●劉國永 崔方珍

關(guān)于行政事業(yè)單位部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的探索與思考

●劉國永 崔方珍

隨著我國財(cái)稅體制改革的全面深化，部門決算信息不斷公開，其在改善部門財(cái)政管理水平、提高資金使用效益方面的作用日益凸顯。本文在分析總結(jié)當(dāng)前財(cái)政部頒發(fā)的 《部門決算評價(jià)指標(biāo) （試行）》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入思考，探索設(shè)計(jì)了一套體系完整且具有可操作性的新部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，指出了其中存在的問題并提出相關(guān)建議，以期為部門決算評價(jià)的開展提供依據(jù)。

行政事業(yè)單位 部門決算 評價(jià)指標(biāo)

一、部門決算評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的意義

第一，部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的需要。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要科學(xué)定位政府、市場和社會(huì)之間的職責(zé)，對于現(xiàn)行政府職能要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮市場和社會(huì)在配置資源中的作用。為建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”，《決定》提出從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面著手。新《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新《預(yù)算法》”）對部門決算質(zhì)量及審查等也提出了明確要求。科學(xué)的部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，不僅是預(yù)算法的制度要求，更是財(cái)政管理的本質(zhì)規(guī)范，對于提升預(yù)算質(zhì)量，引導(dǎo)部門發(fā)展，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。

第二，部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)是預(yù)算體制改革的需要。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)文），明確“細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開”。這不僅是公開內(nèi)容和范圍的問題，而且對部門決算質(zhì)量提升起到了重要的促進(jìn)作用。如何評價(jià)、分析部門決算，通過部門決算反映各級(jí)財(cái)政和各部門資金支出的使用效益，并從中發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，進(jìn)一步提高部門資金支出使用效益，都需要建立健全部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，對各級(jí)財(cái)政和各部門決算支出情況進(jìn)行考核和評價(jià)。

第三，部門決算評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)是提高部門總體績效的需要?？茖W(xué)的部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，是對預(yù)算管理改革的重要支撐，沒有高質(zhì)量的決算，就無法進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算。通過對決算數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政和各部門管理中的問題，比較不同部門的行政成本，從而提高預(yù)算資金的效率和效益，提高部門總體績效水平。

二、當(dāng)前部門決算績效評價(jià)指標(biāo)體系存在的主要問題

為了加強(qiáng)對部門決算數(shù)據(jù)的分析利用，發(fā)揮部門決算對預(yù)算的反映和促進(jìn)作用，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部于2013年11月1日頒布了《部門決算評價(jià)指標(biāo)（試行）》（以下簡稱“現(xiàn)指標(biāo)體系”）。這是國內(nèi)第一個(gè)規(guī)范部門決算績效評價(jià)的規(guī)范性文件和指標(biāo)體系，現(xiàn)指標(biāo)體系由部門收入情況、部門支出情況、部門資產(chǎn)負(fù)債情況、部門預(yù)算執(zhí)行約束力等6個(gè)方面構(gòu)成?，F(xiàn)指標(biāo)體系的出臺(tái)對于加強(qiáng)決算分析工作，提高決算分析水平具有重要作用，但仍存在如下問題：

一是導(dǎo)向性不明確。建立部門決算評價(jià)指標(biāo)體系是為了加強(qiáng)對部門決算數(shù)據(jù)的分析和利用，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高資金使用的效益，但現(xiàn)指標(biāo)體系對于支出項(xiàng)目執(zhí)行的成效、問題與相關(guān)責(zé)任缺乏直接的約束，評價(jià)結(jié)果對于支出分配和支出項(xiàng)目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)，指標(biāo)體系建設(shè)的根本目標(biāo)是引導(dǎo)決算、服務(wù)預(yù)算、改進(jìn)管理。顯然，現(xiàn)指標(biāo)體系在導(dǎo)向上還需要提升。

二是體系性不完整。首先，現(xiàn)指標(biāo)體系缺乏部門決算公開指標(biāo)，未能對部門決算公開的完整性以及部門決算的真實(shí)性做出評價(jià)。例如，對于各個(gè)部門的“三公經(jīng)費(fèi)”支出公開數(shù)與財(cái)政決算批復(fù)數(shù)是否一致、“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款支出公開數(shù)車均、人均支出情況在指標(biāo)體系中均未得到反映。其次，現(xiàn)指標(biāo)體系多為描述性的評價(jià)指標(biāo)，缺乏績效性的評價(jià)指標(biāo)，因此，很難對部門年度預(yù)算的執(zhí)行情況以及財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行考評，這就導(dǎo)致部門決算評價(jià)指標(biāo)體系不能更好地為政府管理服務(wù)。同時(shí)，作為指標(biāo)體系應(yīng)該具備評分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重等要素，從而可以支持全面科學(xué)評價(jià)。

三是應(yīng)用性不全面。首先，現(xiàn)指標(biāo)體系中的指標(biāo)均為具有普遍使用性的財(cái)務(wù)指標(biāo)，而不同的部門具有不同的特點(diǎn)，因此，缺乏針對不同部門特點(diǎn)的指標(biāo)體系。如：對于教育部門，缺乏衡量當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展情況的指標(biāo)，易導(dǎo)致部門決算評價(jià)的質(zhì)量不高。其次，由于指標(biāo)評價(jià)體系的導(dǎo)向性不明確以及指標(biāo)體系不完整，在對部門決算進(jìn)行評價(jià)時(shí)無法全面反映一個(gè)部門的整體績效情況，因此得出評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性將會(huì)大打折扣。由于這些問題的存在，造成現(xiàn)指標(biāo)體系對部門決算和管理的指導(dǎo)意義有限。

三、部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

在現(xiàn)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，優(yōu)化并構(gòu)建新部門決算績效評價(jià)指標(biāo)體系遵循的基本原則應(yīng)包括：一是績效性導(dǎo)向，即按照績效優(yōu)先的原則，部門決算評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)考慮對部門總體績效的影響，特別是部門在完成戰(zhàn)略目標(biāo)，履行職責(zé)方面所做出的貢獻(xiàn)；二是民生性導(dǎo)向，即指標(biāo)體系關(guān)注的是公共財(cái)政建設(shè)，應(yīng)通過指標(biāo)體系的建設(shè)引導(dǎo)政府預(yù)算安排，提高民生財(cái)政的比重；三是科學(xué)性導(dǎo)向，即指標(biāo)體系必須體系完整，層次清晰，權(quán)重設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)都要嚴(yán)格且規(guī)范；四是漸進(jìn)性導(dǎo)向，指標(biāo)體系的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要在歷史分析的基礎(chǔ)上逐步完善、分步實(shí)施；五是便捷性導(dǎo)向，指標(biāo)體系在執(zhí)行時(shí)要考慮數(shù)據(jù)采集等實(shí)施的難易程度，考慮評價(jià)的成本，評價(jià)操作應(yīng)簡單便捷。

根據(jù)財(cái)政部2013年12月10日發(fā)布的《部門決算管理制度》，構(gòu)建新部門決算評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)具備的基本功能包括以下四個(gè)方面。

第一，要全面、真實(shí)反映部門的財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。通過部門決算報(bào)表指標(biāo)分析、考核、評價(jià)一定時(shí)期部門的創(chuàng)收能力、財(cái)政支出的實(shí)際使用效率、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展能力、資產(chǎn)負(fù)債狀況等，從而為下一年度編制預(yù)算提供科學(xué)的參考依據(jù)。

第二，要體現(xiàn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度以及建立權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)制度改革的需要。權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)制度是建設(shè)新指標(biāo)體系的重要基礎(chǔ)，應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制重新建設(shè)部門決算報(bào)表體系，在新報(bào)表體系中，能夠直接服務(wù)于新指標(biāo)體系，只有這樣才能真正服務(wù)于政府綜合財(cái)務(wù)制度改革需要。

第三，要滿足多方面需要。一是滿足本單位對自身財(cái)務(wù)管理活動(dòng)評價(jià)的需要；二是滿足上級(jí)財(cái)政部門對本單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)績效評價(jià)考核的需要；三是滿足監(jiān)管部門對單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的監(jiān)督檢查需要；四是滿足社會(huì)對各部門財(cái)政收入支出監(jiān)督的需要，為各部門執(zhí)行科學(xué)的經(jīng)濟(jì)決策提供參考依據(jù)。

第四，要與現(xiàn)指標(biāo)體系內(nèi)容保持一定的銜接性。財(cái)政部發(fā)布的《部門決算管理制度》要求各地區(qū)、各部門逐步建立本地、本部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，以加強(qiáng)對部門決算數(shù)據(jù)的分析利用。因此，從內(nèi)容上我們保持了與財(cái)政部指標(biāo)體系一定的銜接性。具體包括：構(gòu)建部門財(cái)務(wù)收入情況指標(biāo)體系，以滿足收入、收入預(yù)決算差異分析需要；構(gòu)建部門財(cái)務(wù)支出情況指標(biāo)體系，以滿足支出、支出預(yù)決算差異分析需要；構(gòu)建部門資金管理情況指標(biāo)體系，以滿足結(jié)余年度變動(dòng)原因及財(cái)政資金使用效益分析需要；構(gòu)建部門資產(chǎn)負(fù)債情況指標(biāo)體系，以滿足部門資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析需要；構(gòu)建部門人員基本情況指標(biāo)體系，以滿足機(jī)構(gòu)、人員人均情況對比分析需要。

在遵循以上基本原則并滿足基本功能的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建形成新部門決算評價(jià)指標(biāo)體系，包括兩個(gè)維度：

一是形式維度。形式維度與現(xiàn)指標(biāo)體系內(nèi)容維度保持一致，即包括財(cái)務(wù)收入情況指標(biāo)體系、部門財(cái)務(wù)支出情況指標(biāo)體系、部門資產(chǎn)負(fù)債情況指標(biāo)體系、部門資金管理情況指標(biāo)體系以及部門人員基本情況指標(biāo)體系五大模塊。

二是評價(jià)維度。包括公開性指標(biāo)體系、結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系以及評價(jià)指標(biāo)體系三方面。在從內(nèi)容上確立了評價(jià)指標(biāo)體系的五大模塊之后，每一模塊分別從“公開性、結(jié)構(gòu)性、績效性”三個(gè)維度來設(shè)立具體的指標(biāo)。公開性指標(biāo)反映了部門決算數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性，是整個(gè)部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的前提和基礎(chǔ)，只有部門決算數(shù)據(jù)真實(shí)完整，部門決算評價(jià)指標(biāo)才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用；結(jié)構(gòu)性指標(biāo)反映了分析對象的基本情況及其構(gòu)成體系，是對決算數(shù)據(jù)的總結(jié)和概括；評價(jià)性指標(biāo)是對分析對象的基本情況作出評價(jià)，是整個(gè)部門決算評價(jià)指標(biāo)體系的核心和靈魂，不僅體現(xiàn)了財(cái)政支出對于部門事業(yè)發(fā)展和履職情況的績效，也體現(xiàn)了財(cái)政的本質(zhì)屬性。公開性分析、結(jié)構(gòu)分析和評價(jià)分析三者相輔相成缺一不可，共同形成決算評價(jià)指標(biāo)體系框架。

限于篇幅，本文僅展示部門財(cái)政收入情況指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 部門財(cái)務(wù)收入情況指標(biāo)體系

新部門決算績效評價(jià)指標(biāo)體系與原指標(biāo)體系的主要區(qū)別如下：

一是新指標(biāo)體系更加科學(xué)合理?，F(xiàn)指標(biāo)體系僅從結(jié)構(gòu)指標(biāo)單一維度對分析對象作描述性分析，未對分析對象的基本情況作出評價(jià)。因此，上級(jí)部門無法對部門的財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，也不能體現(xiàn)“新預(yù)算法”關(guān)于預(yù)算績效的精神。針對這一缺陷，本文從結(jié)構(gòu)和評價(jià)以及公開性三個(gè)維度設(shè)計(jì)了一套新的評價(jià)指標(biāo)體系；這一評價(jià)指標(biāo)體系不僅能夠反映部門的基本情況，同時(shí)也能對部門的整體情況作出評價(jià)，滿足上級(jí)和社會(huì)的監(jiān)督需要，同時(shí)為下一年度編制預(yù)算提供科學(xué)的參考依據(jù)。

二是新指標(biāo)體系內(nèi)容更加豐富、更加全面?，F(xiàn)指標(biāo)體系將“收入”和“支出”籠統(tǒng)的放在一起進(jìn)行分析，且收入和支出科目較少不夠詳細(xì)，同時(shí)也缺乏評價(jià)部門決算收入、支出數(shù)據(jù)真實(shí)性的決算公開性指標(biāo)。新指標(biāo)體系對于決算報(bào)表所涵蓋的信息基本上都有所涉及，同時(shí)增加了用以評價(jià)決算收入和支出數(shù)據(jù)是否真實(shí)的公開性評價(jià)指標(biāo)。

三是新指標(biāo)體系對實(shí)踐指導(dǎo)性更強(qiáng)?，F(xiàn)指標(biāo)體系由于結(jié)構(gòu)不夠合理、內(nèi)容不夠詳細(xì)，導(dǎo)致其實(shí)用性較差。新指標(biāo)體系在原有的基礎(chǔ)上做了補(bǔ)充和改進(jìn)，變得更加科學(xué)合理；更能全面、真實(shí)反映行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，為財(cái)務(wù)部門審查批復(fù)決算和編制后續(xù)年度財(cái)政預(yù)算提供基本依據(jù)，并滿足國家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管、各項(xiàng)資金管理以及宏觀經(jīng)濟(jì)決策等信息需要。因而具有非常強(qiáng)的實(shí)踐性，可以在全國范圍內(nèi)推廣。

四、加強(qiáng)部門決算指標(biāo)體系應(yīng)用的建議

結(jié)合上述分析，對于部門決算指標(biāo)體系的應(yīng)用，本文提出以下建議。

一是建設(shè)政府財(cái)政決算信息平臺(tái)，構(gòu)建部門決算評價(jià)大數(shù)據(jù)。目前我國財(cái)政決算系統(tǒng)主要反映了部門預(yù)算的執(zhí)行情況，而對于支出后的具體資金使用情況，以及對部分業(yè)務(wù)支持、項(xiàng)目完成情況無法反映，無法真正體現(xiàn)預(yù)算的績效。因此，有必要重新架構(gòu)新的部門決算信息平臺(tái)，要把部門決算和支出的內(nèi)容相銜接，將財(cái)政信息系統(tǒng)與部門信息管理系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)打通。

二是針對不同行業(yè)部門特征構(gòu)建不同的決算評價(jià)模型，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)指標(biāo)體系主要針對政府財(cái)政決算管理問題，但是對于一個(gè)地方政府內(nèi)部，不同部門的職能是不一樣的，因此，有必要在本文的基礎(chǔ)上，不斷深入研究，結(jié)合各部門特征，研究設(shè)計(jì)針對不同行業(yè)部門特征的決算評價(jià)指標(biāo)體系，包括評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)等，并在部門決算大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)評價(jià)分析數(shù)學(xué)模型，通過信息化手段，持續(xù)對各部門決算進(jìn)行管理和評價(jià)，從而引導(dǎo)各部門開展績效管理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院、上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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