●葉嵐

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險資金使用管理存在的問題及對策

●葉嵐

根據(jù)財政部《關(guān)于下達(dá)2015年度財政預(yù)算監(jiān)管工作計劃的通知》（財預(yù)〔2015〕4號）文件精神，財政部駐廣西專員辦在日常審核的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險資金（以下簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”）使用管理情況進(jìn)行了專題調(diào)研。針對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險資金使用管理存在的問題，在分析原因的基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險資金使用管理存在的問題

（一）資金預(yù)算管理不到位

1、基層主管部門不按預(yù)算級次管理使用專項資金。在管理使用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，基層財政局和人力資源社會保障局忽視資金的預(yù)算級次歸屬，將中央下達(dá)、自治區(qū)下達(dá)、市級下達(dá)、城區(qū)（縣）下達(dá)資金混賬核算，以致開展中央、自治區(qū)資金結(jié)算時，由于無法區(qū)分哪級財政補助存在結(jié)余、哪級財政補助存在缺口，存在隨意估算填列數(shù)據(jù)上報的情況，影響財政預(yù)算管理。如2014年11月之前，B縣勞動保障局發(fā)放城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇時，未區(qū)分從中央補助、自治區(qū)補助、縣級補助各自支出多少，造成2013年B縣財政局申報結(jié)算城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中央財政補助資金時，估算填列中央補助資金結(jié)余2203萬元，實際當(dāng)年社?；饹Q算報表反映，B縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金結(jié)余11362萬元。按照2013年中央、自治區(qū)、縣級補助標(biāo)準(zhǔn)分別為每人55元、16元、4元的標(biāo)準(zhǔn)計算，明顯存在少填列中央補助資金結(jié)余金額的問題。

2、資金未及時撥付到社保專戶。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金統(tǒng)一下達(dá)到財政局的國庫部門，國庫部門存在不及時撥付到社保專戶的問題。有的基層財政局將資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用，由于財政困難，資金一時周轉(zhuǎn)不靈，人力資源社會保險局申請資金時，無錢可撥，影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金正常發(fā)放；有的基層財政局認(rèn)為社保專戶有結(jié)余，就可以不撥，補助資金下達(dá)一兩年都沒撥到社保專戶，影響資金正常結(jié)算。如L市財政局未及時將自治區(qū)補助和市級應(yīng)承擔(dān)補助及時撥付給X區(qū)財政局，造成每年12月城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險均未應(yīng)發(fā)盡發(fā)，2013年12月應(yīng)發(fā)未發(fā)30122人養(yǎng)老保險待遇計225.9萬元；2014年12月應(yīng)發(fā)未發(fā)29574人待遇計221.8萬元。

3、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費補貼一并撥付，影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理。省級財政部門了解到基層單位管理城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險效果不好，以前年度存在多結(jié)算資金的情況，但由于計算不出各地到底多結(jié)算多少，無法明確倒扣，于是采取捆綁下達(dá)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助和繳費補貼，少算基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助的方法。原意是希望基層財政局先足額計算基礎(chǔ)養(yǎng)老金，剩余額再計入繳費補貼。通過逐漸擠水分，彌補以前年度自治區(qū)被下級多占用的資金。但實際上，繳費補貼計入個人賬戶，基層財政局收到資金后，會先算足繳費補貼，剩余額再計入基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與省級財政部門設(shè)想背道而馳。由于繳費補貼是剛性補助，將其與基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助混為一談，存在侵蝕個人賬戶養(yǎng)老金的情況。如表面上W縣2014年自治區(qū)補助累計結(jié)余281.35萬元，實質(zhì)是自治區(qū)繳費補助累計結(jié)余788.04萬元、基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計結(jié)余-506.69萬元。

4、個人繳費不及時上繳社保專戶。部分人力資源社會保障局設(shè)置過渡戶，收到個人繳費后不及時足額上繳財政部門社?；饘簦绊懗青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金全口徑核算。如N市Q區(qū)勞動保障所收到個人繳費后，未及時足額上繳財政局，2013年個人繳費收入滾存結(jié)余25.2萬元，2014年個人繳費收入滾存結(jié)余60.47萬元。

（二）人員信息管理不到位

1、參保率存在考核壓力，參保人員統(tǒng)計不實?；趨⒈Ｂ士己藟毫?，基層人力資源社會保障局將只要曾經(jīng)繳過一次費的全部統(tǒng)計為有效參保人，而不管該參保人當(dāng)年是否繳費，造成參保率計算不實。如H縣上報2014年期末參保人數(shù)198264人，實際當(dāng)年繳費人數(shù)為121478人，兩者相差76786人，造成參保率虛增23%。

2、參保人員信息管理不到位。人力資源社會保障局對參保人員信息管理意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門缺乏協(xié)作精神，業(yè)務(wù)部門對管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報數(shù)據(jù)全盤接受，缺乏追問意識。有的個人繳費財務(wù)已到賬，但業(yè)務(wù)部門未錄入?yún)⒈Ｈ诵畔?；有的業(yè)務(wù)部門錄入的參保人繳費單據(jù)實際是以前年度開出的；有的不及時追查鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的死亡人員信息，導(dǎo)致有些人死亡多年仍在領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。如X縣勞動保障所2014年更新因死亡應(yīng)注銷人員信息中，包括2011年死亡人員，對于這部分人員，更新信息前一直正常發(fā)放養(yǎng)老金待遇。又如N市Q區(qū)勞動保障所部分2011年、2012年開具的繳費單據(jù)尚未錄入信息系統(tǒng)。

3、待遇發(fā)放人次數(shù)管理不到位。多數(shù)人力資源社會保障局發(fā)放城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇時，按發(fā)放人數(shù)而非發(fā)放次數(shù)計算，由于存在補發(fā)以前年度養(yǎng)老金待遇的情況，當(dāng)財政補助標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，這樣的管理方式使養(yǎng)老金待遇支出金額與發(fā)放人數(shù)、待遇標(biāo)準(zhǔn)不再具備勾稽關(guān)系。而中央、自治區(qū)結(jié)算補助資金時，需要基層財政部門提供待遇支出、發(fā)放人數(shù)、待遇標(biāo)準(zhǔn)三個數(shù)據(jù)，且要求三者符合邏輯計算關(guān)系。由于2015年7月后中央補助標(biāo)準(zhǔn)由55元提高到70元，為避免少報人數(shù)吃虧，基層財政部門普遍采取多估計發(fā)放人數(shù)的方式，人為調(diào)整申報材料。如L縣人力資源社會保障局2014年養(yǎng)老金待遇發(fā)放人數(shù)為984613人、上報發(fā)放人次數(shù)1051384人次，檢查人員現(xiàn)場核查指出存在多報時，該局逐筆翻閱發(fā)放記錄，發(fā)現(xiàn)實際發(fā)放人次數(shù)為1199662人次，實際上少報了，由于管理不細(xì)致，可能少獲得中央財政補助資金。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險新舊政策銜接問題多

1992年民政部制定下發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（民辦發(fā)〔1992〕2號），開啟農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，史稱“老農(nóng)?！薄Ｓ捎诖嬖谥T多問題，1999年國務(wù)院下發(fā)通知暫停辦理“老農(nóng)保”。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，開始推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，史稱“新農(nóng)?！薄Ｔ摗吨笇?dǎo)意見》認(rèn)可在新農(nóng)保試點地區(qū)，新老農(nóng)保順延銜接，即已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可直接享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金；已參加老農(nóng)保的，將老農(nóng)保個人賬戶并入新農(nóng)保個人賬戶，并按新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費。但一方面《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》允許基金管理委員會提取管理服務(wù)費用于支出機(jī)構(gòu)運行費，個人賬戶被人為侵蝕；且老農(nóng)保基金管理機(jī)構(gòu)普遍擴(kuò)大投資范圍，虧損嚴(yán)重，個人繳費金額與個人賬戶余額不符，新老農(nóng)保個人賬戶承接難以操作，眾多新農(nóng)?；鸸芾聿块T拒絕接收老農(nóng)?；穑绊懶屡f政策銜接。另一方面老農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)低（繳費從2-10元分十檔）而新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)高（繳費從100-2000元分十二檔），原參保人因接受不了提高的繳費標(biāo)準(zhǔn)，想選擇退保，但能獲得的退保金額非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到老農(nóng)保原有的宣傳效果，參保人上訪不斷，引發(fā)諸多社會問題。

（四）基層主管部門財務(wù)管理意識有待加強(qiáng)

1、核算科目設(shè)置不規(guī)范?；鶎尤肆Y源社會保障局財務(wù)管理水平不高，核算體系不嚴(yán)密，影響系統(tǒng)間財務(wù)信息的可比性。在核算科目設(shè)置上，地區(qū)間存在不一致的現(xiàn)象。如有的按照事業(yè)單位財務(wù)制度設(shè)置一級科目，有的按照決算報表列報項目設(shè)置一級科目。針對相同經(jīng)濟(jì)內(nèi)容核算科目選擇上，地區(qū)間也存在差異。如對于民辦教師參保費，有的在集體補助一級科目核算，有的在個人繳費一級科目核算；對于繳費補貼，有的在政府補助收入科目下設(shè)個人繳費補貼，有的計入政府繳費補貼一級科目。

2、財務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱?；鶎尤肆Y源社會保障局財務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱，存在賬表、賬賬、人社與財政社?；饹Q算報表核對不相符的問題。如N市Q區(qū)2014年將暫收款計入收入戶存款，造成人社部門與財政部門個人繳費收入金額不相符；W縣勞動保障所收入戶和支出戶存款賬簿與決算報表不相符；X縣勞動保障所多個科目明細(xì)賬與決算報表金額不相符。

二、成因分析

（一）基層單位專項資金管理意識不強(qiáng)

一是不重視資金來源管理?；鶎訕I(yè)務(wù)主管單位認(rèn)為專項資金都來源于財政，根本不關(guān)心到底是哪一級給的，至于多撥還是少撥，也是屬于財政部門需要考慮的問題，與自己無關(guān)。而基層財政局社保部門人員少、管轄資金量大，對每個主管部門管理資金的方式方法掌握不夠到位，認(rèn)為只要應(yīng)撥盡撥，沒擠占挪用，財政就沒有責(zé)任，缺乏對主管部門資金使用的監(jiān)管，預(yù)算管理能力有待加強(qiáng)。二是不重視資金收發(fā)細(xì)節(jié)管理?；鶎訕I(yè)務(wù)主管部門認(rèn)為管理社保資金最重要的是及時足額發(fā)出去，不影響社會穩(wěn)定問題。不夠重視發(fā)放信息臺賬建設(shè)，認(rèn)為發(fā)多了下個月扣回來就是了；不夠關(guān)注應(yīng)領(lǐng)取待遇人員信息變更是否及時，認(rèn)為就算多發(fā)了某人幾個月養(yǎng)老待遇，反正基數(shù)低錢數(shù)不大；不太重視個人繳費是否及時上繳到社保專戶，認(rèn)為反正都是在公家賬上，個人不拿就行。缺乏為國家當(dāng)家理財，用好財政資金，推動社保事業(yè)健康發(fā)展的理念。三是不重視資金財務(wù)管理?；鶎訕I(yè)務(wù)主管部門很多資金管理人員都非科班出身，專業(yè)知識不夠扎實，業(yè)務(wù)能力有待加強(qiáng)，主動鉆研精神不足，不太關(guān)心怎么確保核算體系嚴(yán)密性、怎么提高財務(wù)管理水平。

（二）信息系統(tǒng)存在需完善之處

一是信息系統(tǒng)推廣使用進(jìn)展慢。廣西區(qū)人力資源社會保障局啟動信息化管理已經(jīng)三年多，但由于很多基層主管人員年紀(jì)較大，電子管理水平有待提高，推廣進(jìn)展不佳。至2015年7月調(diào)研時止，仍有約三分之一的縣未全面使用信息化系統(tǒng)，有的縣雖然使用了信息化系統(tǒng)，但使用不全面，財務(wù)與業(yè)務(wù)部門使用進(jìn)展不一，信息核對缺乏有效手段。二是信息系統(tǒng)部分模塊存在瑕疵。由于各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金管理使用中存在一些具體問題，而信息系統(tǒng)是一個固有模塊，程序編輯者對業(yè)務(wù)問題的了解并不完整，無法做到提前設(shè)想規(guī)劃，并設(shè)定好解決方案，導(dǎo)致基層主管人員總反映系統(tǒng)不好用，產(chǎn)生抵制情緒，影響使用信息系統(tǒng)的主動性。三是主管部門與財政部門之間信息不共享。信息系統(tǒng)由主管單位開發(fā)，未向財政部門開放，財政部門需要數(shù)據(jù)時，只能向主管單位要，但主管單位出于各種考慮，給出的數(shù)并不一定與實際數(shù)據(jù)相符。由于大多數(shù)情況下，上級要求提供數(shù)據(jù)的時間非常緊，基層財政部門做不到派人盯著主管單位如何取數(shù)，并一一核對，出現(xiàn)諸多數(shù)據(jù)提供不實的問題。

（三）參保考核科學(xué)性有待加強(qiáng)

人力資源社會保障部嚴(yán)格考核參保率，只許升不許降，且考核率影響對單位和領(lǐng)導(dǎo)者的評價。廣西部分區(qū)縣屬于勞務(wù)輸出地，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇低，出外打工者并不會選擇參加這類保險，擴(kuò)面保參保率壓力非常大。由于公民信息尚未做到全國聯(lián)網(wǎng)，出現(xiàn)了諸多為完成參保率，人為調(diào)整參保信息的問題。

（四）基層主管部門人員更換過于頻繁

基層主管部門面對眾多參保人員，要收個人繳費、要每個月核發(fā)待遇，工作量很大。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理人員多數(shù)無編制，屬聘用人員，收入不高，基層單位人員流動性相當(dāng)大。如調(diào)研時了解到，X縣勞動保障所主管城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員一年換了三次，管理隊伍不穩(wěn)定，直接影響管理成效。

三、改進(jìn)建議

（一）進(jìn)一步提高專項資金管理意識

一是建議基層財政部門加強(qiáng)預(yù)算管理。財政部門并不是資金收、撥部門，最為重要的是加強(qiáng)財政資金的預(yù)算管理。對于按人頭分配的資金，建議建立資金申請歷史數(shù)據(jù)對比表，每月收到主管部門資金申請報告時，進(jìn)行前后期對比，同時關(guān)注資金余額，守好資金管理防線。二是建議基層主管部門加強(qiáng)信息管理。主管部門不僅要做好資金收發(fā)工作，更要強(qiáng)調(diào)做好信息記錄、統(tǒng)計工作，確保參保信息與個人繳費相符、發(fā)放對象與生存情況匹配。三是建議上級主管部門加大對基層加強(qiáng)預(yù)算管理的績效考核。上級主管部門要督促基層管理部門重視預(yù)算管理，對預(yù)算管理效果進(jìn)行績效考核，并適當(dāng)核撥獎勵資金，激勵基層管理部門管好用好社保類民生資金。

（二）進(jìn)一步推廣完善信息系統(tǒng)

一是建議進(jìn)一步完善公民信息全國聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)。結(jié)合社?？òl(fā)放工作，完善全國公民信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，今后核撥與人頭相關(guān)的社保資金時，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，相應(yīng)核對各地數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)真實。二是建議進(jìn)一步加大信息系統(tǒng)推廣使用進(jìn)度。設(shè)定系統(tǒng)推廣使用時間表，對推廣使用進(jìn)度慢的區(qū)縣加強(qiáng)督導(dǎo)，并進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)通報，督促各地全面運用信息化手段加強(qiáng)管理，提高工作效率。三是進(jìn)一步完善信息系統(tǒng)。建立信息系統(tǒng)使用咨詢反饋平臺，定期收集整理各地信息系統(tǒng)使用問題，集中修改系統(tǒng)程序，使信息系統(tǒng)更好地為管理服務(wù)。

（三）進(jìn)一步樹立部門間協(xié)同合作理念

一是建議進(jìn)一步加強(qiáng)主管部門與財政部門之間的協(xié)作。建立單位間主管人員的聯(lián)系網(wǎng)，通過QQ、微信、電話等方式，保持密切溝通，建立單位間主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議制，定期召開碰頭會，交流資金管理中存在的問題，商討加強(qiáng)管理的方法。二是建議進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部各部門間的協(xié)作。建立業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門間的合作平臺，要求業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門定期對賬，確保不同出口提供的數(shù)據(jù)相同。三是建議進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各單位的溝通合作。由主管部門主導(dǎo)，建立系統(tǒng)內(nèi)溝通交流平臺，方便人員間討論業(yè)務(wù)操作方法，激活同一系統(tǒng)不同單位的交流熱情，打造學(xué)習(xí)型思考型的管理空間。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力

一是通過定期組織培訓(xùn)會的方式，集中講解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金管理使用中存在的問題，答疑解惑，分析加強(qiáng)管理、提高核算能力的方法。二是通過不定期組織巡視組督導(dǎo)的方式，對后進(jìn)地區(qū)、管理效果不好的地區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，解決管理中存在的問題。三是通過交流平臺，對于系統(tǒng)性問題，在平臺上給出指導(dǎo)意見，方便基層人員參考應(yīng)用。

（五）進(jìn)一步推廣監(jiān)督效果

一方面，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，形成有價值的報告，及時上報財政部，供資金結(jié)算分配以參考。通過監(jiān)督檢查督促基層單位進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，更好地管理民生資金，向人民群眾負(fù)責(zé)。另一方面，通過向省級財政部門、人力資源社會保障部門通報監(jiān)管中存在的問題，督促資金主管部門制定完善管理辦法，督促基層單位進(jìn)行系統(tǒng)性整改，減少資金管理中的不規(guī)范行為?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣西專員辦）