●王 萍

關于地方財政支持“三農”發(fā)展的探討

●王 萍

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝時期，也是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的攻堅期，必須貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，大力推進現(xiàn)代農業(yè)建設。地方各級財政堅持把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，持續(xù)增加對農業(yè)農村的投入，建立財政支農資金投入穩(wěn)定增長機制。同時，進一步創(chuàng)新財政支農體制機制，“三農”的政策保障由“就農言農”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉變。但是，財政支農項目及資金使用管理中還存在一些諸如項目多頭管理、績效目標不清晰、資金使用管理不完全透明等突出問題。本文系統(tǒng)梳理了財政支農面臨的新形勢、存在的問題，在此基礎上，提出完善相關政策制度、推動體制機制創(chuàng)新、健全財政支農資金管理的長效機制等政策建議。

財政政策 現(xiàn)代農業(yè) 資金管理

“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的決勝時期，也是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵時期，更是農業(yè)農村發(fā)展的又一個黃金期。地方各級財政部門堅持把農業(yè)農村作為各級財政支出的優(yōu)先保障領域，按照“盤活存量、優(yōu)化增量、統(tǒng)籌整合、突出重點、提高效益”的指導思想，進一步優(yōu)化農業(yè)項目預算收支計劃，建立財政支農資金投入穩(wěn)定增長機制，創(chuàng)新政策手段，加強監(jiān)督管理，推動財政支農管理工作取得新突破。

一、新形勢下財政支農政策面臨的新要求

（一）落實五大發(fā)展理念

落實五大發(fā)展理念，對財政支農政策創(chuàng)新提出新要求?！笆濉睍r期，農業(yè)農村工作的主要任務是，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，大力推進現(xiàn)代農業(yè)建設。與之對應，在財政支農政策上，一是要持續(xù)加大農業(yè)投入，建立財政投入農業(yè)穩(wěn)定增長機制，補齊“全面小康”的農村短板；二是要進一步優(yōu)化財政支出結構，把財政資金支持的重點轉向支持農業(yè)發(fā)展方式轉變、農業(yè)產業(yè)結構調整、農村一二三產業(yè)融合等方面；三是要創(chuàng)新財政和金融協(xié)同支農機制，通過擔保、貼息、基金等方式，引導金融資本投入農業(yè)，切實解決農業(yè)發(fā)展中的 “融資難”、“融資貴”問題，支持新型經營主體做大做強，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”作用。

（二）推進農業(yè)供給側結構性改革

推進農業(yè)供給側結構性改革，對財政支農政策精準性提出新要求。長期以來，我國農業(yè)資源環(huán)境制約日益突出，農業(yè)生產成本逐年上漲，農業(yè)比較效益持續(xù)下降，迫切要求加大農業(yè)供給側結構性改革力度，樹立大農業(yè)觀，以市場化為導向，以農業(yè)提質增效為重點，調結構、降成本、轉方式，推進農產品由中低端向中高端轉變，形成結構合理、保障有力、供給有效的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系。在財政支農政策方面，要在保持穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時，進一步提高支農政策的精準性，改變過去“大水漫灌”、“撒胡椒面”的做法，統(tǒng)籌整合，集中資金，精準發(fā)力，著力推進農業(yè)現(xiàn)代化建設。

（三）財政預算績效管理改革

財政預算績效管理改革，對財政支農政策績效提出新要求。2014年新修訂的《預算法》，要求“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府編制預算時要考慮績效目標，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。隨著財政預算績效管理改革的深入推進，財政支農資金已逐步納入地方預算支出績效考核的范疇，績效理念也融入財政支農政策制定、實施全過程，推動財政支農資金從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉變。

二、財政支農項目存在的主要問題

目前，財政支農項目及資金使用管理中還存在一些突出問題，如支農項目多頭管理，財政扶持政策還不統(tǒng)一；績效目標不夠清晰，資金效益還有待提升；資金使用管理不完全透明，違規(guī)違紀現(xiàn)象還時有發(fā)生等。

（一）支農項目多、金額小、政策資金分散

隨著國家加大強農惠農力度，近年來財政支農項目數(shù)量大幅增加，但支農項目零星分散、交叉投入、政策資金分散現(xiàn)象較為突出。2015年全國范圍內開展了涉農資金專項檢查，以中部某省會城市為例，2013-2014年涉農資金總額達222.2億元，涵蓋農民補貼及補償類、農業(yè)生產發(fā)展類、農業(yè)生態(tài)修復和治理類、農村社會事業(yè)及公共服務類、扶貧開發(fā)類、其他類六大類154個專項，項目個數(shù)1190個，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)105個、行政村1152個、農戶43.12萬戶。從項目歸口部門來看，上述項目分別歸屬農業(yè)、發(fā)改、教育、交通、林業(yè)、畜牧、衛(wèi)生等近20個部門管理。總體而言，普遍存在項目個數(shù)多、單個項目投資小，資金分散的問題，難以發(fā)揮財政資金優(yōu)勢。

（二）支農項目重投入輕產出、資金效益不高

一直以來，財政支農項目資金重投入、輕產出，甚至只提投入，不提產出，更缺乏跟蹤問效。2015年，某市對2012-2014年現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金項目進行專項核查，共檢查生豬、小麥、肉禽等34個項目，項目金額合計1.14億元。通過檢查發(fā)現(xiàn)，項目實施進度緩慢、效益不明顯情況較為突出。如某縣2012年現(xiàn)代小麥產業(yè)發(fā)展項目，項目內容是新建農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術平臺，項目總投資252.01萬元。經現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，項目區(qū)監(jiān)測器均處于關閉狀態(tài)，項目建設單位縣農技推廣中心無法進行實時項目監(jiān)測。項目新建的物聯(lián)網(wǎng)未能得到及時有效利用，設備應有的使用效益無法發(fā)揮。隨著經濟發(fā)展步入新常態(tài)，進一步挖掘財政資金潛力、提高資金使用績效的任務已迫在眉睫。

（三）支農項目簡單切塊、資金分配隨意性較大

長期以來，省以下財政支農項目資金分配方式主要是切塊下達，一定程度上出現(xiàn)了 “放而不管”、“一放了之”現(xiàn)象。市、縣在分配項目資金時，擁有較大的自由裁量權。由于缺乏明確的獎補條件和獎補標準，加之資金分配程序不夠規(guī)范，不可避免地出現(xiàn)了一些“人情項目”、“招呼項目”，增加了財政資金安全風險和潛在廉政風險。

（四）支農項目大水漫灌、政策“最后一公里”不落地

財政支農資金涉及面廣、敏感性強，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)多、鏈條長，一些支農項目資金由于政策設定不科學或執(zhí)行中的偏差，政策實施效果偏離目標。以某市2014年現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展政策績效評價結果為例，該市2014年共兌現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展項目852個，兌現(xiàn)資金1.62億元，主要對糧油棉示范區(qū)、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、規(guī)模養(yǎng)殖場、龍頭企業(yè)、新型農業(yè)經營主體培育等給予補貼。但由于部分政策實施主體不明確、條件的設置與實際情況不符、門檻過高、未有滿足條件項目等，造成政策實施中“創(chuàng)建糧油生產全程機械化示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“森林村莊建設”等部分條款未足額兌現(xiàn)資金，影響了政策的實施效果。

（五）支農項目事后驗收、監(jiān)管缺位

目前，財政支農項目建成之后的驗收、管護問題日益突出。主要表現(xiàn)在：一是重建輕管思想作祟。部分干部從政績角度出發(fā)，爭取項目熱情大，主觀上輕視項目后續(xù)維護管理。二是缺乏管護資金。長期以來，在支農項目投入方面，省以上財政主要補助建設資金，項目管護資金由市、縣承擔。但由于財力方面原因，市、縣往往無法有效落實管護資金。三是缺乏有效監(jiān)管。近年來，通過審計、紀檢、檢察等處理的案件反映，財政支農領域違法違紀問題易發(fā)多發(fā)、居高不下，各地在資金監(jiān)管方面，仍以運動式檢查為主，財政支農資金有效監(jiān)管機制還未全面建立。

三、加強財政支農資金管理的政策建議

針對財政支農資金管理中存在的問題，既要對違規(guī)違紀違法行為進行嚴肅查處，做到處理一批、曝光一批、移交一批；又要著眼長遠，深入剖析財政支農資金管理中的薄弱環(huán)節(jié)和政策漏洞，研究問題發(fā)生的深層次原因，進一步完善相關政策制度，推動體制機制創(chuàng)新，健全財政支農資金管理的長效機制。為此，提出以下建議：

（一）樹立統(tǒng)籌整合理念

樹立統(tǒng)籌整合理念，順應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求，做好“加減法”?！笆濉逼陂g，要順應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)律，樹立統(tǒng)籌整合理念，圍繞支持轉變農業(yè)發(fā)展方式總目標，做好“加減法”。一是做好“加法”，對于符合轉變農業(yè)發(fā)展方式方向的項目資金，圍繞明確的支持重點，統(tǒng)籌整合不同部門、不同單位的項目資金，集中投入，發(fā)揮資金使用效益。二是做好“減法”，對于績效不明顯或根本就沒有績效的項目，未能按要求用好的資金，進行整合整改。通過“一加一減”，著力建立重點突出、導向清晰、管用有效的支持農業(yè)發(fā)展方式轉變的支農項目財政資金管理體系。

（二）樹立精準支持理念

樹立精準支持理念，注重定向調控，提高財政支農政策的指向性和精準性?！笆濉逼陂g，要進一步厘清政府和市場的界限，找準財政支持農業(yè)發(fā)展的具體路徑，提高財政政策的指向性和精準性，避免大水漫灌，一投了之。同時，更加注重發(fā)揮財政資金引導作用，創(chuàng)新財政投入方式，采用PPP模式、產業(yè)基金、購買服務、風險補償、保險保費補貼等多種方式，充分調動種養(yǎng)大戶、農民合作社、家庭農場、龍頭企業(yè)、集體經濟組織等各類實施主體，參與現(xiàn)代農業(yè)建設的積極性，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用。同時，要將財政支農項目建成之后的驗收、管護問題提上議事日程，盡快研究落實管護資金，打通財政支農政策落地“最后一公里”。

（三）樹立質量效益理念

樹立質量效益、績效為先的理念，以結果為導向，加快建立“公開透明、目標導向、政策普惠、績效跟進”的財政支農資金管理新機制。一是建立健全財政支農資金績效評價指標體系。按照“花錢要有效、無效必問責”原則，在項目實施前，制定量化、清晰、可考核的績效目標。二是完善財政支農資金績效評價制度。根據(jù)“誰用款、誰負責”的原則，建立支農項目第三方評價機制，實行財政支農項目績效評價全覆蓋。三是嚴格績效評價結果運用。將績效結果作為工作考核、資金分配的重要因素，促進財政資金高效使用。

（四）樹立公開透明理念

“十三五”期間，要樹立財政支農資金安排使用信息全面公開，使用情況全程監(jiān)督理念，建立事前、事中、事后全程、動態(tài)的監(jiān)管機制，以制度建設為先導，健全財政支農資金管理的長效機制。一是堅持制度先行，做到財政資金使用到哪里，管理制度就覆蓋到哪里，全程覆蓋、不留死角。探索對涉農資金實行名錄制、備案制（審批制）、評價制和審計制。二是堅持信息公開，除涉密信息外，財政支農資金要做到預算、分配、監(jiān)督全過程公開，讓財政支農資金在陽光下運行。補貼類資金應公開補助資金類型、補助對象、補助依據(jù)、補助標準、發(fā)放形式等信息。項目類資金應公開發(fā)布項目資金申報指南，包括申報時間、條件、程序，以及財政獎補方式、項目建設內容等信息。三是加強分級公示。所有分配到鄉(xiāng)村的財政資金，實行縣鄉(xiāng)村三級公示制度，同步公開財政獎補政策、補助資金總額、補助項目、補助標準、建設內容、建設地點、受益范圍、管護責任等重要信息，全程接受社會監(jiān)督。財政支農專項資金公開公示時，要同步公布舉報監(jiān)督電話，接受群眾咨詢、監(jiān)督和投訴。

（五）樹立權責匹配理念

一是壓實財政資金管理責任。對財政資金管理制度執(zhí)行過程中的違規(guī)違紀行為，資金使用部門主要領導、分管領導、經辦人員依法承擔相應責任。二是構建財政資金考核制度。將財政資金制度建設和執(zhí)行情況納入各級領導班子和領導干部綜合考核評價體系，突出財政資金制度建設和執(zhí)行責任的考核管理，做到全流程、全層級、全領域考核全覆蓋。三是加大違法違紀違規(guī)問責力度，堅持既問責事、又問責人，嚴格按照《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定，依法依規(guī)對存在財政違法行為的人員進行嚴格問責，涉嫌犯罪的，及時移交司法機關處理。

(作者單位：安徽省合肥市財政局農業(yè)處）

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