●郭 成

服務(wù)型與管制型治理模式的比較分析

●郭 成

為應(yīng)對(duì)不同歷史環(huán)境，中國(guó)政府提出了管制型與服務(wù)型兩種政府治理模式。相較而言，一定背景下二者都具有存在的合理性與可塑性。不過(guò)隨著全球化浪潮逐漸席卷中國(guó)，管制型模式的施展空間也逐漸被禁錮，已經(jīng)從“臺(tái)前”退至了“幕后”，而服務(wù)型模式卻開(kāi)始嶄露頭角，逐漸取代管制型模式成為時(shí)代的新寵兒。通過(guò)采取比較分析的方法將對(duì)二者角色轉(zhuǎn)變的原因以及服務(wù)型模式成為政府模式轉(zhuǎn)變主流趨勢(shì)的歷史必然性進(jìn)行探討。

管制型；服務(wù)型；治理模式；政府模式轉(zhuǎn)變

上世紀(jì)50～60年代，社會(huì)資源的急劇匱乏導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期處于一個(gè)停滯不前的狀態(tài)，有限的資源因較為分散而難以發(fā)揮效用。為了緩解這一窘境，政府推行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)該項(xiàng)政策可以整合較為松散的社會(huì)資源，從而發(fā)揮整體的能量。而傳統(tǒng)的管制型政府模式因與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制有著高度的相似性和時(shí)代性而快速的被社會(huì)所認(rèn)可，并且在較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)確實(shí)使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了一定程度的發(fā)展。但不口否認(rèn)，隨著中國(guó)的入世以及經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，管制型行政模式已經(jīng)不能滿足新時(shí)期外部環(huán)境的需求，其本身所固有的弊端也在實(shí)踐中開(kāi)始逐漸的顯露出來(lái)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“水土不服”。為了彌補(bǔ)管制型政府的缺陷，積極應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)帶來(lái)的實(shí)踐壓力，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。

“服務(wù)型政府”這一概念的提出，不僅與構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治政府的理念不謀而合，而且也彌補(bǔ)了管制型政府在人文價(jià)值方面的短板，同時(shí)也彰顯了黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨?？梢哉f(shuō)，服務(wù)型政府取代管制型模式已經(jīng)成為當(dāng)前行政模式改革的一種必然，對(duì)服務(wù)型模式的架構(gòu)也已成為我國(guó)目前乃至今后行政體制改革的一個(gè)重點(diǎn)板塊。圍繞以上這些內(nèi)容，本文將結(jié)合政治學(xué)、法學(xué)等知識(shí)作具體闡釋。

一、管制型政府模式

從政治學(xué)角度講，管制型政府是指以行政或者政治控制為主要治理手段的一種政府行政模式，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制。從法學(xué)的角度來(lái)看，管制型政府強(qiáng)調(diào)運(yùn)用國(guó)家機(jī)器對(duì)公民的行為、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行規(guī)制。從社會(huì)學(xué)的角度分析，管制型政府模式是指運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而維系社會(huì)整體穩(wěn)定的一種行政模式。不過(guò)，不管從何種角度來(lái)解釋管制型政府，其所固有的價(jià)值取向都是大體一致的，即都包含了“高度的權(quán)力取向、片面的秩序取向以及偏頗的效率取向”。[1]

“高度的權(quán)力取向”表現(xiàn)在管制型政府強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)家權(quán)力的全方位掌控，強(qiáng)調(diào)全能政府，一切事物均由政府包辦。這在一定程度上與建國(guó)初期的社會(huì)環(huán)境存在一定的關(guān)聯(lián)性，社會(huì)資源的有限性與較為薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)導(dǎo)致了政府權(quán)力的高度集中，不過(guò)這同時(shí)也造成了公民自主選擇權(quán)和主觀創(chuàng)造性的缺失?！捌娴闹刃蛉∠颉北憩F(xiàn)為管制型政府只是追求社會(huì)秩序的大體穩(wěn)定，而對(duì)于一些細(xì)節(jié)層面往往不愿去深究。此外，管制型政府往往只注重速度，追求外在的形象工程、面子工程，而忽視了其經(jīng)濟(jì)根基是否已經(jīng)符合了相應(yīng)的條件。以上這些都是管制型政府在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的不足之處，若想克服這些短板，就必須對(duì)管制型模式進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，管制型政府作為一種傳統(tǒng)的行政模式，其所以能夠長(zhǎng)期被各國(guó)所援引肯定也有其存在的合理性。就我國(guó)解放初期而言，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)體制不健全，整個(gè)社會(huì)體系處于一盤散沙的狀態(tài)，社會(huì)自身也缺乏自主能力，此時(shí)若想追求政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，管制型政府模式無(wú)疑就成為了最佳選擇。采取管制型政府模式，不但可以將松散的體系通過(guò)國(guó)家強(qiáng)力凝聚起來(lái)，同時(shí)還可以增強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)力，提高黨在社會(huì)大局中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

不過(guò)，即便如此，也必須認(rèn)識(shí)到這種模式也存在著諸如缺乏靈活性及應(yīng)變能力、工作效率低下、官僚主義、職能相對(duì)固化等弊端，一定程度上也會(huì)削弱政府的公信力。[2]

二、服務(wù)型政府模式

服務(wù)型政府是指在民主法治背景下所建立的一種以公民為本位，以為民服務(wù)為宗旨，以保護(hù)公共利益為目標(biāo)，以滿足社會(huì)群體日益增長(zhǎng)的需求和訴求為己任的一種現(xiàn)代行政模式。[3]服務(wù)型政府的提出對(duì)政府管理過(guò)程中為誰(shuí)服務(wù)、服務(wù)什么、怎樣服務(wù)等關(guān)鍵性問(wèn)題作出了較為詳細(xì)的闡釋，[4]特別是對(duì)一直以“為人民服務(wù)”為宗旨的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，服務(wù)型政府構(gòu)建的重要性更是不言而喻。

相較之傳統(tǒng)的“管制型”行政模式而言，服務(wù)型政府則更側(cè)重于對(duì)公民本位、權(quán)利本位的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)以人為本、主權(quán)在民。從服務(wù)型政府的具體特點(diǎn)來(lái)看，其以提供公共服務(wù)，滿足公共需要為導(dǎo)向。此外，其還突出強(qiáng)調(diào)政府的“服務(wù)”職能，這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，其將服務(wù)看作是政府的首要職能，認(rèn)識(shí)到政府存在的目的性基礎(chǔ)就是為公民提供便捷的服務(wù)；其次，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)中應(yīng)始終堅(jiān)持“以民為本”的思想，并將該思想與實(shí)踐相銜接；再次，強(qiáng)調(diào)政府在提供服務(wù)時(shí)要貫徹平等原則，即政府服務(wù)對(duì)所有的公民來(lái)說(shuō)都應(yīng)該是平等的、無(wú)偏私的，不應(yīng)存在特權(quán)、歧視的身影。[5]

從服務(wù)型政府的內(nèi)涵來(lái)講，其又兼具了公共政府、法治政府和有限政府的特點(diǎn)。其“公共性”體現(xiàn)在服務(wù)型政府堅(jiān)持“公民本位”，以向公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為其基本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，還體現(xiàn)在政府堅(jiān)持“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的執(zhí)政理念以及“俯首甘為孺子?！钡膽B(tài)度；“法治性”表現(xiàn)在服務(wù)型政府的構(gòu)建首先應(yīng)堅(jiān)持法治先行，發(fā)揮法律的引領(lǐng)和規(guī)范作用，將依法行政作為政府工作的基本原則，一切政府活動(dòng)都不得逾越法律的底線；“有限性”表現(xiàn)為服務(wù)型政府并不意味著所有的社會(huì)事務(wù)都應(yīng)納于政府的麾下，政府行使服務(wù)職能的范圍存在一定的范圍界限，倘若公共服務(wù)能夠通過(guò)民間自行提供，政府就不應(yīng)當(dāng)過(guò)多的予以干預(yù)，即公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本職能，但政府不是公共服務(wù)的唯一提供者，政府不應(yīng)當(dāng)將自己的“手”伸得太長(zhǎng)。[6]

當(dāng)然，服務(wù)型政府也并非完全舍棄了“管制”。事實(shí)上，任何政府模式都具有部分的管制功能，管制也是鞏固政權(quán)、解決危機(jī)、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)不可或缺的手段之一。[7]只不過(guò)在服務(wù)型政府模式中，“管制”已經(jīng)從“臺(tái)前”隱退到了“幕后”，已經(jīng)不再是政府的主要職能。

三、“服務(wù)型”模式與“管制型”模式的對(duì)比分析

對(duì)比服務(wù)型模式與管制型模式，二者主要存在著以下區(qū)別：

其一，就設(shè)計(jì)理念而言，傳統(tǒng)的管制型模式往往強(qiáng)調(diào)以權(quán)為本，以追求政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)作為根本目的，強(qiáng)調(diào)政府是國(guó)家權(quán)力的所有者和行使者，人民需聽(tīng)從政府的領(lǐng)導(dǎo)；而服務(wù)型模式則強(qiáng)調(diào)以人為本，將政府定位于服務(wù)的“提供者”，認(rèn)為政府設(shè)定的初衷就是提供讓人民滿意的服務(wù)，并且將公民的最大福祉作為其追求的最終目標(biāo)。

其二，兩者所涵蓋的內(nèi)容存在差異性，管制型政府將規(guī)制公民以及經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)作為基本內(nèi)容，其工作的重心在于政府運(yùn)用強(qiáng)權(quán)對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)的行為進(jìn)行約束，從而確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活有序的運(yùn)轉(zhuǎn)；而服務(wù)型政府則以向公民、社會(huì)提供服務(wù)為基本內(nèi)涵，其重心在于約束統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)力，充分發(fā)揮政府為民服務(wù)的作用。

其三，對(duì)于管理方式，管制型政府常常將命令、許可以及懲罰等強(qiáng)制措施作為其進(jìn)行社會(huì)管理的基本方式，強(qiáng)調(diào)利用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)穩(wěn)定社會(huì)秩序；而服務(wù)型政府常常表現(xiàn)為公民參與、官民合作等方式，強(qiáng)調(diào)公民享有參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利，公民是國(guó)家的主人而非仆人。

其四，從二者的目的來(lái)看，管制型政府是為了管制而管制，其最終目的是為了鞏固政府的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效治理；而服務(wù)型政府則較為注重政府的“服務(wù)”功能，側(cè)重于樹(shù)立政府部門的公仆意識(shí)，其最終的目的是提供讓人民滿意的服務(wù)，并且強(qiáng)調(diào)“法治”在社會(huì)治理中的突出作用。[8]

正因?yàn)榉?wù)型模式較之管制型模式存在著諸多的優(yōu)勢(shì)，并且其高度迎合了現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，符合了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，因而由“管制型”向“服務(wù)型”模式的蛻變也成為了一種歷史的必然。

四、“管制型”向“服務(wù)型”蛻變的必然性

傳統(tǒng)管制型政府主張政府本位、權(quán)力本位，強(qiáng)調(diào)政府的“全能性”，而忽略了公民自身的主觀能動(dòng)性。對(duì)于處在新時(shí)期的中國(guó)而言，這種較為固化的行政模式顯然已難以適應(yīng)這種新格局。為了應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變革，增強(qiáng)政府工作的靈活性，有必要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政模式，而對(duì)我國(guó)而言，服務(wù)型政府模式無(wú)疑成為了政府的首選。

盡管管制型模式在政權(quán)建立初期可以有效的鞏固政權(quán)，保證社會(huì)秩序整體上的穩(wěn)定，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及人文思想的轉(zhuǎn)變，管制型政府的弊端在實(shí)踐中開(kāi)始不斷地顯現(xiàn)出來(lái)。那種“官尊民卑”、“官重民輕”的思想與法治國(guó)家以及和諧社會(huì)的建設(shè)顯得格格不入，因而有必要在短時(shí)期內(nèi)對(duì)這一行政模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，而服務(wù)型政府因其與社會(huì)價(jià)值理念的高度一致性，而逐漸成為管制型模式的替代者。

構(gòu)建服務(wù)型政府對(duì)于我國(guó)的行政體制改革具有重要的實(shí)踐和指導(dǎo)意義，既是對(duì)我國(guó)政府改革和未來(lái)發(fā)展方向的重新定位，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求；既是構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府職能與行政管理體制的需要，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以及國(guó)際環(huán)境變化的強(qiáng)烈需求；[9]既是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是新時(shí)期行政體制改革的歷史趨勢(shì)。因而可以說(shuō)，由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政改革的一個(gè)新創(chuàng)舉，也是社會(huì)歷史的必然。

五、架構(gòu)服務(wù)型政府的建議

要想建構(gòu)好服務(wù)型政府，準(zhǔn)確定位政府與公民之間的關(guān)系，首先就需處理好服務(wù)型政府與法治政府以及和諧社會(huì)之間的關(guān)系。盡管服務(wù)型政府十分注重發(fā)揮政府的“服務(wù)”職能，但并不代表政府可以假借“服務(wù)”的名義為所欲為，侵害公民的權(quán)益。相反，服務(wù)型政府的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在法治的維度下開(kāi)展，而不能逾越現(xiàn)有的法律法規(guī)。

此外，對(duì)于服務(wù)型政府，對(duì)其的建構(gòu)還需與和諧社會(huì)的理念相銜接。政府應(yīng)當(dāng)充分厘清自身的角色，即政府只是公共服務(wù)的“提供者”，而非事務(wù)的“裁斷者”。政府應(yīng)當(dāng)依照人民的意愿來(lái)提供服務(wù)，而不是將社會(huì)所不需要的服務(wù)強(qiáng)加于公民。服務(wù)型政府的構(gòu)建還需要明確公民所享有的是主動(dòng)選擇服務(wù)的權(quán)利，而非被動(dòng)接受的義務(wù)。

當(dāng)然，對(duì)于服務(wù)型政府而言，針對(duì)不同的對(duì)象實(shí)踐中還需區(qū)別對(duì)待。對(duì)于公民，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)突出其“服務(wù)”的功能；而對(duì)于政府，為了防止其權(quán)力濫用則有必要對(duì)其權(quán)力加以規(guī)制，此時(shí)則需要突出“管制”的職能。唯有如此，才能夠架構(gòu)起符合社會(huì)主義現(xiàn)代化的行政模式。

所以，盡管服務(wù)型模式取代管制型模式已經(jīng)成為我國(guó)行政體制改革的必然，但其中仍存在著許多值得探討和完善之處。實(shí)踐中，既不能完全舍棄管制型模式，也不能一味地追求“服務(wù)”，唯有將“服務(wù)”與“管制”相結(jié)合，并且堅(jiān)持“服務(wù)”的主導(dǎo)地位，才能夠最終實(shí)現(xiàn)體制改革設(shè)定的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的初衷。

[1]易承志.傳統(tǒng)管制型政府的價(jià)值缺失與服務(wù)型政府建設(shè)[J].江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(03)：68-71.

[2]詹國(guó)彬.從管制型政府到服務(wù)型政府——中國(guó)行政改革的新取向[J].江西社會(huì)科學(xué)，2003，(06)：144-146.

[3]丁宇.走向善治的中國(guó)政府管理創(chuàng)新研究[D].武漢大學(xué)，2011.

[4]傅耕石.服務(wù)型政府：我國(guó)政府發(fā)展的理性選擇——關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵與合理性的思考[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2007，(03)：215-218.

[5][6]李良棟.十七大精神深度解析——政治建設(shè)篇[M].北京：人民出版社，2008，(02)：197-202.

[7]姜明安.建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)正確處理的若干關(guān)系[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，(06)：110-119.

[8][9]張成福，毛飛.論政府管制以及良好政府管制的原則[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，(03)：1-7.

[10]李清偉.論服務(wù)型政府的法治理念與制度構(gòu)建[J].中國(guó)法學(xué)，2008，(02)：28-37.

D691.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）02-0009-03

作者及單位：郭成，重慶大學(xué)2014級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。（重慶 400030）

2015-12-12

責(zé)任編輯 何周富