●山西省長治市財政局 上海聞政管理咨詢有限公司

預算績效前評價思路與方法探析
——以山西省長治市水利工程項目為例

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預算績效前評價是全過程預算績效管理的基礎，其結果對項目實施績效有至關重要的影響。本文以長治市水利工程項目“三河一渠”二期工程為例，圍繞項目可行性、預算分析、績效目標梳理三個部分，探討實施預算績效評價的思路與方法。

預算績效前評價水利工程項目 預算分析 績效目標

所謂預算績效前評價，就是在公共財政支出項目立項前對公共財政支出項目預算展開的績效評價。它是以目標管理為導向，圍繞合法性、合規(guī)性和合理性三個原則開展，重點關注項目可行性、預算編制準確性和績效目標設定合理性三個方面。開展績效前評價，有助于明確績效目標，以及目標設定及預算編制的科學性和合理性，提升預算與目標的匹配性。

一、項目基本情況

山西省長治市主城區(qū)城市河道主要包括“三河一渠”，即石子河、黑水河、南護城河以及東防洪渠，是區(qū)域排污泄洪的主要通道。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，石子河和黑水河部分排污系統(tǒng)已不能滿足主城區(qū)污水排放的需要，加上工業(yè)廢水、生活污水、雨水排水采用合流制排水系統(tǒng)，東防洪渠和南護城河的污水均未經(jīng)處理就直接排入河道，水污染問題日益嚴重。2011-2013年，長治市政府開展了“三河一渠”綜合治理一期工程，但成效并不明顯。為徹底改善城區(qū)人居環(huán)境，提高河道排污能力，2014年2月長治市委市政府啟動了“三河一渠”二期工程，由城區(qū)人民政府主管，二期工程在原有設計方案的基礎上進行了調整優(yōu)化，治理總長度約為14.63km，工程總投資89487.40萬元，項目建設計劃為期兩年。

二、績效前評價思路及成效

本次績效前評價需要解決三個問題：首先，判定項目是否可行；其次，判斷預算安排是否合理并給出調整建議；再次，明確項目績效目標。具體評價思路如下：

第一，確立評價指標體系，進行項目可行性分析。項目可行性分析是財政支出績效前評價的第一步，也是預算安排的重要前提。可行性分析主要圍繞 “合法性”、“合規(guī)性”和“合理性”展開，合法性主要考察項目立項是否符合相關法律和政策規(guī)定；合規(guī)性主要考察項目立項是否符合規(guī)定程序，立項手續(xù)是否完備，項目管理要素是否齊全；合理性主要考察項目立項必要性程度，目標編制是否合理，預算安排是否合理以及預算與目標是否相匹配。在實際操作中，針對該項目設計了包括項目立項（合法性和合理性）、預算管理（合理性）、項目實施（合規(guī)性）三個方面的評價指標體系，項目立項主要考慮立項重要性、必要性和充分性三個角度；預算管理重點關注目標編制是否合理、預算編制是否合理；項目實施主要考察項目計劃安排、職能配置和項目制度保障措施是否完善。具體評價指標體系如下表所示。

通過對項目立項政策文件、實施管理制度建設、績效預算與目標匹配度進行分析評價，得出項目的可行性結論。得分85分及以上為完全可行，60-85分（不含）為部分可行（需進一步改進完善后可行），60分以下為不可行。

第二，在可行性分析的基礎上，調整核定年度項目預算。該項目為跨年度項目，概算總額為89487.40萬元，項目單位根據(jù)年度實施計劃擬申請 2015年預算 51212.71萬元。經(jīng)過預算績效分析，本次評價主要考察項目預算測算是否科學、合理，以及考慮當年度項目實施計劃可實現(xiàn)情況，預算調整參照定額標準重新測算和工程完工進度重新評估，評價中參照《山西省建設工程費用定額（2011）》、招投標情況、建設批復情況，結合市場因素對工程建設各項費用進行逐一測算調整，確定了當年可能完成的工程量匹配預算。結果2015年當年預算安排50910萬元，實際執(zhí)行43441萬元，預算執(zhí)行率達到85.33%。

第三，梳理工程項目，設置績效目標。預算績效管理的核心是目標導向，制定合理的績效目標是實施預算績效管理的起點。經(jīng)過可行性分析和預算分析，評價組對項目情況有了更深入的了解。在此基礎上，評價組結合項目總目標和年度計劃，根據(jù)SMART原則設定具體的、可衡量的、可達到的、有明確時限的、相關的項目績效目標，包括投入管理、產(chǎn)出、效果和影響力四個方面。投入管理目標具體包括預算執(zhí)行率、資金使用規(guī)范性、采購合規(guī)性、概算預算偏差率、審價核減率等；產(chǎn)出目標具體包括“三河一渠”工程計劃完工率、工程驗收合格率、工程完工及時性等；效果目標具體包括排污能力提升情況、防洪標準提升情況、城市品位提升情況、投訴及時處理率和居民滿意度等；影響力目標具體包括河道養(yǎng)護管理規(guī)劃情況、日常管理制度健全性、項目檔案管理完善性、人員配備完善性、監(jiān)測和運行管理系統(tǒng)建設情況等。

按照上述評價思路，評價組對“三河一渠”二期工程項目實施了績效前評價，并通過實施績效前評價取得了以下管理成效：一是評價結果為81.56分，即該項目的申報資料需進一步完善改進后“可行”，體現(xiàn)了社會各界對本工程項目實施的期盼和肯定，為使該項目盡快順利“上馬”向市領導決策提供了可靠依據(jù)。二是進一步修改完善了改擴建分項目，為預算績效目標確定和預算編制提供了支撐。三是為推進項目組織實施、跟蹤監(jiān)理、質量監(jiān)控、竣工驗收等環(huán)節(jié)提供了具體、明確的評價指標，為績效運行監(jiān)控和項目完成后評價建立了全過程預算績效管理指標體系。四是選定了與項目相匹配的支出標準定額，為把控工程總概算、確定項目年度預算提供了測算依據(jù)，使預算科學化、精細化管理水平有了新的提高。

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三、關于績效前評價的一些思考

目前，各地開展的預算績效管理模式偏重于后評價，對項目預算前評價關注較少，然而后評價的結果只能于下一年度的預算安排做參考。本文結合本案例，提出以下幾點認識和思考。

第一，預算績效前評價是實施績效預算的前提。當前預算績效管理工作側重于事后評價，即先安排預算，再對預算績效進行評價，然而隨著我國加快建立現(xiàn)代公共財政管理制度體系和預算績效管理工作的持續(xù)推進，依據(jù)績效目標編制財政預算的績效預算管理模式將成為主流，必然要求擴大實施預算績效前評價，而預算績效前評價強調預算與目標的匹配性，是實施績效預算的前提。

第二，不同類型項目的預算績效前評價重點應有所側重。實施前評價主要包含三項工作。即：開展必要性可行性分析，解決項目上不上的問題；進行預算調整，通過工作量與支出標準的測定，明確項目投入與產(chǎn)出，解決要做什么的問題；實施績效目標修訂，規(guī)范項目怎么做，解決做到什么程度的問題。然而并非所有預算前評價均需開展這三項工作，如一般工程建設項目可行性研究較充分，對此類項目應重點關注預算安排的合理性。

第三，預算績效前評價是提高預算科學化、精細化管理水平的切入點和重要抓手。預算績效前評價關鍵是建立科學合理的定額標準，前評價的最終目的是為了解決預算該不該安排，安排多少的問題。由此可見，預算績效前評價也是提高預算科學化、精細化管理水平的切入點和重要抓手。

1.羅建龍、夏偉芳.2015.實施預算績效前評價推進績效預算管理[J].財政監(jiān)督，3。

（本欄目責任編輯：范紅玉）