●張蕾

高校新校區(qū)建設(shè)監(jiān)管風(fēng)險分析與控制
——基于代建制模式

●張蕾

本文通過代建制與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的比較，分析了代建制模式在加強廉政風(fēng)險防控、明確政府和高校責(zé)權(quán)、提高工程管理效率等方面的優(yōu)勢，探討了代建制發(fā)揮作用的條件，指出了目前代建制模式存在的法律制度風(fēng)險、委托代理關(guān)系風(fēng)險和合同風(fēng)險，最后提出了在代建制模式下高校新校區(qū)建設(shè)項目實施對代理業(yè)主全過程跟蹤審計、植入監(jiān)督、講求績效等的監(jiān)管策略。

代建制 新校區(qū) 監(jiān)管風(fēng)險

上世紀(jì)九十年代以來，在高等教育大眾化浪潮的席卷之下，高等學(xué)校學(xué)生規(guī)模急劇增長與教育資源相對不足的矛盾日益突出，為緩解辦學(xué)硬件條件嚴(yán)重短缺的情況，各高?；蛳蛘暾垞芸?，或通過土地置換籌集資金，或向銀行舉債，掀起了一場聲勢浩大的新校區(qū)建設(shè)熱潮。高校新校區(qū)建設(shè)工程普遍具有規(guī)模大、工期短、資金不充裕等特點，因此，在確保質(zhì)量和工期的前提下切實控制工程造價，發(fā)揮建設(shè)資金的最大效益，成為高校新校區(qū)建設(shè)項目審計的重中之重。在高校新校區(qū)建設(shè)過程中，有些學(xué)校采用了不同于傳統(tǒng)建設(shè)模式的代建制，將工程管理工作委托給了代建公司。作為政府投資體制改革重要內(nèi)容和加強政府投資項目管理重要舉措之一的代建制模式，與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比具有哪些特點和優(yōu)勢？又存在什么缺陷及不足？怎樣防范代建制的各種風(fēng)險？如何在代建制模式下實施有效監(jiān)管？這些問題都需要高校在新校區(qū)建設(shè)過程中不斷加以研究和思考。

一、高校新校區(qū)建設(shè)項目的管理模式

（一）交鑰匙工程模式

所謂交鑰匙工程，即“由國家和地方相應(yīng)的政府主管部門直接組織工程建設(shè)，在建設(shè)過程中實行嚴(yán)格規(guī)范的項目法人責(zé)任制，項目建成后再交使用單位或部門管理”的模式。

從政府的角度而言，交鑰匙工程可以“加強對財政性投資建設(shè)項目的管理，克服項目建設(shè)中的隨意擴大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)，投資失控，質(zhì)量和工期難以保證等問題，避免項目使用單位的主觀隨意性?！睂τ诟咝６?，交鑰匙工程免除了高校在建設(shè)工程中繁雜的事務(wù)性工作，同時也規(guī)避了建設(shè)過程中的廉政風(fēng)險。

（二）政府、學(xué)校聯(lián)合成立建設(shè)指揮部模式

這種模式是指為了完成高校新校區(qū)建設(shè)工程，臨時從政府有關(guān)部門和高校抽調(diào)人員組成工程建設(shè)指揮部，指揮部負責(zé)人通常由政府或政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工程竣工投入使用后，指揮部即行解散，人員各自回到原單位。工程建設(shè)指揮部實際上相當(dāng)于工程總承包商。

指揮部模式的優(yōu)勢，在于它可以協(xié)調(diào)和集中各方力量，快速解決工程建設(shè)中遇到的種種困難和問題，確保工程項目的順利推進。這種模式的弊端，則在于指揮部屬于臨時性機構(gòu)，運行過程中無法避免短期行為，工程結(jié)束以后的遺留問題也無人負責(zé)處理。

（三）自建制

自建制即由高校內(nèi)部的各個職能部門聯(lián)合組成建設(shè)指揮部或由高校內(nèi)部的基建部門獨立負責(zé)工程管理的模式。

自建制模式的優(yōu)越性在于項目管理者能夠代表學(xué)校的利益，體現(xiàn)學(xué)校的意志，貫徹學(xué)校的意圖，貼近學(xué)校的需求。問題則在于面對龐大的建設(shè)工程管理，高校往往顯得力不從心。再有就是高校集項目的實施者與使用者于一身，在建設(shè)過程中往往難以抑制貪大求洋的沖動，超預(yù)算、超概算、超估算的現(xiàn)象比較普遍。

（四）代建制

“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制，即construction management），是指由業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理人負責(zé)工程項目管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工、試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主的名義開展工作，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責(zé)。我國的代建制實踐，最早開始于廈門。1993年，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，在市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目中嘗試了實行代建制。

關(guān)于代建制，我國迄今唯一的權(quán)威解釋是《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）中的表述：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！敝劣凇皩I(yè)化的項目管理單位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵，《決定》沒有做出明確界定。然而目前從事代建業(yè)務(wù)的“專業(yè)化的項目管理單位”不外乎兩類，一類是政府組建的專門機構(gòu)或政府性公司，地方高校的新校區(qū)建設(shè)項目多由這些單位代建；一類是經(jīng)營性質(zhì)的項目管理公司。

二、“代建制”的比較優(yōu)勢

代建制的制度設(shè)計初衷，是為了克服政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體所帶來的種種弊端，改變政府投資項目管理粗放、效益低下、質(zhì)量不高以及概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的狀況。同時，也是希望通過引入第三方機構(gòu)，建立監(jiān)督制約機制，防止權(quán)力集中，防控廉政風(fēng)險。與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式相比，代建制具有以下方面的比較優(yōu)勢。

（一）分權(quán)制衡，防控風(fēng)險

采用“交鑰匙工程”和“指揮部”模式，可以充分運用政府公共權(quán)力，集中各方力量，迅速解決工程建設(shè)中的困難和問題，避免部門之間推諉扯皮造成的工期延誤。但這兩種模式過度依賴行政權(quán)力，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于行政權(quán)力的大小，直言之，就是依靠政府官員或指揮長級別的高低。級別低了作用有限，級別高了監(jiān)督又無從談起，因為當(dāng)權(quán)力大到可以帶來一切的時候，一定也大到可以拿走一切，包括對權(quán)力的監(jiān)督。

在這兩種模式之下，政府既是項目的投資方，又是項目的建設(shè)方，還是項目的監(jiān)督方，政府集規(guī)則的制定者和參與者、運動員和裁判員于一身。身份的疊加導(dǎo)致政府權(quán)力過分集中，權(quán)力與資本結(jié)合，這就為權(quán)力尋租行為打開了方便之門。一些地方“修一條公路，網(wǎng)一批高官、建一座高樓，倒一批干部”、“工程上馬，干部落馬”的現(xiàn)象，即反映出了這兩種模式在廉政風(fēng)險防控方面的重大缺陷。

在自建制模式下，工程建設(shè)管理的權(quán)力由政府轉(zhuǎn)移集中到了高校，絕大多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)對于工程建設(shè)管理知之甚少，更談不上精通。然而有些高校領(lǐng)導(dǎo)并不這么認為。這些領(lǐng)導(dǎo)大多是某一學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者，學(xué)術(shù)上的地位和聲望讓他們習(xí)慣了充當(dāng)權(quán)威，往往一言既出，不容置疑。加之當(dāng)今高校本來就行政化官場化傾向嚴(yán)重，要讓下級監(jiān)督上級，非具有極大勇氣和智慧不能為之。如此一來，沒有監(jiān)督的權(quán)力集中到了非專業(yè)人士手上，拍腦袋亂決策，交學(xué)費買教訓(xùn)這類事情屢見不鮮也就不足為奇了。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，無論掌權(quán)者是外行還是內(nèi)行。魯迅先生就曾一針見血地指出，“中國公共的東西，實在不容易保存。如果當(dāng)局者是外行，他便把東西糟完，倘是內(nèi)行，他便把東西偷完?！苯陙?，高校新校區(qū)建設(shè)工程腐敗案件頻發(fā)，從一個側(cè)面證明自建制模式在制度設(shè)計上存在先天不足，甚至成為誘發(fā)部分高校領(lǐng)導(dǎo)貪腐欲望的不良外部因素。

在代建制模式下，政府作為項目委托人和監(jiān)督者，項目管理公司作為代建人，高校作為項目使用人，投資、建設(shè)、管理、使用從制度設(shè)計上實現(xiàn)了分離，權(quán)力從集中變?yōu)榉稚?，從而打破了政府與建設(shè)施工方直接單線聯(lián)系的格局，形成了委托人、代建人、使用人之間相互聯(lián)系又相互制約的分權(quán)制衡機制。在這種機制框架下，業(yè)主負責(zé)投資概算審批，項目建設(shè)資金的落實，提出項目的功能需求及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確認項目的總體規(guī)劃、設(shè)計方案和施工圖設(shè)計等；代理業(yè)主負責(zé)項目管理工作，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備的招投標(biāo)組織，合同的洽談與簽訂，工程款的支付，工程造價過程控制，結(jié)算審核的組織管理等；政府有關(guān)部門（發(fā)展改革委、審計機關(guān)）負責(zé)項目的監(jiān)督工作。政府從“游戲參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌雠嘤?、?guī)則制定者和秩序維護者，實現(xiàn)了權(quán)力與資本的脫鉤，權(quán)力尋租行為從制度設(shè)計層面得到了有效的遏制。

（二）職責(zé)分明，邊界明晰

政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職能包括宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及對市場的監(jiān)督和管理，但政府并不應(yīng)該直接參與市場經(jīng)營。政府交鑰匙工程以及工程指揮部模式只會在強化政府職能的同時弱化市場和社會組織的功能，從而形成大政府小社會。高等學(xué)校的職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，新校區(qū)建設(shè)項目管理絕非高校的應(yīng)盡職責(zé)，完全可以交給市場，按市場規(guī)則運作。如果要求高校凡事都自給自足，不啻把高校鍛造成一個自我滿足、自求平衡、封閉臃腫的“小社會”，這其實不是一種進步反而是一種倒退。無論是政府自己從事建設(shè)工程管理還是讓高校擔(dān)負基本建設(shè)事務(wù)，都是職責(zé)范圍不清、權(quán)力邊界不明的表現(xiàn)，而背后的深層次原因仍然是對權(quán)力缺乏制度約束，習(xí)慣于以行政計劃代替市場競爭，以長官意志取代制度規(guī)則。

實行代建制，將工程建設(shè)管理交給社會機構(gòu)，按市場規(guī)律和招投標(biāo)程序進行，讓政府職能回歸市場管理和監(jiān)督，讓高校專心專注于教育教學(xué)質(zhì)量，讓企業(yè)借助市場競爭發(fā)展壯大，這對政府而言是自我松綁，對高校來說則是徹底解脫，而對企業(yè)可謂是難得的機遇。

（三）專業(yè)管理，保證效率

工程管理是涵蓋工程技術(shù)和管理的交叉學(xué)科，從事工程管理工作需要扎實的專業(yè)知識和較強的實踐經(jīng)驗，非政府官員或者高校領(lǐng)導(dǎo)僅憑自己的行政管理經(jīng)驗和教學(xué)科研能力所能把控。交鑰匙工程也好，指揮部和自建制模式也罷，面對既專業(yè)且復(fù)雜的工程項目管理，都會顯得力不從心。在這幾種模式之下，政府和高校從事的工作更接近于行政管理，作用多限于溝通協(xié)調(diào)，對工程建設(shè)質(zhì)量及造價的監(jiān)控，也更多是從形式上而不是從內(nèi)容上展開，不僅管理質(zhì)量和效率無從體現(xiàn)，還可能因此而遭受欺詐和蒙騙。而且，由于工程指揮部和高校內(nèi)部的項目管理班子多為臨時搭建，工程竣工班子隨之解散，使得工程遺留問題難以得到解決，責(zé)任無法追溯。

在“代建制”模式下，工程項目管理由專業(yè)的代建公司負責(zé)，代建公司人才薈萃、分工明晰，項目管理人員背后有強大的專業(yè)團隊支撐。代建公司不僅精通工程建設(shè)的整個過程和具體環(huán)節(jié)，而且對于控制質(zhì)量、造價和工期有著專業(yè)的途徑與科學(xué)的方法，從理論上講管理質(zhì)量和效率應(yīng)當(dāng)優(yōu)于傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式。

三、“代建制”發(fā)揮作用的關(guān)鍵

雖然相較其他工程管理模式，代建制具有理論上的獨特優(yōu)勢，但代建制也絕非包治百病的靈丹妙藥，要把理論上的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟效益和廉政效益，需要諸多外部條件的配合，如配套法規(guī)、行政效能、經(jīng)濟環(huán)境、財政政策、業(yè)主與代理業(yè)主的協(xié)作、代建市場的培育和規(guī)范等。對于業(yè)主而言，是否能夠通過代建制完成工程管理的各項事務(wù)，同時控制好質(zhì)量、工期和造價，關(guān)鍵在于能否找到一個合格的代建公司，即項目經(jīng)理人。一個好的項目經(jīng)理人應(yīng)當(dāng)具備以下條件。

（一）資質(zhì)水平

代建業(yè)務(wù)涵蓋工程建設(shè)的整個過程和各個方面，涉及設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理、過控等環(huán)節(jié)及法律、財務(wù)、商務(wù)、管理等領(lǐng)域，代建公司必須具備相應(yīng)的資質(zhì)和實力才能夠履行代建職責(zé)。包括：具有科學(xué)合理的工程項目管理組織體系、工作程序和工作規(guī)程；具有較強的工程技術(shù)力量，能對較復(fù)雜的工程技術(shù)問題進行分析、決策；熟悉工程建設(shè)程序，精通工程項目管理技術(shù)，并在工程項目管理中積累了豐富的實踐經(jīng)驗；具有一批熟悉工程設(shè)計、工程施工，并具有工程實踐經(jīng)驗的工程技術(shù)人員；具有一批懂工程技術(shù)，精通工程項目管理，并具有豐富項目管理實踐經(jīng)驗的管理骨干人員；具有懂工程技術(shù)，熟悉工程項目管理，特別是具有領(lǐng)導(dǎo)組織能力、綜合協(xié)調(diào)能力，并具有負責(zé)工程管理實踐經(jīng)驗的項目經(jīng)理；具有現(xiàn)代化工程項目管理的各種手段。

（二）職業(yè)良知

代建公司代替業(yè)主履行建設(shè)工程管理職責(zé)，業(yè)主的權(quán)益訴求需要通過它們實現(xiàn)和維護，國家有關(guān)建設(shè)工程的法律法規(guī)也要由它們代替業(yè)主遵守和履行，代建公司自身也需要從代建業(yè)務(wù)中獲取報酬和收益。因此，代建公司及其從業(yè)者必須堅守自己的職業(yè)良知，忠于雇主，忠于職業(yè)，忠于法律，履職盡責(zé)，客觀公正，珍惜信用。代建公司尤其需要忠于雇主，因為作為業(yè)主的代理人，不僅要代替業(yè)主完成各項工程管理事務(wù)，更重要的是要具備業(yè)主的責(zé)任感和主人翁意識，將自己的利益與業(yè)主的利益融為一體，與業(yè)主成為利益共同體，在與其他建設(shè)單位的合作中保持自己的獨立性，自覺和堅決地維護業(yè)主的合法權(quán)益。

四、代建制的風(fēng)險分析

由于代建制在我國工程建設(shè)管理中的歷史非常短暫，相關(guān)的制度建設(shè)也明顯滯后于代建制實踐，代建過程中不可避免地會面臨法律和制度風(fēng)險。此外，業(yè)主與代理業(yè)主之間屬于一種委托代理關(guān)系，代理方是否能夠忠實地履行代建合同，委托方的利益能否通過代理業(yè)主得以維護和保證，也存在某種不確定性。在這些可能發(fā)生的風(fēng)險當(dāng)中，對業(yè)主一方有著較大影響，應(yīng)該引起業(yè)主高度重視并采取必要措施主動防范的，主要有以下幾個方面。

（一）法律和制度風(fēng)險

從立法層面看，目前我國尚未就代建制專門立法，已有的法律當(dāng)中也沒有針對代建制的明文規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)中也僅有《關(guān)于投資體制改革的決定》涉及到代建制，部門規(guī)章中則只有建設(shè)部頒發(fā)的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》適用于代建制。雖然部分省、市、自治區(qū)專門針對代建制出臺了一些制度規(guī)定，但這些制度規(guī)定屬于地方性政府規(guī)章，法律層級和效力比較低。不僅如此，在有限的關(guān)于代建制的制度規(guī)定當(dāng)中，相關(guān)表述也顯得較為宏觀和簡略，不足以作為解決代建制實施過程中各種具體問題的法律依據(jù)，而代建制的實施細則至今仍為空白。這種狀況造成了代建制實施以來一直處于無法可依、無規(guī)可循，只能“摸著石頭過河”的局面。

由于國家對于代建制并沒有嚴(yán)格的法律界定，代建制也沒有作為一個法定制度固化下來，代建公司作為代理業(yè)主也就不能夠取得明確的法律地位，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)。在代建制過程中，業(yè)主通過與代建公司簽訂代建合同將工程建設(shè)的民事責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了代理業(yè)主，但國家行政法規(guī)規(guī)定的由業(yè)主承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及對于建設(shè)過程中違法行為的責(zé)任追究，并不會因為代建合同的簽訂而轉(zhuǎn)移給代理業(yè)主，工程竣工以后，接受審計的仍然是業(yè)主單位。這樣一來，就讓業(yè)主單位事實上面臨著潛在的巨大風(fēng)險，即由于代理業(yè)主可能出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為而讓業(yè)主被迫承擔(dān)行政和法律責(zé)任。

（二）委托代理關(guān)系風(fēng)險

業(yè)主通過代建合同將工程項目管理委托給代理業(yè)主以后，代理業(yè)主就享有在代建范圍內(nèi)獨立組織項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備等的招投標(biāo)及有關(guān)合同的洽談與簽訂、工程款項的支付、工程造價過程控制、結(jié)算審核的組織管理等方面的權(quán)利。由于代理業(yè)主畢竟不是業(yè)主，代理業(yè)主與業(yè)主是兩個不同的利益主體，有時候他們的利益是一致的，而有的時候他們的利益卻并不一致，甚至可能存在利益沖突。再有，由于業(yè)主和代理業(yè)主之間信息的不對稱，代理業(yè)主一方有可能和設(shè)計、概算、預(yù)算、施工、監(jiān)理、造價控制、材料供應(yīng)等單位串通，蒙蔽欺騙業(yè)主，損害業(yè)主的利益，讓業(yè)主蒙受經(jīng)濟損失。

（三）合同風(fēng)險

業(yè)主與代理業(yè)主的委托代理關(guān)系是隨著代建合同的簽訂而發(fā)生的，雙方的權(quán)利義務(wù)也是通過代建合同加以約定的，代建合同成為規(guī)范約束雙方行為的法律依據(jù)。如果合同條款語義模糊，邏輯混亂，表述不嚴(yán)謹，重要事項遺漏，或者合同條款明顯單方面有利于其中一方，都極易構(gòu)成合同陷阱，最后要么引發(fā)合同糾紛影響工程建設(shè)，要么無奈妥協(xié)吞下自身權(quán)益受侵害的苦果。

五、代建制模式下高校實施監(jiān)管的策略

雖然代建制讓高校從繁雜的工程建設(shè)中得以抽身和解脫，也規(guī)避了高校在工程建設(shè)中的廉政風(fēng)險。但不可否認的是，代建制也在一定程度上弱化了學(xué)校對項目投資計劃、項目概預(yù)算、資金劃撥以及工程造價控制等方面的實時動態(tài)監(jiān)督。因此即使實施了代建制，高校仍需對工程建設(shè)全過程實施有效監(jiān)管。

（一）主動介入，突出造價控制，以跟蹤審計監(jiān)督代理業(yè)主

教育部在2007年頒發(fā)的《教育部關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》中明確要求“各部門、各單位對本部門、本單位的大中型建設(shè)工程應(yīng)實施全過程審計”，而所謂全過程跟蹤審計，是指通過“對建設(shè)工程項目從投資立項到竣工交付使用各階段經(jīng)濟管理活動的真實、合法、效益進行監(jiān)督、控制和評價”，達到“有效控制并真實反映工程造價，降低工程建設(shè)成本，提高投資效益，完善建設(shè)工程管理，維護教育部門和單位的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)”等目標(biāo)。

高校新校區(qū)建設(shè)項目毫無疑問是大型建設(shè)項目，即便其工程管理采用了代建制模式，對工程建設(shè)的整個過程進行全過程跟蹤審計仍然十分必要和重要。如何在代建制過程中發(fā)揮業(yè)主的作用，依法依規(guī)對代理業(yè)主進行監(jiān)督和制約，應(yīng)成為代建制模式下全過程跟蹤審計的主要內(nèi)容和工作重點。而選擇合適的工作路徑及方式，則關(guān)系到全過程跟蹤審計的作用和效果。

業(yè)主聘請代建公司的初衷之一是利用代建公司的專業(yè)化工程管理降低工程造價、確保工程質(zhì)量。然而，代建公司的“專業(yè)”有時候可能會變成一把雙刃劍，如果代建公司能夠始終站在業(yè)主的立場代替業(yè)主進行工程管理，固然可以讓業(yè)主享受到代建帶來的各種效益，但如果代理業(yè)主利用自己的專業(yè)優(yōu)勢反過來對付業(yè)主、算計業(yè)主，則業(yè)主不但會遭受巨大的經(jīng)濟損失，而且這種行為還可能由于其專業(yè)性強而不易為業(yè)主所覺察和制止。同時，隨著工程管理權(quán)轉(zhuǎn)移給代理業(yè)主，代建公司變成了充滿各種誘惑和風(fēng)險的權(quán)力集散地。如果缺少了業(yè)主的監(jiān)督，代理業(yè)主心里的天平一旦發(fā)生傾斜，所謂的通過代建制遏制工程建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象，就只能是一種看上去很美的愿望，不過是讓腐敗換一個地方發(fā)生而已。

所以，業(yè)主絕不能因為實行了代建制而對建設(shè)過程不聞不問，完全聽?wèi){代理業(yè)主自行其是。業(yè)主在代建過程中，應(yīng)當(dāng)對整個代建過程保持知情權(quán)，行使監(jiān)督權(quán)。業(yè)主對代建公司的監(jiān)督重點，宜于放在代理業(yè)主對建設(shè)單位監(jiān)督管理職責(zé)的履行情況上面，換言之，業(yè)主對代理業(yè)主的監(jiān)督管理行為應(yīng)當(dāng)實施再監(jiān)督。再監(jiān)督的切入點和中心環(huán)節(jié)，則必須是建設(shè)過程的造價控制。工程管理的目的在于控制質(zhì)量、進度和投資。如果不講投資效益，控制質(zhì)量和進度應(yīng)該不成問題；如果不顧質(zhì)量和工期，要想節(jié)省投資也不是難事，只是這樣的節(jié)省已經(jīng)毫無價值可言。工程管理的最高境界就是要在控制投資規(guī)模的前提下保證質(zhì)量和工期，進度控制和質(zhì)量控制歸根結(jié)底也是工程造價控制，離開造價控制來談質(zhì)量和工期，會讓工程管理失去實際意義。

作為物業(yè)的所有權(quán)人，對代理業(yè)主實施再監(jiān)督不僅是業(yè)主的權(quán)利，也是業(yè)主的責(zé)任和義務(wù)。業(yè)主對于工程建設(shè)的全部過程，從立項、可研到設(shè)計、概算，從征地拆遷、招投標(biāo)、合同簽訂，到施工、材料設(shè)備采購，從工程價款結(jié)算到工程竣工驗收等所有環(huán)節(jié)，都應(yīng)主動介入，進行跟蹤審計，審計的關(guān)口越靠前，審計的效益也就越大。很多跟蹤審計從施工階段才開始進行，其實，從投資控制的角度來說，項目決策和設(shè)計階段對工程造價的影響更大。有關(guān)資料顯示，“在施工階段影響工程造價的可能性為5%—25%，而在投資決策與設(shè)計階段對工程造價的影響程度可能性為30%—75%”。業(yè)主只有從立項和設(shè)計階段介入，才能夠最大限度地維護自己的合法權(quán)益。

（二）植入監(jiān)督，實行過控“甲供”，保持監(jiān)管的獨立性

按照目前的代建制模式，過程控制由代理業(yè)主負責(zé)招投標(biāo)及有關(guān)合同的簽訂，費用也由代理業(yè)主從工程建設(shè)資金中直接支付，代理業(yè)主與過控單位成為事實上的雇傭與被雇傭關(guān)系。過控公司雖然承擔(dān)全過程跟蹤審計的職責(zé)，但由于其受雇于同時也受制于代建公司，其工作的獨立性難以得到保證，履職的公正性也就無法令人信服。如果過控單位喪失自己的自主權(quán)和獨立性，過分遷就聽命于代建公司，與代建公司結(jié)成臨時性的利益共同體，工程的過程控制就會形同虛設(shè)，業(yè)主的利益就會被棄置一旁。

鑒于此，在代建制模式下要做到有效監(jiān)管，可以采用以下兩種方法。其一，“植入法”，即業(yè)主在與代建公司簽訂代建合同時，將過程控制環(huán)節(jié)從項目管理中剝離出來，采用“甲供”形式，由業(yè)主通過招投標(biāo)方式，直接將過程控制工作委托給第三方公司，并將過程控制環(huán)節(jié)“植入”項目管理之中，代理業(yè)主不再負責(zé)過程控制，所需費用由業(yè)主支付給過程控制公司。其二，“半植入法”，即由業(yè)主與代理業(yè)主共同負責(zé)工程造價過程控制，并將過程控制“植入”建設(shè)管理之中，過控單位須同時向業(yè)主和代理業(yè)主報告工作進展情況。

（三）實時控制，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將績效理念貫穿始終

無論采用“植入法”還是“半植入法”實施代建制條件下的全過程監(jiān)管，重要的是把握住工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進行實時動態(tài)的監(jiān)督與控制，并且把績效理念貫穿審計過程始終。具體操作上則應(yīng)該做到：一是要求代理業(yè)主將施工合同報業(yè)主備案，以便業(yè)主掌握合同基本信息；二是過控公司必須向業(yè)主和代理業(yè)主提交過控月度報告，讓業(yè)主完整準(zhǔn)確地了解工程建設(shè)各個階段的具體情況及存在的問題。對于業(yè)主的反饋意見，過控公司必須整改落實；三是凡是涉及到造價變更的工程例會，業(yè)主必須派人員參加，以了解掌握變更原因、范圍及幅度；四是凡單項工程變更達到一定額度，必須報業(yè)主單位負責(zé)人簽字，避免造成既成事實業(yè)主被迫接受；五是隱蔽工程的施工過程和階段性工程的驗收，業(yè)主單位必須現(xiàn)場監(jiān)督，以防止工程完工后對存在的問題無法追溯；六是對過控公司的工作實際進行定期考評，并將考評結(jié)果與過控費用適當(dāng)掛鉤。

（四）尊重事實，秉持公正立場，妥善處理各方意見分歧

由于業(yè)主對過控過程實施了“甲供”，這樣就出現(xiàn)了業(yè)主、代理業(yè)主、過控公司三方相互聯(lián)系又相互制約的機制，在工程建設(shè)尤其是跟蹤審計的過程中，三方意見不一致甚至發(fā)生沖突的情況不可避免。施工質(zhì)量、工期與造價控制本身就有可能會構(gòu)成矛盾，科學(xué)合理地解決這些矛盾，也是工程管理的意義和價值所在。這就要求業(yè)主單位必須正視矛盾和分歧，充分尊重合同和事實，兩利相權(quán)取其大，兩害相權(quán)取其輕。同時，業(yè)主也應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，要認識到存在意見分歧是正常現(xiàn)象，把意見分歧放到桌面上公開討論、辯論、協(xié)商，本來就應(yīng)該是建立權(quán)力制衡機制所必需的內(nèi)容，也是預(yù)防腐敗的應(yīng)有之義。

在對新校區(qū)建設(shè)實施監(jiān)管的過程中，業(yè)主單位需要防止有人將施工質(zhì)量、工期與造價控制人為地對立起來，以造價控制會影響工期和質(zhì)量為由，逃避監(jiān)督。如果代理業(yè)主借口高校監(jiān)管將會影響質(zhì)量和工期，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)就責(zé)備監(jiān)管部門或人員拖后腿，這樣無疑會讓相關(guān)人員背負沉重的包袱，“戴著鐐銬跳舞”，反過來給腐敗行為以可乘之機，讓高校的監(jiān)督環(huán)節(jié)成為輕而易舉被攻陷的“突破口”。

（作者單位：成都大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）