●陶進(jìn)華

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的具體路徑思考

●陶進(jìn)華

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的具體路徑包括：（一）改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，逐步改變以政治思維和經(jīng)濟(jì)思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長(zhǎng)提供優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境和空間；（二）優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制，為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高提供足夠的內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制；（三）強(qiáng)化人大和法院對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高提供有力的外在監(jiān)督制約機(jī)制。

提高；領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維；具體路徑；思考

2012年12月4日，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！睍r(shí)隔近4年來(lái)，從中央到地方，從理論到實(shí)務(wù)都對(duì)如何提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維進(jìn)行了不懈的分析、思考和探索。有從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行分析，有從中西對(duì)比的角度進(jìn)行分析，有從立法、執(zhí)法、司法、守法的角度進(jìn)行分析，都有不錯(cuò)的成果和收獲。

然而，在最近的現(xiàn)實(shí)中，人們不時(shí)看到與提高法治思維和法治方式能力不和諧的音符：既有反映百度的虛假競(jìng)價(jià)排名與莆田系醫(yī)療黑幕的魏則西事件，又有海南拆違毆打婦女、兒童事件，更有家住北京昌平的雷洋因“涉嫌嫖娼”被警方帶回審訊途中死亡事件，還出現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)封山禁牧，山西蒲縣強(qiáng)令村民10天內(nèi)賣羊的新聞，折射出權(quán)力的不作為、任性和濫用，折射出領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高還有很多空間。

那么，如何切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，有針對(duì)性的用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的復(fù)雜問(wèn)題，具體路徑有哪些？本文欲對(duì)此進(jìn)行粗淺的分析，以就教于大家。

一、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，逐步改變以政治思維和經(jīng)濟(jì)思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長(zhǎng)提供優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境和空間

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，先有思想，后有行動(dòng)，先有思維，后有行為。在革命、建設(shè)、改革開放的偉大實(shí)踐中，我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民建立了新中國(guó)，把一窮二白的舊中國(guó)建成了世界第二大經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化?；厥走@些變化，我們發(fā)現(xiàn)，指導(dǎo)我們進(jìn)行革命、建設(shè)、改革開放的偉大實(shí)踐的主導(dǎo)思維主要是政治思維和經(jīng)濟(jì)思維。應(yīng)該講，我們過(guò)去以政治思維和經(jīng)濟(jì)思維為主的主導(dǎo)思維無(wú)疑是正確的，沒(méi)有它，我們就建不起新中國(guó)，就建不成世界第二大經(jīng)濟(jì)大國(guó)。然而，當(dāng)中國(guó)社會(huì)已由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化、城市化、信息化社會(huì)，已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，已由封閉社會(huì)變?yōu)殚_放社會(huì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念都已發(fā)生深刻變化的情況下，再固守傳統(tǒng)的思維，我們將無(wú)法解決改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的各種矛盾和問(wèn)題，給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)治久安。比如，我們?cè)僦皇怯眠\(yùn)動(dòng)、政策、會(huì)議、講話、文件來(lái)治理國(guó)家，就難以把改革發(fā)展穩(wěn)定方面的問(wèn)題納入法治化的軌道解決，舊的問(wèn)題沒(méi)解決，新的問(wèn)題又發(fā)生，大家整天都疲于奔命、疲于應(yīng)付，費(fèi)力不討好。一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期和希望，要想健康穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展是困難的。

法律是治國(guó)之重器，法治是我們黨治國(guó)理政的基本方式，這已是全黨全國(guó)人民的共識(shí)。法治其實(shí)就是用優(yōu)良的法律和制度來(lái)管理國(guó)家，治理社會(huì)，協(xié)調(diào)關(guān)系，平衡利益，保護(hù)人民。而非只用權(quán)力來(lái)解決這些問(wèn)題。但真正要把這種共識(shí)變成我們的行動(dòng)，還有很多工作要做，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。筆者認(rèn)為，要逐步把領(lǐng)導(dǎo)干部的政治思維和經(jīng)濟(jì)思維為主變?yōu)榉ㄖ嗡季S，需要做好以下工作：

首先，我們要樹立科學(xué)的政績(jī)觀和權(quán)力觀，要讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而不是單純的GDP與財(cái)政稅收。要有權(quán)力來(lái)自人民，權(quán)力必須服務(wù)人民，受人民監(jiān)督和約束的思維和觀念。我們必須知行合一，說(shuō)到做到，不能兩張皮。這樣才能取信于民，得到人民的擁護(hù)和愛戴。只有堅(jiān)持科學(xué)的政績(jī)觀和權(quán)力觀，法治思維才有良好的成長(zhǎng)空間和氛圍。否則，人治和權(quán)力思維，政治思維和經(jīng)濟(jì)思維就很難讓位于法治思維，解決中國(guó)的問(wèn)題就難免多用運(yùn)動(dòng)、政策、會(huì)議、講話、文件來(lái)進(jìn)行。有學(xué)者認(rèn)為，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和全黨服從中央的權(quán)威體制下，“地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標(biāo)，非常容易遭受政治處罰。如果地方政府圓滿完成了政治目標(biāo)，哪怕超越了法律界線，由于分擔(dān)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任，上級(jí)組織往往會(huì)對(duì)下級(jí)違法現(xiàn)象比較寬容。地方政府的政治邏輯本質(zhì)上與法制邏輯具有一定的不兼容性，結(jié)果就是地方政府在其治理活動(dòng)中，常常以政策和上級(jí)要求代替法律規(guī)定?！盵1]在此情形下，政治思維、經(jīng)濟(jì)思維沒(méi)有為法治思維留下太多的空間，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是很困難的。我們要全面梳理立法、執(zhí)法、司法中非法治的規(guī)范性文件、思維方式和行為方式并切實(shí)加以改變，比如法律的工具論思維、人治與權(quán)力思維，特權(quán)思維，人情與關(guān)系思維，以及任意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等不良執(zhí)法方式就應(yīng)必須盡快克服。否則，干部法律思維要提高是不現(xiàn)實(shí)的。

其次，我們應(yīng)當(dāng)全面清理過(guò)去的存量違法文件、事實(shí)和行為，堅(jiān)決遏制增量違法文件、事實(shí)和行為。尊重歷史，照顧現(xiàn)實(shí)，公平合理處理歷史遺留問(wèn)題。比如數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，一些違法違規(guī)的開發(fā)區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題，一些被錯(cuò)誤處理的民營(yíng)企業(yè)家及財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題，一些久拖不決的政府工程欠款問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決，我們?cè)谶~向法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的進(jìn)程中將背負(fù)沉重的包袱，很難行穩(wěn)致遠(yuǎn)。人民就會(huì)對(duì)我們的法治建設(shè)、黨和政府的公信力產(chǎn)生懷疑和不信任。

最后，要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢堅(jiān)持依法執(zhí)政。黨委要充分發(fā)揮總攬全局，協(xié)調(diào)各方的核心作用，嚴(yán)格按照憲法法律的要求，發(fā)揮人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在履職盡責(zé)中的主體作用。充分發(fā)揮根本政治制度優(yōu)勢(shì)，加大人大的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立政府依法向人大提請(qǐng)決策、報(bào)告、備案制度，提高立法的質(zhì)量、覆蓋面與決策的民主性、科學(xué)性和合法性。積極推進(jìn)協(xié)商民主，規(guī)范協(xié)商的內(nèi)容、渠道、方式。全力維護(hù)司法公正。黨委應(yīng)通過(guò)政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)為各職能部門保駕護(hù)航與監(jiān)督約束，而不是包辦代替和干預(yù)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能，確保其權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，各機(jī)關(guān)各部門都把自己的事情辦好。

二、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制，為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高提供足夠的內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制

權(quán)力天生就有擴(kuò)張性、任意性和支配性。沒(méi)有編織細(xì)密的制度的籠子對(duì)其規(guī)范和約束，就會(huì)出現(xiàn)牛欄關(guān)貓，隨進(jìn)隨出的情況，對(duì)黨和人民的利益帶來(lái)?yè)p害。16年前，江西副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清因貪污受賄成為改革開放以來(lái)第一個(gè)被處死的省部級(jí)高官，他死前留下一句“名言”：“黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)如同牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由?！本褪敲髯C。[2]

我們必須編織領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制的籠子來(lái)規(guī)范“關(guān)鍵的少數(shù)”。對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院劉銳教授認(rèn)為，“人治傳統(tǒng)固然影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維的形成，但實(shí)踐中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成影響更大的是領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、選拔、任用制度和實(shí)踐，以及領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)機(jī)制。如果說(shuō)責(zé)任機(jī)制是領(lǐng)導(dǎo)干部形成法治思維的壓力，那么選拔、考核機(jī)制則是促使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治思維的動(dòng)力，如同高考一樣的指揮棒。符合法治精神的選拔、考核機(jī)制必然會(huì)給以依法辦事的激勵(lì)，使他不想、也不愿違法；健全的責(zé)任機(jī)制則使領(lǐng)導(dǎo)干部不得不遵循法治，不敢違法?！盵3]“如果上級(jí)部門不能真正樹立大局觀念、法治思維，用各自為政的、沾滿部門利益的、畸形的考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲指標(biāo)、晉升指標(biāo)、處罰指標(biāo)等指揮棒指揮下級(jí)，反過(guò)來(lái)又指責(zé)地方領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有大局觀念，這是不公平的。當(dāng)然，的確也存在部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力、違法擅斷的情況。比如，有些領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)命令根本不考慮法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不計(jì)過(guò)程只要結(jié)果，相當(dāng)于強(qiáng)令下級(jí)”違章作業(yè)”。打電話、批條子、干預(yù)執(zhí)法、司法?！盵3]所以，習(xí)近平總書記要求各級(jí)黨組織必須堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級(jí)組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件。“如果我們不是把嚴(yán)守黨紀(jì)、嚴(yán)守國(guó)法的干部用起來(lái)，而是把目無(wú)法紀(jì)、膽大妄為、飛揚(yáng)跋扈的干部用起來(lái)，那就必然會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。古人說(shuō)，民“以吏為師”。領(lǐng)導(dǎo)干部尊不尊法、學(xué)不學(xué)法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會(huì)在自己的行動(dòng)中效法。”

增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，關(guān)鍵是完善制度機(jī)制：一是把科學(xué)的法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，建立領(lǐng)導(dǎo)干部年終法治考核制度；二是把能不能遵守法律、依法辦事的法治標(biāo)準(zhǔn)作為考察、選拔干部重要內(nèi)容，從組織路線上對(duì)法治建設(shè)提供保障。凡法治方面不達(dá)標(biāo)，或?qū)Ρ静块T本單位出現(xiàn)的違法案件和違法問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的，在選拔任用時(shí)實(shí)行一票否決。只有如此，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維才能提高。

三、強(qiáng)化人大和法院對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高提供有力的外在監(jiān)督制約機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提高，有良好的環(huán)境與氛圍，有內(nèi)在動(dòng)力壓力機(jī)制是非常重要的。但由于領(lǐng)導(dǎo)干部工作的復(fù)雜性、多樣性，與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，稍有不慎，就會(huì)對(duì)群眾的利益造成損害。因此其權(quán)力的行使還必須受到權(quán)利的監(jiān)督和制約。權(quán)利的監(jiān)督和制約渠道應(yīng)當(dāng)是人大和法院。我們應(yīng)當(dāng)考慮完善信訪制度，把人大的信訪工作和政府的信訪工作建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，啟動(dòng)人大監(jiān)督程序，讓違法違紀(jì)者及時(shí)糾正問(wèn)題，回應(yīng)群眾的合理訴求，保護(hù)群眾利益。人大還要代表人民監(jiān)督好政府的財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行，重要人事任免、重大事項(xiàng)的決策與重要規(guī)范性文件的制定。真正代表人民履好職，盡好責(zé)。

對(duì)于嚴(yán)重侵犯群眾利益，并且應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟程序解決的，應(yīng)暢通訴訟渠道，保護(hù)群眾合法權(quán)益。我們既要打破地方保護(hù)主義和部門利益保護(hù)主義，維護(hù)社會(huì)的公平秩序，更要在保障法院獨(dú)立、公正、權(quán)威上下大力氣。法院如果不獨(dú)立，隨意受到權(quán)力、金錢、人情、關(guān)系的影響，就沒(méi)有公正可言。既不獨(dú)立，又不公正，還有權(quán)威嗎。所以有識(shí)之士認(rèn)為，我們的法院應(yīng)當(dāng)像“電子眼”一樣，客觀公正，不偏不倚，群眾自然相信你、服從你。社會(huì)也自然公正平和，安定有序。

我們黨和政府必須全力維護(hù)法院的獨(dú)立公正權(quán)威，決不讓守護(hù)社會(huì)安定和秩序的最后一道防線失守。我們現(xiàn)在正在進(jìn)行的司法改革正在向這個(gè)方向努力，我們樂(lè)見其成。筆者認(rèn)為，地方黨委政府違法干預(yù)司法，原因不外地方保護(hù)主義和部門利益保護(hù)主義，或者以權(quán)謀私。而這些東西都是與黨的政策和法律相悖的，都是領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維不高的表現(xiàn)，都需要認(rèn)真加以克服。否則，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是不現(xiàn)實(shí)的。

總之，只要我們逐步克服以政治思維和經(jīng)濟(jì)思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長(zhǎng)提供優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境、氛圍和空間，并配之以內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制和外在監(jiān)督制約機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是不難提高的。

[1]陳國(guó)權(quán).地方政府的法治悖論與三重治理邏輯[J].行政改革內(nèi)參，2016（4）.

[2]田亮，許陳靜.雖然老王好久不見，但問(wèn)責(zé)可以天天見[J].環(huán)球人物，2016年9月26日第26期第35頁(yè).

[3]劉銳.領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維十講[M].中國(guó)法制出版社，2015年9月第1版第228—229，254頁(yè).

D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）06-0020-03

作者及單位：陶進(jìn)華，中共成都市委黨校社會(huì)建設(shè)教研部副教授，研究方向：行政法、民法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與社會(huì)治理。（四川 成都 610110）

2016-10-16

責(zé)任編輯 王承云