)人口總數(shù)的6.34%[4]。這樣的比例之所以沒(méi)有引起我們的注意，原因就是我國(guó)的殘疾人大多待在家里，目前無(wú)障礙設(shè)施的現(xiàn)狀并不足以給廣大殘疾人提供一個(gè)安全的出行環(huán)境。

2 中國(guó)殘疾人社會(huì)保障的應(yīng)然狀態(tài)：實(shí)質(zhì)平等

2.1 形式平等與實(shí)質(zhì)平等的比較

平等的觀念自古有之，孔夫子曾說(shuō)過(guò)：“不患寡而患不均，不患貧而患不安?！币簿褪钦f(shuō)人們從來(lái)不擔(dān)心分的少，但卻擔(dān)心分的不均勻，背后所體現(xiàn)的正是平等的思想?！秲r(jià)值學(xué)大詞典》中認(rèn)為，“平等是關(guān)于人與人關(guān)系和社會(huì)地位的一種觀點(diǎn)和信念，人與人關(guān)系發(fā)展的某種狀態(tài)。它包括機(jī)會(huì)均等、條件均等、結(jié)果均等等多種情況；包括政治平等、經(jīng)濟(jì)平等、人格平等等多種內(nèi)容。平等作為一種價(jià)值觀念，是人們進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)”[5]。從平等的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)說(shuō)，可以將平等分為形式平等和實(shí)質(zhì)平等。上文已論述表面上的形式平等并不能彌補(bǔ)殘疾人與健全人間的巨大差距，那么實(shí)質(zhì)平等是否可以達(dá)成這一目標(biāo)呢？

形式平等與實(shí)質(zhì)平等之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：第一，形式平等意味著相同的情形給予同等的對(duì)待，我國(guó)公民不論殘疾與否都平等的受到法律的保護(hù)與制約，每個(gè)人有權(quán)享受?chē)?guó)家提供的社會(huì)保障，這種平等是生活中最常見(jiàn)、國(guó)家容易踐行的一種平等。而實(shí)質(zhì)平等側(cè)重于對(duì)不同的人給予區(qū)別對(duì)待，具體到我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障上，也即要針對(duì)殘疾人的特殊情況給予其更多的尊重與照顧，充分滿足其日常生活需要，使其能享受到健全人所能擁有的理想生活狀態(tài)，在有限的社會(huì)資源下，這種狀態(tài)的達(dá)成多少有點(diǎn)理想化的成分；第二，形式平等強(qiáng)調(diào)程序上的平等，而實(shí)質(zhì)平等往往追求結(jié)果上的平等，殘疾人由于部分身體機(jī)能的喪失，在與健全人“公平”競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，常常處于明顯的劣勢(shì)地位，只有通過(guò)政府和社會(huì)的傾斜性的支持才能真正使殘疾人與健全人“平起平坐”。

2.2 我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的最終目標(biāo)：實(shí)質(zhì)平等

在形式平等式的社會(huì)保障制度下，我國(guó)殘疾人仍有很大一部分長(zhǎng)期處于貧困之中，與他們龐大的生活成本相比，得到的社會(huì)支持往往只是“九牛一毛”，并不能支撐其渡過(guò)難關(guān)，為了更好地保障殘疾人的切身利益，國(guó)家必須相應(yīng)的改進(jìn)殘疾人社會(huì)保障方案，追求一種實(shí)質(zhì)意義上的平等。

首先，殘疾人作為和健全人一樣的“人”，其應(yīng)當(dāng)享有所有公民都享有的一切人權(quán)和基本自由。鄭功成教授在一次講座中說(shuō)到：“理論學(xué)術(shù)界與政策層面在流行著‘社會(huì)保障不是免費(fèi)的午餐’的口號(hào)，我就經(jīng)常不理解這個(gè)口號(hào)，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)（任何社會(huì)）總是有人付不起費(fèi)的，但負(fù)不起費(fèi)的人也有生存的權(quán)利，如果付不起費(fèi)我們就看著這個(gè)人餓死，那這是人的世界還是動(dòng)物的世界？所以說(shuō)，社會(huì)保障不能提供免費(fèi)午餐，我覺(jué)得至少是不完全的、不準(zhǔn)確的”[6]。盡管一份耕耘一份收獲，個(gè)人的成功與財(cái)富要通過(guò)個(gè)人的努力奮斗來(lái)獲取，但是殘疾人在現(xiàn)實(shí)生活中處于不利的處境并不是因?yàn)樗麄儌€(gè)人不努力，而常常是因?yàn)樽陨淼恼系K使他們無(wú)法取得真正意義上的平等參與權(quán)，國(guó)家和社會(huì)只有考慮到殘疾人的特殊性，并相應(yīng)的提供補(bǔ)償性資源，才能使殘疾人的各項(xiàng)人權(quán)得到具體的落實(shí)。

其次，社會(huì)保障的目的是縮小貧富差距，緩和社會(huì)矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，在“先富帶動(dòng)后富”的政策指導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了不菲的成績(jī)，但卻一定程度上造成了社會(huì)的貧富差距，社會(huì)主義的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，當(dāng)然也包括殘疾人。實(shí)質(zhì)平等式的社會(huì)保障真正體現(xiàn)了對(duì)殘疾人的特殊支持，通過(guò)將社會(huì)保障制度向殘疾人傾斜的方式重新分配整個(gè)社會(huì)的資源財(cái)富，使殘疾人能夠得到全社會(huì)的關(guān)愛(ài)與幫助，以獲得最大的利益，這不僅對(duì)于縮小殘健階層間的貧富差距起到巨大的推動(dòng)作用，更保證了殘疾人能共享整個(gè)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展成果，確保全體人民在共同富裕的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。

3 從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵

通過(guò)對(duì)形式平等與實(shí)質(zhì)平等的對(duì)比分析可以得知，形式平等式的殘疾人社會(huì)保障并不能消除殘疾人與健全人之間的差距，實(shí)質(zhì)平等才應(yīng)當(dāng)是我國(guó)保障殘疾人切身利益的價(jià)值追求。那么究竟如何才能突破當(dāng)前的形式平等，向真正的實(shí)質(zhì)平等逐步轉(zhuǎn)變呢？這要從社會(huì)保障的歷史發(fā)展和本質(zhì)屬性來(lái)入手進(jìn)行分析。

3.1 工具主義式殘疾人保障制度的缺陷

從社會(huì)保障的歷史發(fā)展角度來(lái)看，現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度已有100多年的歷史，其滲透于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)保障往往被統(tǒng)治者當(dāng)做統(tǒng)治國(guó)家和管理社會(huì)的工具來(lái)對(duì)待。

在政治領(lǐng)域，社會(huì)保障常被當(dāng)作緩和社會(huì)矛盾的調(diào)節(jié)器。隨著西方自由、民主等法治觀念的深入人心，封建等級(jí)制度逐漸失去了其統(tǒng)治的根基，各個(gè)國(guó)家開(kāi)始慢慢確立了人民的主體地位，執(zhí)政者只有得到人們大眾的廣泛支持，才能維護(hù)國(guó)家機(jī)器良好的運(yùn)行?！白杂墒袌?chǎng)”的失靈使各國(guó)政府開(kāi)始從“守夜人”的角色不斷向“參與者”的角色轉(zhuǎn)變，各種福利性的社會(huì)保障也開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生。隨著社會(huì)民眾各階層的不斷變動(dòng)，執(zhí)政者勢(shì)必會(huì)調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)保障方案以迎合民眾的偏好，導(dǎo)致社會(huì)保障制度本身缺乏獨(dú)立性。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國(guó)的社會(huì)保障起初是作為國(guó)企改制的配套措施而產(chǎn)生的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一般是由工作單位負(fù)責(zé)個(gè)人與家庭的生活保障，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種“國(guó)家-單位”的保障制度開(kāi)始被摒棄，社會(huì)保障概念的提出適當(dāng)彌補(bǔ)了單位保障所留下的缺口，這種服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的配套措施自身缺乏主動(dòng)性，在發(fā)展的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生許多弊端。

3.2 殘疾人社會(huì)保障的標(biāo)桿：人的需要

一套制度如果缺乏一個(gè)“主心骨”，便不能長(zhǎng)久有效的運(yùn)行下去，而社會(huì)保障的“主心骨”就應(yīng)當(dāng)是人的需要，我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障制度必須摒棄“工具主義”的觀念，堅(jiān)持以人為本的基本原則，獨(dú)立于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，以社會(huì)成員的真實(shí)需要作為首要出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)殘疾人自身的特殊性，在進(jìn)行社會(huì)資源二次分配的過(guò)程中，給予其充分的傾斜性對(duì)待與支持，只有這樣，才能真正縮小殘健差距維護(hù)社會(huì)公正，從而使所有人都能獲得實(shí)質(zhì)上的平等對(duì)待。

當(dāng)前我國(guó)殘疾人得到的幫助主要來(lái)自國(guó)家統(tǒng)一的普惠式社會(huì)保障，針對(duì)殘疾人不同需求的特殊社會(huì)保障并未起到應(yīng)有的作用，在殘疾人社會(huì)保障的供需平衡方面還存在著不少的問(wèn)題。首先，我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障集中在對(duì)殘疾人的經(jīng)濟(jì)照顧，但在殘疾人的醫(yī)療康復(fù)以及日常照料等公共服務(wù)方面卻做的不夠好，而往往公共服務(wù)才是許多殘疾人家庭最需要的；其次，殘疾人社會(huì)保障的對(duì)象往往局限于殘疾人本人，對(duì)殘疾人的家庭成員考慮的比較少，許多殘疾人的家人即使身體上健全，但卻長(zhǎng)期飽受貧困和精神壓力的煎熬，很容易形成一種心理上的“殘疾”；最后，基層的相關(guān)部門(mén)并不能將公平合理的社會(huì)保障政策堅(jiān)決的貫徹執(zhí)行下去，往往使得其有名無(wú)實(shí)。通過(guò)這些存在的問(wèn)題我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家的供給與殘疾人的真實(shí)需要并非一一對(duì)應(yīng)，這不僅沒(méi)法改善殘疾人的生活狀況，還浪費(fèi)了有限的社會(huì)保障資源，唯有以殘疾人的真實(shí)需要為標(biāo)桿，對(duì)癥下藥，才能促進(jìn)實(shí)質(zhì)平等的早日實(shí)現(xiàn)。

4 中國(guó)殘疾人社會(huì)保障的改進(jìn)措施

4.1 以“支援”代替“救助”，承認(rèn)殘疾人的平等地位

一提到殘疾人，人們立馬就聯(lián)想到了“可憐”、“悲哀”、“弱勢(shì)群體”等字眼，社會(huì)上許多健全人都以異樣的眼光看待這個(gè)群體，甚至許多殘疾人自己也感到低人一等，社會(huì)保障常常被當(dāng)作是一種對(duì)殘疾人的施舍，國(guó)家和社會(huì)出于人道主義精神而感到有責(zé)任、有義務(wù)去“救助”這類(lèi)特殊人群。但是隨著人權(quán)事業(yè)的不斷發(fā)展，公民權(quán)的觀念不斷深入人心，社會(huì)保障不再被認(rèn)為是一種慈善事業(yè)，而成為了每個(gè)公民所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，殘疾人也由“福利的被動(dòng)接受者”轉(zhuǎn)變成了“福利權(quán)利的擁有者”。所以繼續(xù)用“救助”這個(gè)詞不利于殘疾人人格的健全發(fā)展，而“支援”一詞則肯定了殘疾人與健全人之間的平等地位，只不過(guò)暫時(shí)遇到了一些困難需要?jiǎng)e人的幫助，這種話語(yǔ)政策的改變保障了殘疾人的自尊，有利于其重建生活的信心。

4.2 實(shí)地調(diào)查殘疾人的真實(shí)需要，建立良好的監(jiān)督考核與反饋機(jī)制

一項(xiàng)政策的好壞關(guān)鍵在于其能否適應(yīng)一國(guó)的國(guó)情，能否真正為社會(huì)大眾帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的福利。通過(guò)上文的論述可知，我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障制度并非與殘疾人的真實(shí)需要無(wú)縫對(duì)接，殘疾人的特殊需求并未能得到很好的滿足，這主要源于對(duì)我國(guó)殘疾人家庭實(shí)地調(diào)查研究的重視不夠，俗話說(shuō)：“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。”雖然針對(duì)殘疾人做了大量的實(shí)地調(diào)研，但是許多調(diào)研一旦落到基層就很容易被敷衍了事，工作人員代填問(wèn)卷以完成任務(wù)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，調(diào)研工作并沒(méi)有真正引起各級(jí)工作人員的高度重視。事實(shí)上，要想了解我國(guó)殘疾人的真實(shí)生活狀況和各種生活需求，就必須深入基層，走進(jìn)殘疾人的家中進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查與訪談，并對(duì)調(diào)研結(jié)果進(jìn)行歸納分析，形成殘疾人需要方面的宏觀數(shù)據(jù)，并根據(jù)個(gè)案中的特殊情況進(jìn)行單獨(dú)分析，以便制定針對(duì)性的政策對(duì)殘疾人最迫切的需要及時(shí)給出回應(yīng)。此外，要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)保障措施的監(jiān)督力度，將殘疾人社會(huì)保障工作納入政府相關(guān)部門(mén)人員的考核中去，提高各個(gè)部門(mén)的重視程度，保證各項(xiàng)措施的貫徹落實(shí)。與此同時(shí)，還要對(duì)政策制定和執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)的反饋，并根據(jù)反饋信息做出相應(yīng)的修正，保證整套社會(huì)保障措施始終貼近殘疾人的真實(shí)需要。

4.3 設(shè)立殘疾人事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金，加強(qiáng)殘疾人支援隊(duì)伍建設(shè)

“巧婦難為無(wú)米之炊”，政策即使制定的再完善，如果沒(méi)有配套的物質(zhì)和人力支撐，一切都無(wú)濟(jì)于事。目前，我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度所需資金主要來(lái)源于各級(jí)政府，但資金的充足與否往往與各級(jí)政府對(duì)殘疾事業(yè)的重視程度、各地的經(jīng)濟(jì)狀況以及各級(jí)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力息息相關(guān)，殘疾人事業(yè)的財(cái)政支持不穩(wěn)定，這對(duì)于各項(xiàng)殘疾人保障事業(yè)的發(fā)展極其不利。因此政府有必要設(shè)立殘疾人事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，并將之納入各級(jí)政府的預(yù)算之中，明確中央與地方政府各自的責(zé)任，防止相互推諉扯皮；另一方面，殘疾人社會(huì)保障的具體落實(shí)還需要一支專(zhuān)業(yè)的支援隊(duì)伍。我國(guó)目前低下的工作待遇并不能充分調(diào)動(dòng)殘疾人專(zhuān)員的積極性，筆者建議將殘疾人專(zhuān)員一職納入國(guó)家公務(wù)員體系或者給予其相應(yīng)的公務(wù)員待遇，這樣才能吸引更高素質(zhì)、更負(fù)責(zé)任的專(zhuān)業(yè)人員積極投身于殘疾人社會(huì)保障工作中去。同時(shí)，政府也要積極發(fā)動(dòng)更多的非政府組織參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)官方機(jī)構(gòu)與民間組織的相互配合，充分發(fā)揮各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，最大可能的保障殘疾人事業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展下去。

結(jié)論

殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會(huì)顧問(wèn)徐顯明曾講到：“看一個(gè)社會(huì)的解放程度要通過(guò)婦女來(lái)觀察；看一個(gè)社會(huì)的希望程度要通過(guò)兒童來(lái)觀察；看一個(gè)社會(huì)的公正程度要通過(guò)窮人來(lái)觀察；看一個(gè)社會(huì)的文明程度要通過(guò)身體障礙人來(lái)觀察”[7]。殘疾人面臨著貧窮與障礙的雙重問(wèn)題，既能體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)的公正程度，又能反映一個(gè)社會(huì)的文明程度，建立完善的殘疾人社會(huì)保障制度是我國(guó)特色社會(huì)主義文明的重要標(biāo)志，也是我國(guó)大力發(fā)展人權(quán)事業(yè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必經(jīng)之路。在新的時(shí)代背景下，我國(guó)一定要在保證經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，給予國(guó)民社會(huì)保障更多的關(guān)注，以殘疾人的真實(shí)需要為核心，完善各項(xiàng)殘疾人特殊社會(huì)保障措施，為殘疾人這一弱勢(shì)群體提供更多的傾斜性照顧，努力為廣大殘疾人實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值、創(chuàng)造美好生活提供更多更好的機(jī)會(huì)和條件。

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A Study of Special Security for the Disabled in China --From the Perspective of Equality

XU Jie,YE Zi-peng

【Abstract】From ancient times the disabled existed in society.With the development of human rights,the social security of the disaled has gained more and more attention.People don't regard disability as a personal misfortune in a fatalistic view,social factors are considered in new concept of the disabled and society must be responsible for it.However,the limited resources of social security is still the reality of contemporary society,and it is necessary to allocate the limited resources of social security in a fair way to achieve maximum social benefits.Justice doesn't not mean formal equality but substantial equality means different treatment to different people.Under the perspective of equality,we need to study reality state and ought-to-be state of the social security of the disabled,explore the key factor from formal equality to essential equality and provide some definite steps to improve the social security of the disabled.

【Key words】The disabled; Social security; Formal equality; Essential equality

作者簡(jiǎn)介：徐杰 在讀碩士；研究方向：國(guó)內(nèi)人權(quán)保障

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2016)21-0029-05