●郭 祎

推進健康成都建設的理念與路徑
——學習貫徹黨的十八屆五中全會精神

●郭 祎

黨的十八屆五中全會作出了健康中國建設的系統(tǒng)部署，健康中國為高質量的全面小康社會與促進人的全面發(fā)展提供了重要保障。新時期的健康成都建設需要秉承十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放與共享等“五大理念”，進一步深化改革，正確處理政府與市場、政府與醫(yī)院、醫(yī)方與患方、醫(yī)事與法事等之間關系，為現代化國際化成都奠定堅實基礎。

健康成都；醫(yī)療；政府；改革

黨的十八屆五中全會《公報》指出，推進健康中國建設，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，理順藥品價格，實行醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯動，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現代醫(yī)院管理制度，實施食品安全戰(zhàn)略。對于成都而言，建設健康城市具備良好的物質和體制機制基礎，當務之急是進一步強化認識，以黨的十八屆五中全會精神為指導，貫徹落實成都市委十二屆六次全會精神，加快健康成都建設進程。

一、推進健康成都建設的重要意義

新時期，推進健康成都建設具有十分重要的實踐意義。一方面是增進人民福祉和促進人全面發(fā)展的基礎。黨的十八大報告強調，健康是人的全面發(fā)展的基礎。毫無疑問，建設健康城市是推動城市治理現代化、國際化的重要基礎。健康既是一個人做事成事的基本條件和保證，也是一個城市體現人文性、展示福利程度、充滿活力以及實現和諧的基本條件。黨的十八屆五中全會將健康中國建設放在“人人參與、人人盡力、人人分享”的大格局中部署，充分體現了健康是人民群眾福祉和全面發(fā)展的重要組成部分，也表明推進健康中國建設需要一系列體制機制的協(xié)同配套。

另一方面是發(fā)展成果更多更公平惠及人民群眾的客觀要求。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展是建設健康城市的決定性因素，作為民生事業(yè)的重要組成部分，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展決定著健康城市的建設層次和水平。當然，黨委政府對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展方面的投入狀況很大程度上決定著服務程度、保障力度和公益深度；同時也是黨委政府責任的充分展現，有利于進一步強化執(zhí)政基礎和政府公信力。所以，推動健康成都建設是現代化國際化城市建設的重要組成部分，體現著全市經濟社會發(fā)展成果更多更公平地惠及廣大人民群眾，讓廣大市民在共享改革發(fā)展成果中凝聚共識、攻堅克難。

二、推進健康成都建設的五大理念

黨的十八屆五中全會所提出的“五大理念”也是健康成都建設過程中應當秉承的基本理念，從五個方面、五個角度強化對健康成都建設的認識，進一步凝聚共識和促進行動。

其一是創(chuàng)新機制，最大程度調動醫(yī)療主體積極性。毋庸置疑，醫(yī)療機構和醫(yī)務人員是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主體，但調動其積極性和主動性則需要創(chuàng)新體制機制，尤其是對于大型三甲醫(yī)院與基層醫(yī)院之間，若不能沖破舊的體制機制障礙，基層醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員的積極性就無法調動。成都醫(yī)療聯合體就是機制創(chuàng)新的一種探索，該聯合體通過35家醫(yī)療機構“抱團運行”，邁出使醫(yī)療資源下沉、讓群眾受惠的進程。醫(yī)療聯合體不僅打通了醫(yī)療資源向下沉的通道，使得基層醫(yī)療資源更加均衡，有效提高了基層醫(yī)療從業(yè)人員的技能和素質，小病在社區(qū)、基層醫(yī)院，大病到大中型醫(yī)院的局面正在形成，有效調解了不同層級醫(yī)院的就醫(yī)總量，既解決了大型醫(yī)院就醫(yī)緊張問題，又解決了基層醫(yī)院無病人可醫(yī)的困境?，F實中，醫(yī)院單打獨斗、醫(yī)療資源封閉不共享，特別是醫(yī)療資源在大城市、大醫(yī)院的過分集中，在政策層面造成患者向大醫(yī)院集中就醫(yī)的困境，出現了“大才小用、小才閑置”的問題，造成了醫(yī)療資源的浪費。推進醫(yī)療體制改革，使醫(yī)療資源協(xié)調均衡化，“小病到社區(qū)、大病上醫(yī)院”是醫(yī)療體制改革的重要目標。

其二是協(xié)調關系，充分發(fā)揮基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生作用。按照成都市《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年主要工作安排》，2014年將推進建立分級診療制度，完善上下聯動等機制，推動建立基層衛(wèi)生機構、縣級醫(yī)院和城市大醫(yī)院之間分工協(xié)作機制。《成都市全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式和服務模式改革試點工作方案》中指出，在2014年建立2200支以全科醫(yī)生為骨干、滿足轄區(qū)居民需求的全科醫(yī)生團隊，試點期內將爭取實現全市22%家庭的簽約覆蓋率，初步建立“基層首診”的就醫(yī)模式?！盎鶎邮自\”是建立分級診療制度的重要一環(huán)，其目的在于“緩解因醫(yī)療資源過度集中而導致的看病難”問題，這一政策安排還包括嚴格控制特大型公立醫(yī)院床位規(guī)模，多種方式鼓勵社會辦醫(yī)等。這種“上下聯動”的醫(yī)療衛(wèi)生資源內部協(xié)調機制，無疑進一步加快了醫(yī)療資源共享進程，實現“雙向轉診”，不僅最大程度上發(fā)揮了基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生作用，更使得群眾就醫(yī)需求得到了大大改善。

其三是綠色發(fā)展，全面節(jié)約和高效利用資源。人體的健康離不開良好的生態(tài)環(huán)境，城市的健康同樣也必須有綠色發(fā)展、低碳發(fā)展作為支撐，主要體現為：一方面是醫(yī)療衛(wèi)生管理及診療護理過程中的資源節(jié)約和高效利用，綠色發(fā)展理念要求有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源得到最大程度利用，而醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)即是綠色理念的重要體現；另一方面是食品生產、銷售及加工等全過程中的綠色生態(tài)與資源節(jié)約，確保綠色生產、低碳運輸和無公害加工，確保餐桌上的安全健康，讓人民群眾吃得安心放心。同時，應當強化綠色價值觀教育，推動全社會形成綠色消費自覺，在節(jié)約衛(wèi)生資源使用和綠色食品消費方面，不斷提高成都市民環(huán)保生態(tài)的消費意識和消費水平。

其四是開放合作，積極借鑒國內外成功經驗。積極借鑒國內外健康城市經驗，不僅需要開放視野，更需要開放思維和放開政策。比如域外的新加坡經驗值得借鑒，新加坡是全球新生兒死亡率最低且人均壽命最長的國家之一。根據《世界概況》一書介紹，新加坡人均壽命83.04歲，位居全球第四。新加坡有全球最高效的醫(yī)療服務系統(tǒng)，超過80%的居民都在公共醫(yī)保范圍內。積極借鑒其醫(yī)療服務質量的保障機制和醫(yī)療保險政策等有利于加快推動健康成都建設進程。更為值得注意的是，開放也是相對的，國內相對國外，發(fā)達地區(qū)相對于欠發(fā)達地區(qū)。比如在成都市域內而言，“三個圈層”的健康事業(yè)發(fā)展就應當相互借鑒，取長補短，在開放視野下謀劃本區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)業(yè)安全和食品安全，在開放中彌補短板，在開放中構建市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多層次合作共贏格局。

其五是共享成果，讓廣大市民享受改革發(fā)展成果。近年來，成都市在健康城市建設方面不斷加大財政投入和制度保障力度。2013年成都安排市級財政5800萬元為重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公益性村衛(wèi)生站進行設備提檔升級，村衛(wèi)生站的補助在省財政按每機構補助4500元的基礎上，再補助3000元。而到了2014年，全市基層公益性醫(yī)療衛(wèi)生機構標準化建設設備提升工程資金預算已達到9000余萬元。2014年10月1日，成都市發(fā)布《關于開展第二批縣級公立醫(yī)院取消藥品加成工作的通知》，繼2013年10月1日首批36家縣級公立醫(yī)院取消藥品加成后，該名單再添33家縣級公立醫(yī)院成員。至此，成都市所有縣級公立醫(yī)院全部取消藥品加成，作為醫(yī)改進入深水區(qū)后的攻堅難題，成都完成重要一步。如新津縣是成都最早開展縣級公立醫(yī)院改革的試點單位之一。該縣衛(wèi)生局相關負責人說，“自2013年開始取消藥品加價試點以來，縣級試點醫(yī)院上一年度的資金缺口共計2000萬左右，全部讓利于患者。這筆錢將通過三個部分補充：70%依靠調整相關物價、20%依靠各級財政資金兜底、10%依靠醫(yī)院內部消化”。未來五年，成都市應當嚴格按照《成都市委關于國民經濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的建議》提出的“推進健康成都建設”目標及任務，全面推進公立醫(yī)院綜合改革，堅持公益屬性，破除逐利機制，建立符合醫(yī)療行業(yè)特點的人事薪酬制度。完善醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，加強衛(wèi)生人才隊伍建設，促進優(yōu)質醫(yī)療資源下沉和基層醫(yī)療服務能力提升，推進醫(yī)療聯合體發(fā)展，健全上下聯動、銜接互補的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。健全藥品供應和質量安全保障機制，理順藥品價格，增加艾滋病防治等特殊藥物免費供給，降低大病慢性病醫(yī)療費用。堅持中西醫(yī)并重，促進中醫(yī)藥發(fā)展。加強醫(yī)療質量監(jiān)管，完善糾紛調解機制，構建和諧醫(yī)患關系。鼓勵社會力量興辦健康服務業(yè)。實施市民體質提升計劃，推進全民健身，引導健康生活方式。以此不斷提升市民更多的獲得感和幸福感。

三、推進健康成都建設的路徑思考

自全國部署實施新醫(yī)改方案以來，成都市在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和食品安全方面做了大量的工作，取得了顯著成效。但始終與人民群眾日益增長的健康需求還不完全相適應，需要在實踐中逐步探索健康成都建設的有效路徑，當務之急關鍵是正確處理如下幾方面關系。

第一是正確處理政府與市場關系，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。被譽為“黃金關系”的政府與市場，在健康成都建設中也極為重要。比如國務院辦公廳發(fā)布的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2012年主要工作安排》中特別強調落實政府辦醫(yī)責任，落實政府對私立醫(yī)院的大力支持，及基本建設和設備購置、重點學科發(fā)展、公共衛(wèi)生服務、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入政策。目前政府補助私立醫(yī)院的比例一般只占總收入的5%-10%，而且沒有納入地方的預算安排。按照國外私立醫(yī)院的做法，政府投入一般要占到20%，其余80%為醫(yī)保支付。所以，政府多一點還是市場多一點？在醫(yī)藥衛(wèi)生領域的答案是尊重市場規(guī)律，政府盡到責任，投入要到位，監(jiān)管要到位。以此確保公立醫(yī)院的公益性，以此促進民營醫(yī)院的健康發(fā)展。

第二是正確處理政府與醫(yī)院關系，發(fā)揮醫(yī)院的主體作用。目前，我國衛(wèi)生行政主管部門對于公立醫(yī)院的監(jiān)督，依然停留在單純行政監(jiān)督的機制方面，公立醫(yī)院則會想法設法去迎合政府的各種政策性需求，而非將全部精力關注到提供醫(yī)療服務的質量和醫(yī)療機構的運營效率。盡管新醫(yī)改后醫(yī)院內部進行了一系列治理機制的改革，但尤其是公立醫(yī)院服務的效率普遍低下，顯性與隱性浪費也較為嚴重。新時期，政府職能應當進一步轉變，尤其是依法作為，從“辦醫(yī)院、管醫(yī)院”到“服務醫(yī)院、監(jiān)督醫(yī)院”的思路轉變，尊重醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的內在規(guī)律，最大程度發(fā)揮醫(yī)院的主體作用，讓其有更多的自由裁量權促進健康事業(yè)發(fā)展。

第三是正確處理醫(yī)方與患方關系，促進醫(yī)患和諧。作為醫(yī)院和醫(yī)務人員的醫(yī)方與患方之間的關系本該是最為和諧的關系，但新時期卻陷入了相互間的“信任危機”和“糾紛困境”。其主要原因有三點：一是經濟社會發(fā)展和民主法治進程加快的時代背景；二是醫(yī)方未能及時順應醫(yī)學發(fā)展模式轉換而忽視患方權益保障；三是現有的糾紛預防和解決機制不健全以及相關法律制度的不完善等。所以促進健康城市建設，必須加大宣傳力度，無論是醫(yī)方還是患方，都應當順應形勢發(fā)展需要，尤其是醫(yī)方當轉換執(zhí)業(yè)理念，從“人的病”到“病的人”，強化患方法定權益保障意識，走從權利保障到醫(yī)患和諧的新健康路徑。2014年8月，《成都市醫(yī)療糾紛預防與處置辦法》公布實施，對于醫(yī)療機構、公安機關、新聞媒體、信息發(fā)布等各方提出了相關要求，為醫(yī)患和諧創(chuàng)造制度條件。

第四是正確處理醫(yī)事與法事關系，實現醫(yī)療質量安全。隨著經濟社會發(fā)展和人們現代思維理念的形成，傳統(tǒng)醫(yī)學執(zhí)業(yè)理念已經很難適應新形勢和有效應對新挑戰(zhàn)。原衛(wèi)生部印發(fā)的《醫(yī)療質量安全事件報告暫行規(guī)定》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)〔2011〕4號）中第2條規(guī)定，醫(yī)療質量安全事件是指醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員在醫(yī)療活動中，由于診療過錯、醫(yī)藥產品缺陷等原因，造成患者死亡、殘疾、器官組織損傷導致功能障礙等明顯人身損害的事件。第9條明確了醫(yī)療質量安全事件實行逢疑必報的原則。顯然，醫(yī)療質量安全目標的實現離不開法律的標準確定和最終評判，醫(yī)療事業(yè)與法治事業(yè)無法分開?！冻啥际嗅t(yī)療糾紛預防與處置辦法》第十二條（醫(yī)療機構職責）中提出醫(yī)療機構應當做好五項醫(yī)療糾紛預防工作，但令人遺憾的是并未出現“依法執(zhí)業(yè)”、“依法處理”等相關字眼。所以，若醫(yī)事與法事的關系不能在診療實踐中實現有機統(tǒng)一，醫(yī)療質量就難以確保安全目標，緊接著的醫(yī)療糾紛或醫(yī)事爭議仍需要法律裁決，醫(yī)務人員補上法治這一課至關重要。

第五是正確處理政府與社會組織關系，保證食品安全。在未來“十三五”期間，食品安全戰(zhàn)略是國家重大戰(zhàn)略之一，關乎健康成都建設實效。依據我國現行《食品安全法》第9條規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營，推動行業(yè)誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。第10條進一步明確，各級人民政府應當加強食品安全的宣傳教育，鼓勵社會組織普及食品安全知識、普及宣傳食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識，倡導健康的飲食方式，進一步增強消費者食品安全意識和自我保護能力。顯而易見，食品行業(yè)協(xié)會在促進和保證食品安全過程中具有不可或缺的重要作用，實踐中需要將政府職能與社會組織作用有機結合，最大程度保證舌尖上的安全。

綜上所述，健康成都建設是健康中國建設的有機組成部分，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和食品安全是兩大重頭戲和任務。成都正在結合本地實際，面向現代化國際化方向，銳意改革，落實政府責任和利用社會資本，逐步探索出一條在全國率先建成人人享有健康城市的有效路徑，為率先實現經濟社會發(fā)展基本現代化提供強有力的健康支撐。

C923 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）02-0085-04

作者及單位：郭祎，中共成都市委黨校馬克思主義理論部副主任，研究方向：法政治學。（四川成都 610023）

2016-02-29

責任編輯 馮凌宇