劉靜君

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及公共財(cái)政改革的深化，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作越來越規(guī)范，這對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作提出了新的要求，要求其建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，做到與時俱進(jìn)，認(rèn)識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，推動行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，促使其建立正規(guī)化的財(cái)務(wù)制度。本文從當(dāng)前我國行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀入手，指出了存在的問題，并提出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 財(cái)務(wù) 內(nèi)部控制 應(yīng)對策略

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制概念

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，具體體現(xiàn)為各項(xiàng)內(nèi)部管理制度以及落實(shí)制度所需的控制程序和措施；從動態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國公共財(cái)政的規(guī)范，國家于2001年6月制定了《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范---基本規(guī)范》，這是我國建立內(nèi)部財(cái)務(wù)規(guī)范的開始；2012年11月，國家制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），于2014年1月1日開始實(shí)行，我國行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部規(guī)范逐步走向正軌。

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)不夠理想

一是部分行政事業(yè)單位對財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)重視程序不夠?！兑?guī)范》是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)性文件，要求領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)，全體人員參加，特別是財(cái)務(wù)人員，必須熟悉其內(nèi)容。但在實(shí)際工作中，一些單位未認(rèn)真落實(shí)要求，未認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，僅僅限于學(xué)過了，組織過了，沒有認(rèn)識到《規(guī)范》的重要性。一些單位財(cái)務(wù)人員更換后，沒有做好傳、幫、帶，新財(cái)務(wù)人員甚至不知道有該文件；還有一些單位另搞一套，以內(nèi)部的制度代替《規(guī)范》，如未以《規(guī)范》為基礎(chǔ)，自行制定的“財(cái)務(wù)管理制度”、“經(jīng)費(fèi)使用制度”等。以筆者所在單位為例，本系統(tǒng)部分財(cái)務(wù)人員就未學(xué)習(xí)過《規(guī)范》，均以本單位自行制定的財(cái)經(jīng)管理制度為標(biāo)準(zhǔn)。

二是《規(guī)范》在一定程度上推動了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的建設(shè)，但不同單位建設(shè)進(jìn)程不一。根據(jù)筆者了解，級別高、影響力大的事業(yè)單位更加重視內(nèi)部控制，內(nèi)控制度執(zhí)行較好，還以《規(guī)范》為基礎(chǔ)，制定了有針對性的、更具操作性的內(nèi)部措施。級別低、規(guī)模小的單位相對而言對內(nèi)部控制不夠重視，內(nèi)控工作形式化，執(zhí)行較差。在一些較小的單位，一人多崗情況較多，如將會計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等不相容職責(zé)交給同一個人，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)；一些單位甚至自行另搞一套土方法，用自制財(cái)經(jīng)制度代替內(nèi)控制度，限制或擴(kuò)大資金支出額度、改變經(jīng)費(fèi)使用用途，不能做到專款專用，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不力，出現(xiàn)賬實(shí)不符、賬目不清等情況。

（二）審計(jì)機(jī)制不健全

一是對內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制認(rèn)識不明確。①責(zé)任認(rèn)識偏差，根據(jù)規(guī)定，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施保持一致，內(nèi)部審計(jì)部門是不能負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)的，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)具有獨(dú)立性，而內(nèi)部控制建設(shè)需要整個單位協(xié)調(diào)建設(shè)。②部門認(rèn)識偏差，由于行政事業(yè)單位存在內(nèi)部審計(jì)部門，一些人就認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)，實(shí)際上如果內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)就無法起到監(jiān)督作用。

二是部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)形同虛設(shè)。健全的監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制實(shí)施的重要保證。目前，一些事業(yè)單位未建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，部分單位建立了，執(zhí)行效果也不夠理想。一些行政事業(yè)單位沒有單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專門的審計(jì)人員，審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任，一些單位設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但也缺乏獨(dú)立性，審計(jì)工作受其他部門制約，內(nèi)部審計(jì)工作達(dá)不到預(yù)期效果，形同虛設(shè)。

三是部分單位開展了內(nèi)部審計(jì)工作，但審計(jì)不到位。主要表現(xiàn)在：首先內(nèi)部審計(jì)范圍較窄，側(cè)重于行政事業(yè)單位收支情況，對于設(shè)備采購、合同管理、工程預(yù)決算、各部門日常開支是否合理及政府采購部分缺乏有效審計(jì)監(jiān)督。其次內(nèi)部審計(jì)方法沒有與時俱進(jìn)，隨著我國法制化的建設(shè)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制也發(fā)生了重大變化，財(cái)務(wù)控制變得越加復(fù)雜，這就對審計(jì)人員提出了更高要求，特別是財(cái)會電算化的發(fā)展，部分審計(jì)人員沒有加強(qiáng)學(xué)習(xí)，跟不上時代發(fā)展步伐。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行預(yù)算力度不強(qiáng)

預(yù)算控制是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)單位發(fā)展計(jì)劃及任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是對單位年度內(nèi)全部經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制。當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算編制主要存在以下問題。

（1）預(yù)算編制不科學(xué)，在預(yù)算編制中，常常是單位會計(jì)編制，領(lǐng)導(dǎo)審核了事，沒有群策群力，征求各部門意見，沒有進(jìn)行深入調(diào)查了解，沒有全面體現(xiàn)單位需求；

（2）預(yù)算編制方法簡單，基本都是沿用傳統(tǒng)的“上年基數(shù)+本年增長”預(yù)算分配方法確定本年度財(cái)務(wù)支出，對所要分配給各部門經(jīng)費(fèi)指標(biāo)缺乏量化分析；

（3）預(yù)算執(zhí)行中未構(gòu)建相應(yīng)預(yù)測、跟蹤、分析制度，預(yù)算管理不正規(guī)，常常發(fā)生隨意調(diào)整預(yù)算、超預(yù)算開支的情況。

三、行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的策略

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)

一是成立本單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組。建立健全單位內(nèi)部控制和有效實(shí)施是由單位負(fù)責(zé)人或法人代表全面負(fù)責(zé)，同時應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)工作的整體溝通、協(xié)調(diào)、實(shí)施等工作。建立集體研究、專家論證的決策機(jī)制，單位經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離，“三重一大”要實(shí)行集體討論決策，聯(lián)簽制度。防止“一支筆”或“一言堂”造成的決策風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)在財(cái)政部制定的《規(guī)范》為準(zhǔn)則，結(jié)合對行政事業(yè)單位會計(jì)制度的要求，同時結(jié)合本單位行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)情況建立并完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系。

二是建立內(nèi)控規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、政府采購、資產(chǎn)管理、辦公室等部門，負(fù)責(zé)制訂單位內(nèi)控實(shí)施方案、組織內(nèi)控學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并編制風(fēng)險(xiǎn)清單。內(nèi)部控制對象不只是限于財(cái)務(wù)人員，也不限于單純的賬務(wù)處理，而是指單位全體相關(guān)工作人員，及貫穿單位所有業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，建立內(nèi)控規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)是非常必要的。

三是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制自我評價與監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)建立自我評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組，評價內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)控要素評價和操作流程評價。前者重點(diǎn)對內(nèi)部控制環(huán)境的結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)和權(quán)限管理進(jìn)行評價；后者對所有重要管理活動、業(yè)務(wù)活動的操作進(jìn)行評價，評價標(biāo)準(zhǔn)包括目標(biāo)性、合理性和有效性。通過自我評價系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對性地選擇風(fēng)險(xiǎn)策略合理有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。各級部門特別當(dāng)?shù)刎?cái)政部門需要對單位內(nèi)控的建立和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，專管員應(yīng)定期或不定期對單位進(jìn)行檢查，其檢查結(jié)果與績效掛鉤，提出有針對性的意見和建議，并督促其整改。建議應(yīng)當(dāng)將內(nèi)控建設(shè)應(yīng)用到部門及個人績效考核中，并明確獎懲措施。

（二）完善審計(jì)監(jiān)控機(jī)制

一是分清內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的責(zé)任。內(nèi)部控制的建設(shè)需要落實(shí)到具體的部門和人員，應(yīng)該保持一定的獨(dú)立性，所以必須分清內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制責(zé)任問題。內(nèi)部審計(jì)是監(jiān)督要素的功能需要，是內(nèi)部控制的重要組成部分。

二是抓實(shí)內(nèi)控審計(jì)。內(nèi)部控制審計(jì)作為內(nèi)部控制要素的一項(xiàng)功能，是建立內(nèi)部控制的需要，是監(jiān)督評價要素的手段，必須重視內(nèi)部審計(jì)控制。首先明確審計(jì)的范圍，并規(guī)定工作程序。以圖書采購為例，審計(jì)工作包括考察、招標(biāo)、合同簽定、驗(yàn)收等內(nèi)容，對這些活動只有采取預(yù)審、主審、復(fù)審、終審，才能確保審計(jì)的質(zhì)量。其次由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。以往審計(jì)通常只注重經(jīng)濟(jì)活動的合法性，現(xiàn)代審計(jì)的重點(diǎn)體現(xiàn)在審計(jì)與評價組織和部門的有效性上，目的在于提高經(jīng)濟(jì)效益。同時，效益審計(jì)也將事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徲?jì)和事中審計(jì)，更能對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制做出全面、科學(xué)、準(zhǔn)確的評估。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算制度

對于行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理，首先要建立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)：“財(cái)務(wù)編制有明確的目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行要有嚴(yán)格監(jiān)控，預(yù)算完成要有公正的評價?！?/p>

一是編制預(yù)算，要按照規(guī)定收集各種數(shù)據(jù)，聽取各部門的意見和建議，按照單位的實(shí)際需求來編制財(cái)務(wù)預(yù)算，做到既要保證正常的各項(xiàng)開支，又要兼顧節(jié)約。

二是財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行，要嚴(yán)格按照財(cái)政部門批復(fù)的額度和單位的預(yù)算數(shù)據(jù)來執(zhí)行，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算或挪用經(jīng)費(fèi)的情況發(fā)生。同時要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控，各部門圍繞預(yù)算指標(biāo)，明確控制收入、支出的權(quán)利及責(zé)任。會計(jì)及審計(jì)人員應(yīng)把好關(guān)，隨時了解預(yù)算支出情況，并做好反饋。

三是加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的考核評估。財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門要建立預(yù)算跟蹤、監(jiān)督、分析、評估機(jī)制，對各項(xiàng)支出進(jìn)行監(jiān)督、分析和評估，明確預(yù)算收入、細(xì)化預(yù)算支出，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的考核評估，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

四、結(jié)論

隨著我國社會及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制也在不斷完善。但還存在一些不完善的地方，這就需要行政事業(yè)單位進(jìn)一步健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，培養(yǎng)高素質(zhì)財(cái)務(wù)人才，完善監(jiān)督體系，確保經(jīng)費(fèi)使用實(shí)現(xiàn)最大效益。

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（作者單位：柳州市圖書館）