■馮敏良高揚(yáng)

殘疾人就業(yè)能力理論及其政策演進(jìn)*

■馮敏良1高揚(yáng)2

勞動(dòng)權(quán)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，就業(yè)是殘疾人融入社會(huì)的關(guān)鍵，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)就業(yè)是對(duì)殘疾人群體最佳的福利供給。劣勢(shì)集聚導(dǎo)致殘疾人喪失參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的議價(jià)能力，缺乏實(shí)現(xiàn)自由意志能力的“積極自由”。就業(yè)能力理論以就業(yè)能力為關(guān)注焦點(diǎn)，以提升就業(yè)能力為政策設(shè)計(jì)的主旨，契合當(dāng)下流行的“積極福利”的思想。隨著社會(huì)和文明的進(jìn)步，對(duì)殘疾人就業(yè)能力的認(rèn)知經(jīng)歷了無(wú)就業(yè)能力、低于健全人的就業(yè)能力和與健全人就業(yè)能力相當(dāng)三個(gè)階段，殘疾人就業(yè)的政策實(shí)踐也隨之從生存保障型經(jīng)由社會(huì)融合型向權(quán)利保障型轉(zhuǎn)變，并逐漸以就業(yè)能力理論為指引，將殘疾人就業(yè)政策的重心放到“可行能力”上，通過(guò)以就業(yè)能力為中心的能力給付實(shí)現(xiàn)殘疾人的增能賦權(quán)。

就業(yè)能力；殘疾人；政策演進(jìn)

1 問(wèn)題的提出

根據(jù)西方就業(yè)理論的演進(jìn)歷程，就業(yè)理論可劃分為傳統(tǒng)就業(yè)理論、近代就業(yè)理論和現(xiàn)代就業(yè)理論三個(gè)階段。以馬歇爾和庇古為主要代表的新古典學(xué)派就業(yè)理論認(rèn)為，資本主義社會(huì)不存在大規(guī)模的生產(chǎn)過(guò)剩和失業(yè)，有的僅是暫時(shí)自愿性失業(yè)和摩擦性失業(yè)，認(rèn)為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)勞動(dòng)供求關(guān)系能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，因此，極力主張自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)。然而，20世紀(jì)30年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了傳統(tǒng)就業(yè)理論鼓吹的“充分就業(yè)”神話，使以凱恩斯為代表的近代就業(yè)理論走上歷史舞臺(tái)。凱恩斯就業(yè)理論認(rèn)為，由邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際效率遞減和貨幣流動(dòng)偏好所決定的社會(huì)有效需求不足必然會(huì)導(dǎo)致失業(yè)[1]，只有依靠國(guó)家政策的干預(yù)，才能刺激投資和社會(huì)消費(fèi)，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)有效需求并擴(kuò)大就業(yè)。20世紀(jì)70年代，資本主義社會(huì)嚴(yán)重的滯脹危機(jī)使極力倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義走下了神壇。面對(duì)現(xiàn)實(shí)困境，以現(xiàn)代貨幣主義、供給學(xué)派等為代表的現(xiàn)代就業(yè)理論認(rèn)為，要保持市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)家干預(yù)的平衡，過(guò)度依賴市場(chǎng)機(jī)制追求充分就業(yè)和過(guò)度依靠國(guó)家干預(yù)擴(kuò)大就業(yè)都是不可取的。

然而，無(wú)論是傳統(tǒng)就業(yè)理論還是近代或現(xiàn)代就業(yè)理論，均是以健全人為主體和主流社會(huì)為研究對(duì)象和實(shí)施范圍的，未能很好地顧及以殘疾人為代表的特殊群體的就業(yè)問(wèn)題。全世界有超過(guò)10億人帶有某種殘疾[2]，約占全球人口的15%。殘疾人與健全人一樣，都是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)是對(duì)殘疾人群體最好的福利供給，也是實(shí)現(xiàn)“平等·參與·共享”的最有效方式。然而，在現(xiàn)代就業(yè)理論體系中，論及殘疾人就業(yè)議題的并不多，就業(yè)能力理論就是其中為數(shù)不多的一個(gè)。

2 就業(yè)能力理論

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在充分競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)下，由勞動(dòng)力的供求關(guān)系共同決定、基于勞動(dòng)者和雇主雙方自由選擇的就業(yè)活動(dòng)是公正的。但美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主費(fèi)爾普斯并不認(rèn)同這一觀點(diǎn)，他堅(jiān)信真正的社會(huì)公正應(yīng)該能讓全體社會(huì)成員融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，尤其是那些處于社會(huì)邊緣的人，也能參與主流社會(huì)的中心活動(dòng)和正式商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。勞動(dòng)權(quán)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，就業(yè)是弱勢(shì)群體融入社會(huì)的關(guān)鍵，如果任由市場(chǎng)機(jī)制自由選擇，那么那些邊際生產(chǎn)率低于均衡工資率的人往往會(huì)被市場(chǎng)淘汰，這種市場(chǎng)行為雖然是經(jīng)濟(jì)、有效的，但顯然不符合社會(huì)公平正義的價(jià)值理念[3]。

社會(huì)正義的理念反對(duì)將經(jīng)濟(jì)和倫理分開(kāi)，不主張將財(cái)富和貧困等問(wèn)題完全交由市場(chǎng)解決[4]。殘疾是人類(lèi)發(fā)展進(jìn)程中不可避免要付出的社會(huì)代價(jià)，因此，這種代價(jià)不應(yīng)由殘疾人個(gè)體獨(dú)自承擔(dān)，而應(yīng)由社會(huì)共同承擔(dān)、由政府代為履行。“就業(yè)是指在一定年齡階段內(nèi)人們所從事的為獲取報(bào)酬或?yàn)橘嵢±麧?rùn)所進(jìn)行的活動(dòng)”[5]，而殘疾人的就業(yè)多半不是自由選擇的結(jié)果，因?yàn)闅埣踩巳狈?shí)現(xiàn)自由意志能力的“積極自由”。由于生理機(jī)能和環(huán)境條件，殘疾人的就業(yè)能力受到先天制約和后天影響，大大削弱了在就業(yè)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。多重劣勢(shì)集聚導(dǎo)致殘疾人成為最困難的弱勢(shì)群體，成為心理、文化、能力等多重貧困疊加的群體。在阿馬蒂亞·森看來(lái)，貧困被視為基本可行能力（capability）的被剝奪[6]，即貧困是自由選擇體面生活能力的缺失。公平正義的價(jià)值理念要求國(guó)家和社會(huì)將對(duì)殘疾人的關(guān)注焦點(diǎn)放到可行能力的救濟(jì)上，通過(guò)以就業(yè)能力為中心的能力給付實(shí)現(xiàn)增能賦權(quán)[7]。

就業(yè)能力(employability)通常被界定為個(gè)人獲得雇傭的潛能，是在勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得和保持有吸引力工作的關(guān)鍵因素[8]。就業(yè)能力可分為絕對(duì)就業(yè)能力和相對(duì)就業(yè)能力兩個(gè)維度，其中絕對(duì)就業(yè)能力被定義為個(gè)人獲得并保持雇傭狀態(tài)的能力，它與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度不高；而相對(duì)就業(yè)能力則不限于此，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)狀況和勞動(dòng)力市場(chǎng)等環(huán)境條件而發(fā)生變動(dòng)。所以，就業(yè)能力的實(shí)現(xiàn)和提升，可以通過(guò)兩條路徑實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)加大教育和培訓(xùn)投入的力度提升勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，二是通過(guò)政府和市場(chǎng)手段改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)環(huán)境。福利國(guó)家危機(jī)發(fā)生后，在“第三條道路”的指引下，西方社會(huì)福利政策逐漸轉(zhuǎn)向，從消極的福利供給轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的人力資本投資，從傳統(tǒng)福利走向“工作福利”，以實(shí)現(xiàn)追求社會(huì)公正和保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的雙重目標(biāo)。在此背景下，就業(yè)能力理論開(kāi)始興起。1997年，盧森堡會(huì)議指出“就業(yè)能力是歐盟共同就業(yè)戰(zhàn)略的四大支柱之一”；1998年，歐盟提出歐洲就業(yè)策略的第一要素就是“提高就業(yè)能力”。自此，就業(yè)能力理論開(kāi)始形成。

就業(yè)能力理論的主要觀點(diǎn)是[9]：首先，主張積極的人力資本投資，要從消極的失業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向教育培訓(xùn)投入和工作經(jīng)驗(yàn)獲取等積極戰(zhàn)略，注重通過(guò)勞動(dòng)者個(gè)人就業(yè)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升來(lái)解決就業(yè)問(wèn)題；其次，就業(yè)能力理論主張激勵(lì)失業(yè)人員尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的積極性，并激活其就業(yè)能力，使社會(huì)福利成為激勵(lì)失業(yè)人員就業(yè)并激活失業(yè)人員就業(yè)能力的政策工具；第三，就業(yè)能力理論關(guān)注對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)的早期預(yù)防，而不是在失業(yè)人員與勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)喪失聯(lián)系時(shí)才采取行動(dòng)，主張建立為處于失業(yè)初期的人員提供培訓(xùn)、工作崗位和工作補(bǔ)貼等預(yù)防性政策來(lái)取代事后補(bǔ)救型的消極就業(yè)政策；最后，就業(yè)能力理論強(qiáng)調(diào)提升就業(yè)能力符合勞動(dòng)者、企業(yè)和政府三方的各自目標(biāo)，激發(fā)三方共同參與的積極性，所以三者能形成合力，共同承擔(dān)開(kāi)發(fā)勞動(dòng)者就業(yè)潛能的責(zé)任。簡(jiǎn)言之，就業(yè)能力理論以提升就業(yè)能力為關(guān)注焦點(diǎn)和政策設(shè)計(jì)主旨，契合當(dāng)下流行的“積極福利”的思想。

然而，在機(jī)能受限、心理自卑、環(huán)境制約等因素的影響下，殘疾人在勞動(dòng)力市場(chǎng)處于先天弱勢(shì)地位，難以在就業(yè)市場(chǎng)中獲得滿意的工作，所以只能退而求其次，從事一些被認(rèn)為不夠體面的勞動(dòng)。根據(jù)國(guó)際勞工組織1981年提出的貧困就業(yè)理論，認(rèn)為只有那些沒(méi)有能力進(jìn)入到現(xiàn)代部門(mén)就業(yè)的勞動(dòng)力才會(huì)無(wú)奈地進(jìn)入非正規(guī)就業(yè)部門(mén)[10]，是能力不足的群體獲取經(jīng)濟(jì)收入的生存策略?？梢?jiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中殘疾人進(jìn)入邊緣或次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，選擇從事工資收入低、工作穩(wěn)定差的非正規(guī)就業(yè)，實(shí)屬無(wú)奈之舉。

3 殘疾人就業(yè)能力觀演進(jìn)

就業(yè)能力是就業(yè)能力理論的核心和焦點(diǎn)，殘疾人就業(yè)政策的演進(jìn)與殘疾人的就業(yè)能力觀密切相關(guān)。就業(yè)是殘疾人實(shí)現(xiàn)自立、自強(qiáng)、體現(xiàn)人生價(jià)值的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)殘疾人走向社會(huì)的重要方式[11]。隨著社會(huì)的發(fā)展和文明程度的提升，人們對(duì)殘疾和殘疾人觀的變化，對(duì)殘疾人就業(yè)能力的認(rèn)知也在不斷發(fā)生著變化。這一變化大致可分為三個(gè)階段：

3.1 殘疾人沒(méi)有就業(yè)能力階段

在殘疾人被視為“殘廢人”的階段，殘疾人被看作病態(tài)的、不能獨(dú)立的、需要被“治療”和救濟(jì)的群體，他們不能以有意義的方式貢獻(xiàn)社會(huì)，不是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，而是“社會(huì)寄生蟲(chóng)”。因此，無(wú)論是政府還是殘疾人自身，對(duì)殘疾人就業(yè)問(wèn)題始終持有一種消極悲觀的態(tài)度，認(rèn)為殘疾人就業(yè)是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)想。在當(dāng)下社會(huì)，有種流行的說(shuō)法很能代表這種觀點(diǎn)：在政府看來(lái)，“現(xiàn)在健全人都安排不了，哪有地方安排殘疾人”；而在殘疾人自身看來(lái)，“目前就業(yè)形勢(shì)這么嚴(yán)峻，連正常人都找不到工作，我們殘疾人怎么可能找到工作呢？”可見(jiàn)，政府認(rèn)為殘疾人沒(méi)有與健全人一樣的就業(yè)能力，無(wú)形之中給殘疾人貼上了“沒(méi)有就業(yè)能力”的標(biāo)簽，而殘疾人也認(rèn)為自己是“無(wú)用之人”，這種“自我標(biāo)簽”的心理機(jī)制在社會(huì)排斥的環(huán)境中不斷得以強(qiáng)化。殘疾人即便就業(yè)了，也僅僅被看作職業(yè)康復(fù)。

3.2 殘疾人就業(yè)能力低下階段

在殘疾人被視為社會(huì)弱者的階段，雖然人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到殘疾人所遭遇的困難主要是由社會(huì)造成而并非殘疾本身所致，但在機(jī)能缺失和環(huán)境障礙的客觀現(xiàn)實(shí)面前，殘疾人始終被看作就業(yè)能力低下的群體，沒(méi)有像健全人一樣的就業(yè)能力，所以在開(kāi)放性就業(yè)市場(chǎng)中無(wú)法與健全人競(jìng)爭(zhēng)。因此，無(wú)論是政府還是殘疾人自身，都認(rèn)為殘疾人只能獲得低層次的工作崗位，只能從事非正規(guī)就業(yè)，而高層次、正規(guī)部門(mén)的崗位則是健全人的“專(zhuān)有權(quán)利”，形成了明顯的就業(yè)區(qū)隔現(xiàn)象。已實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人中，絕大多數(shù)從事的都是非正規(guī)就業(yè)，其中又以社區(qū)就業(yè)和家庭就業(yè)為主，這些工作的共性是工作條件不好、收入不高且雇傭關(guān)系不穩(wěn)定。政府和殘疾人自身都認(rèn)為，從事非正規(guī)就業(yè)是與殘疾人的就業(yè)能力相匹配的自然結(jié)果，無(wú)形之中將殘疾人與就業(yè)能力低下畫(huà)上了等號(hào)，貼上了標(biāo)簽。

3.3 殘疾人擁有與健全人相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力階段

在將殘疾人視為平等社會(huì)成員的階段，殘疾人是與健全人一樣享有基本公民權(quán)利的社會(huì)主體，他們不是社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而是社會(huì)的參與者，是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富的創(chuàng)造者，也是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)的重要力量。這是因?yàn)椋灰哂鞋F(xiàn)代社會(huì)提供的各種輔助條件，殘疾人是能夠以適合自己的方式認(rèn)知世界，掌握知識(shí)與技能，在不同層面上達(dá)到與健全人一樣的認(rèn)知廣度與深度的[12]。換言之，這種新殘疾人觀意味著殘疾人擁有與健全人相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力，甚至在某些方面還具有超過(guò)健全人的比較優(yōu)勢(shì)。根據(jù)功能代償理論，殘疾人往往會(huì)通過(guò)身體補(bǔ)償機(jī)制，以某些功能的超常發(fā)展來(lái)彌補(bǔ)殘疾的機(jī)能缺陷。比如，盲人的觸覺(jué)能力和聽(tīng)覺(jué)能力特別突出，聾人觀察力特別敏銳，他們甚至比健全人更能勝任某些特殊崗位[13]。因此，在獲得相應(yīng)補(bǔ)償條件的前提下，殘疾人完全有能力與健全人參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，也完全有信心在開(kāi)放性就業(yè)市場(chǎng)中爭(zhēng)取職業(yè)聲望高、工作待遇好的崗位，實(shí)現(xiàn)“體面勞動(dòng)”。

4 殘疾人就業(yè)政策的融合與演進(jìn)

隨著對(duì)殘疾人就業(yè)能力認(rèn)知的變化，殘疾人就業(yè)的政策實(shí)踐也發(fā)生著相應(yīng)的變化，既有相互融合又有演進(jìn)，但仍然看到從生存保障型政策實(shí)踐經(jīng)由社會(huì)融合型向權(quán)利保障型社會(huì)政策實(shí)踐的過(guò)渡。

4.1 生存保障型殘疾人政策

在“殘疾人沒(méi)有就業(yè)能力”的觀念下，其政策導(dǎo)向集中于保障殘疾人的基本生存，基本的政策實(shí)踐也主要表現(xiàn)為殘疾治療與預(yù)防和生活救助。政府通過(guò)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)福利和慈善救助等項(xiàng)目盡力幫助殘疾者重建身體功能，以使他們恢復(fù)“正?！钡纳頇C(jī)能。1990年頒布的《殘疾人保障法》強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)要“采取康復(fù)措施，幫助殘疾人恢復(fù)或者補(bǔ)償功能，增強(qiáng)其參與社會(huì)生活的能力”，通過(guò)“將現(xiàn)代康復(fù)技術(shù)與我國(guó)傳統(tǒng)康復(fù)技術(shù)相結(jié)合；以康復(fù)機(jī)構(gòu)為骨干，社區(qū)康復(fù)為基礎(chǔ)，殘疾人家庭為依托……為殘疾人提供有效的康復(fù)服務(wù)”。2002年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作的意見(jiàn)》[14]指出，“要充分發(fā)揮各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、殘疾人康復(fù)中心及康復(fù)協(xié)(學(xué))會(huì)作用，建立健全專(zhuān)家技術(shù)指導(dǎo)組，確定相應(yīng)機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)乜祻?fù)技術(shù)資源中心(站、點(diǎn))，開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)……”。通過(guò)殘疾人政策的文本分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)制定的殘疾人相關(guān)法律法規(guī)多半以殘疾人康復(fù)治療和經(jīng)濟(jì)扶助為主要議題，發(fā)布時(shí)間越早，相應(yīng)的比重也越高。2004年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶助貧困殘疾人工作的意見(jiàn)》中，同樣將“殘疾人的基本生活需求”和“基本醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)”置于政策的優(yōu)先地位。即便是2015年制定實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》，其主要目的也在于保障困難殘疾人的基本生活，以物質(zhì)救濟(jì)的方式改善殘疾人的生活狀況，體現(xiàn)了人道主義精神。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》和2016年發(fā)布的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》中，也著重強(qiáng)調(diào)通過(guò)“加大殘疾人社會(huì)救助力度”、“完善殘疾人福利補(bǔ)貼制度”等方式切實(shí)“做好殘疾人基本民生保障”，足以凸顯保障殘疾人“生存權(quán)”的政策意圖。

4.2 社會(huì)融合型殘疾人政策

如果說(shuō)生存保障型殘疾人政策尚未將就業(yè)納入殘疾人政策目標(biāo)的范疇，那么社會(huì)融合型殘疾人政策則開(kāi)始考慮為殘疾人創(chuàng)造融入社會(huì)、進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基本條件。無(wú)障礙出行是殘疾人融入社會(huì)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的前提。隨著殘疾認(rèn)知由“殘疾”轉(zhuǎn)向“殘障”，國(guó)家主張通過(guò)改變?cè)O(shè)施和環(huán)境來(lái)適應(yīng)殘疾人，主張通過(guò)輔助手段幫助殘疾人補(bǔ)償部分缺失機(jī)能，消除物質(zhì)和環(huán)境給殘疾人造成的各種限制和障礙，促進(jìn)殘疾人融入社會(huì)并鼓勵(lì)就業(yè)。為了消除殘疾人日常生活和融入社會(huì)的障礙，《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中提出了“將無(wú)障礙建設(shè)納入社會(huì)主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容”，“廣泛開(kāi)展殘疾人家庭無(wú)障礙改造工作”?！盀榱藙?chuàng)造無(wú)障礙環(huán)境，保障殘疾人等社會(huì)成員平等參與社會(huì)生活”，國(guó)務(wù)院于2012年頒布了《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，這些政策的推行為殘疾人融入社會(huì)提供了條件，而要讓殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)還需要提升殘疾人的就業(yè)能力。

加強(qiáng)殘疾人教育，有助于提高殘疾人的綜合素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，是殘疾人獲得就業(yè)能力的基礎(chǔ)，同時(shí)教育本身也是殘疾人社會(huì)融合的重要途徑。1994年施行的《殘疾人教育條例》“將殘疾人職業(yè)教育納入職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃，建立殘疾人職業(yè)教育體系”，由此構(gòu)建了適合我國(guó)殘疾人的特殊教育體系。2009年，在《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見(jiàn)的通知》中強(qiáng)調(diào)，要“繼續(xù)提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平”、“加快發(fā)展以職業(yè)教育為主的殘疾人高中階段教育”，同時(shí)“加快推進(jìn)殘疾人高等教育發(fā)展”。

發(fā)展殘疾人教育事業(yè)是提升殘疾人就業(yè)能力的基礎(chǔ)性工程，而殘疾人就業(yè)狀況是殘疾人就業(yè)能力的現(xiàn)實(shí)反映，也是殘疾人社會(huì)融合的重要標(biāo)志。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，促進(jìn)殘疾人就業(yè)。”在“殘疾人就業(yè)能力低下”的觀念下，殘疾人就業(yè)以集中就業(yè)為主。其中，最為主要的形式是將有一定勞動(dòng)能力的殘疾人集中安置于福利企業(yè)，其次就是根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)的意見(jiàn)》推行的按比例就業(yè)。而在分散就業(yè)中，由于殘疾人受教育程度較低、就業(yè)能力較弱，因此，大部分分散就業(yè)多集中于穩(wěn)定性比較差、就業(yè)質(zhì)量不高的非正規(guī)就業(yè)。當(dāng)然，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的氛圍中，殘疾人創(chuàng)業(yè)和自主擇業(yè)的比重在逐漸提高。

4.3 權(quán)利保障型殘疾人政策

嚴(yán)格意義上講，權(quán)利保障型殘疾人政策與社會(huì)融和型政策有較多交叉，兩者互相促進(jìn)，推動(dòng)殘疾人就業(yè)能力提升。根據(jù)新殘疾人觀，殘疾人和健全人一樣具有與生俱來(lái)的公民權(quán)利，包括生存的權(quán)利、受教育的權(quán)利、康復(fù)的權(quán)利、勞動(dòng)的權(quán)利、娛樂(lè)的權(quán)利、愛(ài)與被愛(ài)的權(quán)利以及得到各種社會(huì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并盡自己應(yīng)盡的義務(wù)。他們是公民權(quán)利主體，能夠而且應(yīng)當(dāng)像健全人一樣決定自己的生活，國(guó)家理應(yīng)在立法中明確殘疾人在教育、就業(yè)、選舉、文化生活等方面的權(quán)利以及這些權(quán)利被侵犯后的救濟(jì)途徑和措施。例如，在受教育的權(quán)利上倡導(dǎo)全納教育并積極推行隨班就學(xué)政策，因?yàn)樘厥饨逃m然保障了殘疾人受教育的基本權(quán)利，但并未實(shí)現(xiàn)殘疾人與健全人一樣平等的受教育權(quán)，它在本質(zhì)上是一種隔離教育，不利于殘疾人融入主流社會(huì)；而全納教育在本質(zhì)上屬于融合教育，它的最大進(jìn)步在于打破了殘疾人與健全人在受教育中的固有界線，尊重了殘疾人與健全人一樣的受教育權(quán)。在勞動(dòng)權(quán)利的保障上，2007年實(shí)施的《殘疾人就業(yè)條例》明文規(guī)定“禁止在就業(yè)中歧視殘疾人”，2008年通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》要求，“保障殘疾人平等就業(yè)的機(jī)會(huì)和權(quán)利”，“積極扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)”。2013年，由中共中央組織部等7部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“依法推進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)”，并積極“推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)帶頭安排殘疾人就業(yè)”，切實(shí)保障殘疾人享受平等就業(yè)的權(quán)利。而在2016年實(shí)施的《殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃（2016-2020年）》[15]，旨在“提高殘疾人職業(yè)技能水平和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力”，反對(duì)任何形式的就業(yè)歧視，爭(zhēng)取與健全人平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。殘疾人自身也堅(jiān)信，“殘疾人擁有與健全人相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力”，只要給予適宜的條件，殘疾人也同樣擁有與健全人公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)能力。

縱觀我國(guó)殘疾人政策的發(fā)展歷程，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策有兩個(gè)基本目標(biāo)，即以保障生存權(quán)為基礎(chǔ)的收入維持和以保障發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)融合。在上述三種殘疾人政策實(shí)踐中，生存保障型政策是基礎(chǔ)，社會(huì)融合型政策是重點(diǎn)，而權(quán)利保障型政策是補(bǔ)充，堅(jiān)信今后還會(huì)以潛能開(kāi)發(fā)型政策為方向。

就業(yè)是殘疾人提高其生活質(zhì)量和社會(huì)地位的保證，也是殘疾人充分融入和參與社會(huì)生活的基礎(chǔ)。為此，各國(guó)政府均高度關(guān)注殘疾人就業(yè)問(wèn)題，并以市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)家調(diào)控并舉的方式努力擴(kuò)大殘疾人就業(yè)。李克強(qiáng)總理也曾批示，“要幫助每一個(gè)有條件的殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想”[16]。這里的“有條件”指的就是有就業(yè)能力。因此，殘疾人就業(yè)能力理論給我們的啟示是，任何殘疾人就業(yè)政策的制訂都要以殘疾人就業(yè)能力的高低為基本依據(jù)，任何殘疾人就業(yè)政策實(shí)踐的效果都要以能否提升殘疾人的就業(yè)能力為核心標(biāo)準(zhǔn)。

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[14]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作的意見(jiàn) (國(guó)辦發(fā)[[2002]41號(hào)).

[15]人力資源社會(huì)保障部辦公廳 中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)辦公廳.關(guān)于實(shí)施《殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃（2016-2020年）》的通知 人社廳發(fā)〔2016〕69號(hào)，2016-05-27.

[16]李克強(qiáng).幫助每一個(gè)有條件的殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想.中國(guó)殘疾人，2015（8）:75.

Theory on Employability for the Disabled and Its Policy Evolution

Feng Min-liang,Gao Yang

The right to work is the basic right for each citizen and being employed is the key to social integration of the disabled.Therefore, promoting employment is the best welfare for the disabled.However, disadvantage agglomeration leads to their loss of ability to participate in the market competition of bargaining and lack of positive freedom to achieve free will.The theory on employability focuses on promoting employability, which corresponds with the current ideology of positive welfare.With the progress of society and civilization, the cognition on employability of the disabled can be divided into three stages:1) without employability; 2) with inferior employability; 3) with equal employability.The theme of the practice on employment of the disabled has accordingly changed from the survival security to the right security through social inclusion.Under the guidance of the theory on employability, the employment policy for the disabled will emphasize the relief of feasibility and the enhancement of employability so as to achieve the empowerment of the disabled.

Employability; The disabled; Policy evolution

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0007-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金《積極福利視角下殘疾人就業(yè)問(wèn)題研究》（14BSH104）；揚(yáng)州大學(xué)人文社科基金《社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析視角下的殘疾人社會(huì)交往研究》

1 揚(yáng)州大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院 揚(yáng)州 225009

2 揚(yáng)州市委黨校 揚(yáng)州 225000

馮敏良 副教授；研究方向：社會(huì)工作與社會(huì)福利

高揚(yáng) 講師；研究方向：公共管理