●李 達(dá) 王俊程

民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇※
——以云南省為例

●李 達(dá) 王俊程

民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，已成為新時(shí)期民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的中心任務(wù)之一。然而，在當(dāng)前全面建設(shè)社區(qū)的熱潮中，民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)卻日益成為邊緣化的區(qū)域?？傮w來(lái)看，民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨著一些相關(guān)困境。通過對(duì)民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析，本文認(rèn)為，構(gòu)建“四位一體”的農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、加強(qiáng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育多層次的高素質(zhì)人才隊(duì)伍、加快人才的培訓(xùn)體系和考核制度建設(shè)是加快民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終出路。

民族地區(qū)；農(nóng)村社區(qū)；困境；選擇

隨著國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村社區(qū)日益成為國(guó)家治理的重要載體，在國(guó)家治理體系上也占據(jù)著越來(lái)越重要的位置。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的問題逐漸提升到了一個(gè)全新的平臺(tái)，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村社區(qū)的研究也形成了較多成果，但是對(duì)于一些核心問題（當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體責(zé)任是誰(shuí)？怎樣進(jìn)行建設(shè)？從哪一方面開展更有效？）仍未得到徹底解決，可以說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)操作性有待提升[1]。總體而言，在研究區(qū)域的選擇上，學(xué)界對(duì)于宏觀層面上的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究較多，而把民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)單獨(dú)剝離出來(lái)的研究還較為鮮見。

一、研究區(qū)域的選擇

云南民族地區(qū)共有52個(gè)不同的民族，這一地區(qū)的農(nóng)村長(zhǎng)期面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)狀況，是貧困人口最為集中的地區(qū)，總體表現(xiàn)為自然資源貧乏、災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境脆弱、社會(huì)發(fā)育程度低、人民觀念落后、農(nóng)用可耕地缺乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、發(fā)展致富能力差等眾多顯著特征。這些因素決定了在云南民族地區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)將更為艱巨和繁重。對(duì)云南民族地區(qū)的地理位置、社會(huì)條件以及經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行分析，是可以看出在云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上面臨著比其它地方更為困難的因素，也存在著更為薄弱的地方。因此，將這一薄弱的研究領(lǐng)域從一個(gè)整體區(qū)域中單獨(dú)列出來(lái)進(jìn)行實(shí)證性、系統(tǒng)性的研究更具特殊意義。本文將以云南民族地區(qū)為典型研究區(qū)域，以全面落實(shí)民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)政策為目標(biāo)支持，探討農(nóng)村社區(qū)治理模式存在的主要癥結(jié)和內(nèi)在原因，進(jìn)而探索出若干解決方案，形成“云南經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?，以期?duì)我國(guó)廣大民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有所啟發(fā)。

二、特殊性反思：聚焦云南民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型情況

云南民族地區(qū)特殊的自然地理、資源狀況、人文歷史、多民族文化和特殊的發(fā)展過程決定了云南民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的獨(dú)特性。把這一區(qū)域剝離出來(lái)，充分來(lái)考慮其中的特殊性問題，才能找到云南民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的癥結(jié)和出路，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。

（一）政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的影響

在云南民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，可以從政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)闡釋對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的影響。從政策方面來(lái)看，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃時(shí)期政策的引導(dǎo)，普遍存在著“重城市、輕農(nóng)村”“發(fā)展內(nèi)地、忽視邊疆”的現(xiàn)實(shí)情況，形成了較少考慮民族地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的思想誤區(qū)，由此導(dǎo)致云南省在城鄉(xiāng)二元發(fā)展上的差距在不同時(shí)期明顯擴(kuò)大，民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在先天發(fā)育不全、后天發(fā)展不善的現(xiàn)實(shí)困境。另外，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面來(lái)看，不僅在云南民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，云南地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在很大的差異性，形成了以第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、第二三產(chǎn)業(yè)為支撐的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式還未完成從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的變革。綜合來(lái)看，云南省各產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)值失調(diào)情況比較嚴(yán)重，這種結(jié)構(gòu)對(duì)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)而言，顯然是不利的。云南民族地區(qū)作為云南省的典型區(qū)域，其社會(huì)發(fā)展進(jìn)程仍然很緩慢，不僅城市化水平很低，農(nóng)村的發(fā)展也很滯后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)受到相當(dāng)程度的影響，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)依舊任重道遠(yuǎn)。

（二）民族、宗教對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的特殊影響

云南全省少數(shù)民族人口眾多，是全國(guó)地區(qū)少數(shù)民族人口超過1000萬(wàn)的三個(gè)省區(qū)之一。在民族分布上，云南少數(shù)民族在全省范圍內(nèi)交錯(cuò)分布；在居住特點(diǎn)上，大雜居、小聚居的特征表現(xiàn)的十分明顯；在民族關(guān)系上，呈現(xiàn)著復(fù)雜、多樣的特點(diǎn)，多個(gè)民族在一起長(zhǎng)期生活，因?yàn)榱?xí)俗、語(yǔ)言等方面的原因，常常伴隨著一些較為顯性的沖突，這些綜合的因素給集約社區(qū)建設(shè)造成了一些干擾的因素。同時(shí)，在有些情況下，云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中所顯現(xiàn)的矛盾往往和相對(duì)敏感的宗教問題又交織在一起。特別是偏遠(yuǎn)的邊疆農(nóng)村地區(qū)，由于特殊的國(guó)際邊界和遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)政治中心，多種宗教在這一地區(qū)還保持著原本的面貌，所造成不同民族之間的宗教信仰也復(fù)雜多樣，全民信教或者多神崇拜的現(xiàn)象普遍存在，宗教對(duì)社會(huì)生活的影響既廣泛又深入，在社區(qū)中教會(huì)人員和教職人員的權(quán)威性極大。另外，由于云南省位于我國(guó)國(guó)土的西南邊疆，和東南亞的多個(gè)國(guó)家接壤，這一特殊的地緣位置使得一些沿邊的云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還帶有一定的國(guó)際化和政治化特點(diǎn)，這一切都使得云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理面臨更為復(fù)雜和特殊的局面。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的水平

自上世紀(jì)末期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)差異變得越來(lái)越突出，城鄉(xiāng)之間的矛盾也變得越發(fā)嚴(yán)重。鑒于此，黨中央和政府清醒認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，采取了一系列的戰(zhàn)略措施來(lái)縮小城鄉(xiāng)之間的差距。但是在云南地區(qū)，由于地理位置、制度政策、歷史文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等一系列因素的制約影響，云南省各區(qū)域之間的城鄉(xiāng)差異不但沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大，由此產(chǎn)生的各項(xiàng)矛盾之間的對(duì)立越來(lái)越激烈。對(duì)于整個(gè)云南省地區(qū)來(lái)說，差異性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化在發(fā)展中對(duì)云南民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程產(chǎn)生了阻礙，當(dāng)中東部省區(qū)在國(guó)家政策條件下進(jìn)行廣泛的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)，廣大民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)還生活在相對(duì)固定的生活狀態(tài)中。因此，各項(xiàng)因素的匯集導(dǎo)致云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在著各種非顯性上的障礙，民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)速度和質(zhì)量都很難達(dá)到全國(guó)的平均水平。在下一個(gè)發(fā)展階段，針對(duì)云南民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，如何有階段、有方向地按照城鄉(xiāng)發(fā)展的不同結(jié)構(gòu)方式規(guī)劃和建設(shè)民族社區(qū)的農(nóng)村社區(qū)，是當(dāng)前云南民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中需要迫切解決的問題。

三、深層分析：還原農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)與難點(diǎn)

現(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)村中的社區(qū)建設(shè)是整個(gè)宏觀層面上社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，也是當(dāng)前社會(huì)治理和創(chuàng)新的基本思維來(lái)源。云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一方面，云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)多地處邊疆，首先集中在“邊境、山區(qū)、貧困、革命老區(qū)”為一體的地域，是自然資源貧乏、災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境脆弱、農(nóng)用可耕地缺乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的地區(qū)。另一方面，云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)層次低，是貧困人口相對(duì)集中的地區(qū)，體現(xiàn)為“社會(huì)發(fā)育程度低、人民觀念落后、發(fā)展致富能力差”等三個(gè)特點(diǎn)。這些因素決定了云南民族地區(qū)，尤其是在貧困地區(qū)全面建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的任務(wù)將更為繁重。

（一）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入不足

民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出整體落后的狀況，鑒于各級(jí)政府財(cái)力有限、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入機(jī)制尚不健全等因素，云南民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)普遍存在社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的情況。從階段性的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)際狀況來(lái)看，社區(qū)建設(shè)的資金投入問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是以政府為主導(dǎo)的資金投入不足。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府作為社區(qū)建設(shè)資金投入的主體，需要對(duì)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進(jìn)行大量資金的投入，但實(shí)際的情況是目前民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)所需資金的缺口巨大。究其根本，最主要的原因是政府在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)上往往政策支持的幅度大于實(shí)際的財(cái)政撥款。二是籌資渠道單一，資金來(lái)源不足。社區(qū)籌資、使用到監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)制度化程度較低，綜合效益不佳。在民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的背景下，農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)育程度也相對(duì)較低，很多農(nóng)村都沒有村辦企業(yè)或者村辦企業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭不好；而福利募捐和個(gè)人資助等外界的社會(huì)集資數(shù)量小而且都十分有限，無(wú)法對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行有效的支撐。

（二）農(nóng)村社區(qū)工作人員待遇低、保障差

隨著云南省對(duì)農(nóng)村建設(shè)和改革的投入不斷深化發(fā)展，在資金和政策上加大向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)性功能日漸強(qiáng)化，農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)了越來(lái)越多的農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)管理職能，然而社區(qū)工作人員在待遇和保障方面卻與農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展不相協(xié)調(diào)，仍然面臨著較大的困境。如在民族地區(qū)的大理白族自治州賓川縣某農(nóng)村地區(qū)，該縣外來(lái)移民較多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好，城鄉(xiāng)社區(qū)的建設(shè)相對(duì)比較完善。然而，該農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)居委會(huì)主任（書記）每月崗位補(bǔ)貼為1800元左右，副主任每月崗位補(bǔ)貼為1650元，而下面的社區(qū)居委會(huì)工作人員的工資和補(bǔ)貼更少。另外，根據(jù)政策，對(duì)任職每滿一年以上的，每月的崗位補(bǔ)貼增加10元；另外，無(wú)論是管轄100戶的鄉(xiāng)村，還是200戶的鄉(xiāng)村，社區(qū)居委會(huì)的工作人員都是統(tǒng)一的補(bǔ)助，由于省里沒有下發(fā)專門文件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)工作人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各縣（區(qū)）根據(jù)具體情況決定。由此可見，既然連發(fā)展較好的社區(qū)工作人員待遇都偏低，那么可以想象，在那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳的農(nóng)村社區(qū)工作人員待遇將會(huì)更低。此外，我們還需要注意橫向比較：一是要關(guān)注市場(chǎng)行情，當(dāng)前民族地區(qū)的縣、州級(jí)普通農(nóng)民工的工資在1800—2500元之間；二是社區(qū)干部和工作人員在任職之前都是當(dāng)?shù)赜幸欢ㄖ鹊纳鐣?huì)人才，他們的預(yù)期收入要高于一般的農(nóng)民群眾。在云南民族地區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，偏低的待遇與他們的辛勞付出不成正比，這不僅打擊了社區(qū)工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性，也不易真正留住人才。

（三）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的公共產(chǎn)品供需錯(cuò)位

經(jīng)過黨和政府多年的持續(xù)努力，廣大農(nóng)村地區(qū)中的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給已經(jīng)相對(duì)豐富，各項(xiàng)條件得到了很大的改善，但長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分治演化而成的二元結(jié)構(gòu)也造成了城鄉(xiāng)社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)差異化日益呈現(xiàn)極端分化的斷裂趨勢(shì)。目前來(lái)看，一是社區(qū)建設(shè)的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入嚴(yán)重缺失。一直以來(lái)，民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)提供主體的政府，對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入不夠，由此造成的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)空白化的情況比較嚴(yán)重。二是與之配套的公共產(chǎn)品和服務(wù)機(jī)制尚未搭建。在民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)中，在公共服務(wù)和服務(wù)體制建設(shè)方面，很大程度上都是照搬和仿照相關(guān)成功的城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的特殊性，則還沒有建立起一套適合農(nóng)村社區(qū)治理和運(yùn)行體制。這不僅降低了農(nóng)村社區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給的數(shù)量和質(zhì)量，而且無(wú)法對(duì)建設(shè)良好的民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)起到有效的推動(dòng)作用。

（四）農(nóng)村社區(qū)工作人員長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制欠完善

步入21世紀(jì)，培訓(xùn)在從事管理工作中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位，培訓(xùn)能彌補(bǔ)知識(shí)上的欠缺，通過培訓(xùn)，使得自身的認(rèn)知和工作能力得到明顯的提升。如果社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理人員不善于學(xué)習(xí)、不樂于學(xué)習(xí)，必然很難以勝任管理和服務(wù)工作。從實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)工作人員缺乏培訓(xùn)，主要表現(xiàn)在崗前培訓(xùn)不足、工作中培訓(xùn)落實(shí)不力和對(duì)培訓(xùn)的投入不足幾個(gè)方面。一是大部分社區(qū)工作人員對(duì)培訓(xùn)認(rèn)識(shí)不足。社區(qū)的工作人員對(duì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)所帶來(lái)的好處考慮不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)于絕大多數(shù)人來(lái)說，主動(dòng)學(xué)習(xí)的可能性很小；二是社區(qū)人員的文化層次和接受能力存在著差別。由于農(nóng)村社區(qū)的工作大多都是由本村的“精英”參與管理，但這一部分人在受教育的層次和理解接受能力方面還達(dá)不到高端管理人才的要求；三是部分培訓(xùn)有“走過場(chǎng)”的傾向。培訓(xùn)的內(nèi)容基本以國(guó)家政策和理論知識(shí)來(lái)替代實(shí)踐性的知識(shí)，參加培訓(xùn)收效很??；四是培訓(xùn)對(duì)社區(qū)人員工作缺少激勵(lì)性。由于培訓(xùn)投入不足和培訓(xùn)人員基本素質(zhì)的不盡相同，未能將激勵(lì)機(jī)制有效地運(yùn)用在培訓(xùn)結(jié)果的考核方面，導(dǎo)致社區(qū)管理人員參與培訓(xùn)的熱情和壓力不足，從而削弱了培訓(xùn)的最終效果；五是社區(qū)培訓(xùn)工作中的個(gè)人利益流失問題。在農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查訪談中了解到，有社區(qū)一線的工作人員反映，為了參加培訓(xùn)有時(shí)把自己的私事耽誤，有時(shí)為了參加一期的培訓(xùn)，往往自己搭上培訓(xùn)期間來(lái)回的車費(fèi)，而社區(qū)里面又不能夠報(bào)銷，這樣對(duì)自己來(lái)說不劃算，因此對(duì)于培訓(xùn)也沒有內(nèi)在的動(dòng)力和激情。

四、策略選擇：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的跨越與創(chuàng)新

（一）重構(gòu)“多渠道、深層次、全方位”的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

大部分情況下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中所呈現(xiàn)的最大問題是繁重的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)與資金短缺之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的初期建設(shè)發(fā)展來(lái)說，資金上的投入對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展具有決定性的作用。鑒于此，在農(nóng)村社區(qū)開發(fā)和建設(shè)的過程中，一是要強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金主導(dǎo)投入。要建立省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村社區(qū)幫扶制度，要不斷擴(kuò)大公共財(cái)政資金覆蓋農(nóng)村社區(qū)的范圍，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行合理和有效的配置，要把資金運(yùn)用到最急需、最迫切的地方，使資金發(fā)揮最大的效能；二是多渠道籌集扶貧資金。要以社區(qū)集體資金、單位幫扶投入為主要投入模式，以社會(huì)捐助、居民集資為輔的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)多元化投入機(jī)制，作為政府投入形式的良好補(bǔ)充；三是培育自我資金籌措的能力。民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)在發(fā)展過程中，也同樣需要靠自身的發(fā)展來(lái)解決資金的不足，通過發(fā)展壯大農(nóng)村合作組織，培育經(jīng)濟(jì)力量，擴(kuò)大資金的來(lái)源。根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，多渠道增加社區(qū)收入；四是強(qiáng)化企業(yè)在社區(qū)發(fā)展中的作用。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型中，各類企業(yè)蓬勃發(fā)展，要根據(jù)企業(yè)發(fā)展特點(diǎn)強(qiáng)化與農(nóng)村社區(qū)之間的聯(lián)系合作日益密切，并在推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著積極作用[2]。總之，要通過發(fā)展自我籌集資金的能力，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入渠道。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入

目前民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)是由政府直接提供，這種在政府包辦下的建設(shè)運(yùn)作方式效率低下，作用也不明顯。這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)很多情況下不僅難以滿足社區(qū)居民的需要，也造成了資源的浪費(fèi)，而且不利于調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極投入到社區(qū)建設(shè)中。解決這一問題的主要出路在于：第一，資金籌集方式上走投資主體多元化路子。應(yīng)在資金籌集方式上，在中央政府加大投資力度基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體為主體，并支持農(nóng)民和第三方組織參與的三級(jí)聯(lián)動(dòng)新機(jī)制；第二，資金的監(jiān)管上，要形成程序和制度化。要及時(shí)成立資金管理機(jī)構(gòu)（單位），并由民主推選資金管理的小組成員，使得資金在得到有效的使用和合理的分配的基礎(chǔ)上避免各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用和支配農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金；第三，以具體需要確定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目。具體而言，在資金的投入使用前召集社區(qū)成員進(jìn)行商量討論，按照投票的少數(shù)和多數(shù)原則，來(lái)確定基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)工作，這種工作方式代表了多數(shù)社區(qū)居民的最迫切需要；第四，發(fā)揮金融體系與農(nóng)村社區(qū)合作的模式。針對(duì)金融服務(wù)農(nóng)村社區(qū)的缺失，首先是加大金融服務(wù)的宣傳力度，要加強(qiáng)對(duì)廣大社區(qū)居民、社區(qū)管理人員和經(jīng)營(yíng)管理人員的宣傳工作，以營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的金融服務(wù)環(huán)境；其次是引導(dǎo)多家金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)入社區(qū)中心，如與主導(dǎo)服務(wù)的云南農(nóng)村信用合作社著力建立多元化的農(nóng)村金融體系。

（三）構(gòu)建高素質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)人才服務(wù)梯隊(duì)

在民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)工作人員選聘工作中，受自然地理?xiàng)l件和多重因素的影響，廣大民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)期面臨著人才數(shù)量不足、素質(zhì)和能力低下的問題。人才數(shù)量不足不能滿足社區(qū)服務(wù)的要求，而社區(qū)工作人員素質(zhì)和能力的低下直接影響到社區(qū)持續(xù)、健康的發(fā)展。這兩類原因是制約民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要因素。在具體的解決措施上，一是要堅(jiān)持培養(yǎng)和選聘相結(jié)合的政策方針。從根本上來(lái)說，政策方針的正確與否、積極與否對(duì)社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展具有決定性的影響，因此要堅(jiān)持外引和內(nèi)培相結(jié)合的發(fā)展模式。二是要形成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)崗位的公開招聘制度。在政策條件允許的情況下，優(yōu)先向畢業(yè)大學(xué)生公開進(jìn)行招聘。以云南省為例，在今后5年，云南省開展選聘1.3萬(wàn)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)擔(dān)任“村官”的計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)全省“村村社區(qū)都有大學(xué)生”的目標(biāo)。按照云南省委、省政府的安排部署，云南省從2008年起在昆明市西山區(qū)、安寧市等8個(gè)縣（市、區(qū)）的100個(gè)農(nóng)村社區(qū)開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，并將其作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、擴(kuò)大基層民主的重要措施[3]。三是要建立相關(guān)激勵(lì)體系。民政部門會(huì)同教育部、人社部等共同制定相關(guān)有實(shí)效性的政策，出臺(tái)鼓勵(lì)大中專院校畢業(yè)生到農(nóng)村社區(qū)工作的有關(guān)激勵(lì)政策，同時(shí)要建立一套“有吸引力、留得住”的薪酬體系，要不斷提高社區(qū)工作人員的待遇。

（四）重視農(nóng)村社區(qū)工作人員的培訓(xùn)工作

由于民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)面臨著“先天發(fā)育不足，后天發(fā)展不利”的發(fā)展瓶頸，因此培訓(xùn)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)工作人員而言就必然成為社區(qū)工作必不可少的一環(huán)。第一，要建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)人才培訓(xùn)的遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)體系。通過使用網(wǎng)絡(luò)上資源的便利，使農(nóng)村社區(qū)工作人員利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行持續(xù)的學(xué)習(xí)，以不斷提高自己在社區(qū)建設(shè)上的理論知識(shí)水平；第二，要加強(qiáng)與地方高等院校的聯(lián)系與合作。要充分利用民族地區(qū)高校的師資和教學(xué)條件的優(yōu)勢(shì)，與高校合作建立農(nóng)村社區(qū)的人才培訓(xùn)基地，有選擇和分批次地選派農(nóng)村社區(qū)的工作人員進(jìn)入高校參加與社區(qū)管理相關(guān)的教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并最終使之形成如同培訓(xùn)中小學(xué)教師“國(guó)培計(jì)劃”一樣的模式和效果；第三，培訓(xùn)要尊重民族習(xí)慣和宗教信仰。在對(duì)農(nóng)村社區(qū)工作人員培訓(xùn)發(fā)展過程中，要認(rèn)真了解和尊重各民族的宗教信仰、民族語(yǔ)言和生活習(xí)慣，使培訓(xùn)既能促進(jìn)社區(qū)工作人員的成長(zhǎng)，又能對(duì)不同民族之間的特點(diǎn)予以尊重和保護(hù)?？傊?，加快農(nóng)村社區(qū)工作人員的培訓(xùn)是要不斷提高社區(qū)工作人員的理論水平和管理社區(qū)的能力，為更好的提升民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的整體水平做出努力。

（五）構(gòu)建“四位一體”的農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制

完善的農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制是民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本保障，是民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的基本條件，也是社區(qū)穩(wěn)步建設(shè)和發(fā)展的終極之路。在現(xiàn)如今各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的大背景下，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制不暢的問題是制約社區(qū)建設(shè)的根本性問題，必須在高度重視的情況下予以解決。從內(nèi)容上來(lái)看，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)要構(gòu)成以社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心相結(jié)合的“四位一體”組織體系。具體來(lái)看，一是從科學(xué)發(fā)展觀的思想理念出發(fā)。尊重農(nóng)村社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，擴(kuò)大社區(qū)居民參與管理社區(qū)的作用，維護(hù)其民主自治的權(quán)利；二是堅(jiān)持科學(xué)協(xié)作的工作原則。要合理科學(xué)的規(guī)范和分配社區(qū)與個(gè)人共同參與建設(shè)社區(qū)的責(zé)任，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和管理中的各要素之間合作關(guān)系，要展示社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)況與成果責(zé)任的劃分，這就要求做到相互協(xié)作，合作互動(dòng)，從而形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、關(guān)系順暢的運(yùn)行機(jī)制；三是開辟農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新選擇。要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的理念和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究城市社區(qū)建設(shè)的成功之處，根據(jù)本地社區(qū)的實(shí)際情況運(yùn)用到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來(lái)；四是社區(qū)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)有效銜接。在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的過程中，要發(fā)揮新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際功能，重點(diǎn)突出新農(nóng)村建設(shè)“整村推進(jìn)”的模式，帶動(dòng)農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)“由點(diǎn)到面、增量發(fā)展”的變革；五是要構(gòu)建服務(wù)性的工作機(jī)制。按照服務(wù)于群眾的要求，全面推行農(nóng)村社區(qū)工作人員集中辦公，村民服務(wù)事項(xiàng)集中處理，充分發(fā)揮社區(qū)基礎(chǔ)平臺(tái)的最大效能。

五、結(jié)語(yǔ)

民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的重大課題，也是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，它不同于其它地區(qū)的社區(qū)建設(shè)，它的建設(shè)帶有自身的局限性和特殊性。民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方式要在充分考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上結(jié)合本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，要以發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)為根本出發(fā)點(diǎn)，以重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制為重點(diǎn)，以圍繞社區(qū)工作人員待遇和培訓(xùn)工作為支持，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)的工作，以持續(xù)激發(fā)社區(qū)治理創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而使社區(qū)的建設(shè)發(fā)展在聯(lián)系黨和政府同社區(qū)居民的關(guān)系上發(fā)揮紐帶作用，最終才能真正為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧的民族地區(qū)社會(huì)構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

[1]項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社區(qū)融合與治理轉(zhuǎn)型[J].社會(huì)主義研究，2008（2）：61-65.

[2]李增元，宋江帆.“企業(yè)推動(dòng)型”農(nóng)村社區(qū)治理模式：緣起、現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)向[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（02）.

[3]云南：今后5年將選聘1.3萬(wàn)大學(xué)生基層就業(yè)[EB/OL].[2008-12-18].http：//www.gov.cn/fwxx/wy/2008-12/18/content_1181526.htm

C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）06-0062-05

國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目（14XMZ098）“城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)下邊疆民族地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)研究”后期階段性成果。

作者及單位：李達(dá)，中共昆明市委黨校助教，研究方向：行政管理和“三農(nóng)”問題；王俊程，云南師范大學(xué)教授，研究方向：人力資源管理、“三農(nóng)”問題。（云南昆明650500）

2016-11-02

責(zé)任編輯 楊 陽(yáng)