●吳東生 熊少麗 廖福林 張利衡

建立健全財(cái)政部門內(nèi)部控制制度研究
——以湖北省武漢市財(cái)政局為例

●吳東生 熊少麗 廖福林 張利衡

黨的十八屆四中全會提出“加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約”，要求“強(qiáng)化內(nèi)部控制，防止權(quán)力濫用”，將政府部門內(nèi)部控制納入依法治國的重要內(nèi)容。為深入貫徹依法治國方針、強(qiáng)化權(quán)力制衡機(jī)制，財(cái)政部先后發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《財(cái)政部門內(nèi)部控制基本制度（試行）》、《財(cái)政部門關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干指導(dǎo)意見》等系列文件，為各級財(cái)政部門內(nèi)控建設(shè)提供指導(dǎo)意見。結(jié)合文件精神與本地實(shí)際，湖北省武漢市財(cái)政局積極開展內(nèi)部控制體系建設(shè)及相關(guān)研究，以期為全國各省市開展內(nèi)部控制制度建設(shè)提供借鑒與參考。

財(cái)政部門 內(nèi)部控制 財(cái)政資金

一、財(cái)政部門內(nèi)部控制制度的基本內(nèi)涵

根據(jù)《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門內(nèi)部控制，是指財(cái)政部門通過查找、梳理、評估財(cái)政業(yè)務(wù)及財(cái)政管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)，制定、完善并有效實(shí)施一系列制度、流程、程序和方法，形成對各類工作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機(jī)制，提高財(cái)政內(nèi)部管理和依法理財(cái)水平。

簡單來講，制定財(cái)政部門內(nèi)部控制制度是為了提前預(yù)防財(cái)政管理中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)。通過提前查找、梳理、評估各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)防、監(jiān)控、糾正財(cái)政違法違規(guī)行為，提高財(cái)政部門內(nèi)部管理。結(jié)合財(cái)政部門實(shí)際，財(cái)政部系統(tǒng)梳理了財(cái)政工作中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策制定風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信息系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)、崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)等八大類風(fēng)險(xiǎn)，并發(fā)布實(shí)施了相應(yīng)的八個(gè)專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法。各單位在《財(cái)政部門內(nèi)部控制基本制度（試行）》和八個(gè)專項(xiàng)辦法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政部門內(nèi)部控制制度，擬定本單位內(nèi)部控制操作規(guī)程。這即構(gòu)成了財(cái)政部門內(nèi)部控制體系的三個(gè)層次：內(nèi)部控制基本制度、專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法、內(nèi)部控制具體操作規(guī)程。

以此為指導(dǎo)，湖北省武漢市財(cái)政局在制定內(nèi)部控制制度中全面查找、梳理、評估各類風(fēng)險(xiǎn)，分層次構(gòu)建本單位內(nèi)部控制制度。

二、建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的意義

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“要對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！笔聦?shí)上，這是將政府部門內(nèi)部控制納入依法治國的重要內(nèi)容。財(cái)政部相繼下發(fā)加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)的系列文件，并在《財(cái)政部門關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》中要求，省級財(cái)政部門須于2016年上半年全面完成，市縣財(cái)政部門須于2016年年底全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合湖北省實(shí)際情況，本文認(rèn)為，建立健全財(cái)政內(nèi)部控制制度具有以下重要意義：

第一，有利于提高財(cái)政資金安全性、規(guī)范性和有效性。財(cái)政部門內(nèi)部控制制度要求系統(tǒng)查找、梳理、評估財(cái)政管理和財(cái)政資金運(yùn)行中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，特別是明確規(guī)定了政策制定風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)等專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行作為財(cái)政業(yè)務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域和主要流程進(jìn)行深入梳理，大大提高了財(cái)政資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性。

第二，有利于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的基本要求。財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)是確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“雙安全”。為此，在制定相關(guān)制度時(shí)專門將“公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)”、“機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)”、“崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)”等作為重要內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)建?！皩?shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！闭菑臋C(jī)制和制度的源頭杜絕公共權(quán)力濫用，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。武漢市財(cái)政局在構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)中積極引導(dǎo)干部職工將內(nèi)控意識貫穿于日常工作中，增強(qiáng)財(cái)政部門落實(shí)黨委政府決策部署的執(zhí)行力，確保財(cái)政干部公正廉潔。

第三，有利于實(shí)現(xiàn)完善財(cái)政監(jiān)督職能、提升財(cái)政管理水平的內(nèi)在要求。全面深化改革背景下，推動政府部門內(nèi)部控制建設(shè)成為財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作。財(cái)政部監(jiān)督檢查局局長王小龍?jiān)谥v話中將內(nèi)控列入財(cái)政監(jiān)督檢查的“三駕馬車”，并指出“內(nèi)控絕不是階段性或者是星星之火，內(nèi)控是落實(shí)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)特別重要的途徑或根本性的實(shí)踐方式”。十八屆四中全會以后，內(nèi)控已經(jīng)成為財(cái)政監(jiān)督部門的重要職責(zé)。財(cái)政部門內(nèi)部控制制度從風(fēng)險(xiǎn)的源頭出發(fā)，進(jìn)行全程監(jiān)控與糾正，有利于從根本上提升財(cái)政管理水平。

三、建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的要求

（一）適應(yīng)武漢市財(cái)政局的基本情況

近年來，武漢市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出高速發(fā)展的態(tài)勢，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，財(cái)政收支規(guī)模也在大幅增長。根據(jù)2015年武漢市決算報(bào)告，市本級一般公共預(yù)算收入總計(jì)1762.46億元，較2014年的1158.79億元增長了52.09%；市本級一般公共預(yù)算支出總計(jì)1676.50億元，相對于2014年的1030.72億元增長了62.65%。對比全國一般公共預(yù)算收支水平，2015年地方一般公共預(yù)算收入較上年增長5.5%，全國一般公共預(yù)算支出增長13.2%，武漢市財(cái)政收支規(guī)模增長較快。

武漢市財(cái)政收支規(guī)模的大幅增長給本市財(cái)政管理帶來了巨大的壓力，財(cái)政監(jiān)管任務(wù)也比往年更加繁重。結(jié)合財(cái)政收支規(guī)模結(jié)構(gòu)及武漢市財(cái)政局體制狀況，構(gòu)建具有武漢市財(cái)政局特色的內(nèi)部控制制度，有利于提高財(cái)政資金的管理水平和運(yùn)行效率，積極適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢需要。

（二）適應(yīng)財(cái)政體制改革的要求

財(cái)稅體制改革是全面深化改革的“急先鋒”，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革中扮演著重要角色。為此，中共中央專門出臺了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，對財(cái)稅體制改革進(jìn)行全面部署，并要求新一輪財(cái)稅體制改革于2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制建設(shè)要置身于全面深化財(cái)稅體制改革的浪潮之中，以改進(jìn)預(yù)算管理制度為重點(diǎn)，為建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出重要一步。在預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)時(shí)，合理配置各職能部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面的權(quán)力，形成崗位、職能、權(quán)責(zé)明確的預(yù)算管理制衡體系，促進(jìn)武漢市的經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，適應(yīng)中國財(cái)政體制改革的需要。

（三）適應(yīng)國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的要求

黨的十八屆三中全會提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，前所未有地提高了財(cái)政的定位。國家治理涉及國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、民生等各個(gè)領(lǐng)域，財(cái)稅改革不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要問題，更是聯(lián)通政治、經(jīng)濟(jì)、社會、民生、文化等領(lǐng)域的重要載體。財(cái)政制度現(xiàn)代化某種程度上體現(xiàn)著國家治理水平與治理能力的現(xiàn)代化。

為適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，武漢市財(cái)政局在建立健全內(nèi)部控制制度時(shí)要以充分調(diào)動和發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的積極作用為指導(dǎo)，以現(xiàn)代財(cái)政制度為方向，重點(diǎn)做好保障國家各項(xiàng)方針政策在漢全面落實(shí)、防止公共權(quán)力濫用、確保財(cái)政資金安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)等工作，為國家決策部門提供調(diào)整決策方案的可靠信息和充分依據(jù)。

四、武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

隨著財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步深化，武漢市財(cái)政局日益深刻地認(rèn)識到建立健全內(nèi)部控制制度對于加強(qiáng)財(cái)政管理的重要作用。為此，該局投入了較大的精力開展各處室單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究與實(shí)踐探索，對內(nèi)控制度建設(shè)進(jìn)行了充分的準(zhǔn)備工作。參照財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》（財(cái)辦〔2014〕40號），結(jié)合實(shí)際工作情況，武漢市財(cái)政局著手建立“三個(gè)層次”的內(nèi)部控制制度體系。第一個(gè)層次是制定武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制基本制度，用于指導(dǎo)各處室建立和實(shí)施內(nèi)控工作；第二個(gè)層次是制定專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，明確專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的種類、方法、主要內(nèi)容及職責(zé)分工；第三個(gè)層次是確定內(nèi)部控制操作規(guī)范，在基本制度和專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控管理辦法的基礎(chǔ)上，梳理預(yù)算管理、專項(xiàng)資金等財(cái)政業(yè)務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域和主要流程規(guī)范。但由于財(cái)政部門內(nèi)控發(fā)展時(shí)間較短，在探索建立內(nèi)控制度方面還存在以下困難：

（一）對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識有待提高

對內(nèi)部控制認(rèn)識不足是開展內(nèi)控建設(shè)的主要難題之一。從當(dāng)前工作來看，該局部分工作人員對內(nèi)部控制的整體框架認(rèn)識不足，對自身崗位職責(zé)的約束意識比較單薄，認(rèn)為內(nèi)部控制主要是針對預(yù)算部門開展的，與自身關(guān)系不大，因此，在執(zhí)行工作的過程中缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎度和責(zé)任感，使得實(shí)際業(yè)務(wù)的實(shí)施與內(nèi)部控制制度脫節(jié)，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，未能充分發(fā)揮內(nèi)控的作用。另外，對于部分未接觸過相關(guān)知識的工作人員來說內(nèi)控制度屬于新鮮事物，一時(shí)間難以從思想上理解和接受，仍然存在以以往的業(yè)務(wù)處理方式開展工作的慣性思維。內(nèi)部控制建設(shè)是財(cái)政管理方式的重要變革，要實(shí)現(xiàn)全單位、全體人員、全崗位的全面覆蓋，急切要求提升各處室單位干部職工內(nèi)部控制意識。為此，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的前期宣傳和培訓(xùn)教育乃當(dāng)務(wù)之急，使每一個(gè)崗位的干部職工都能清楚地認(rèn)識到內(nèi)控制度的重要性，自覺主動查找本工作崗位中存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將內(nèi)控制度融入到日常工作中。

（二）偏重事后監(jiān)管

建設(shè)財(cái)政部門內(nèi)部控制制度一個(gè)重要的目的是事前防范各類風(fēng)險(xiǎn)，通過主動查找、梳理、評估各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，形成對各類工作風(fēng)險(xiǎn)的事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機(jī)制，全面防范和積極應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)前武漢市財(cái)政局財(cái)政工作中普遍存在著“重?fù)芨遁p管理”、“重事后監(jiān)管輕事前防范”的問題，由此引發(fā)的弊端主要有兩點(diǎn)：一方面，不利于及時(shí)防范和發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程中的各類錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)控制環(huán)境的動態(tài)變化及時(shí)作出內(nèi)部控制方案的調(diào)整；另一方面，財(cái)政預(yù)算一旦執(zhí)行，對違規(guī)使用的資金進(jìn)行調(diào)整和整頓的難度較大，增加局內(nèi)各處室單位的工作量，降低辦事效率。

建立財(cái)政內(nèi)部控制制度要求該市財(cái)政局所有人員，特別是預(yù)算管理人員要積極轉(zhuǎn)變理念，從事后監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的全過程控制。同時(shí)，將其納入內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)之中，通過完善的內(nèi)控制度設(shè)計(jì)來進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政管理工作。

（三）實(shí)現(xiàn)全覆蓋難度大

財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，即覆蓋所有財(cái)政局部門的各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于財(cái)政決策、執(zhí)行、監(jiān)督、改進(jìn)和反饋的全過程。然而，就武漢市財(cái)政局來說，財(cái)政業(yè)務(wù)量大且繁瑣，涉及社會民生的方方面面，包括一般公共服務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障等19大類業(yè)務(wù)，其中包含發(fā)展與改革事務(wù)、財(cái)政事務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察事務(wù)、民政管理事務(wù)等138項(xiàng)細(xì)分事務(wù)，在內(nèi)部控制制度的建設(shè)過程中需覆蓋各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)有一定的困難。

這些問題的存在，給內(nèi)控制度建設(shè)提出了較大的挑戰(zhàn)，也凸顯了加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性與緊迫性。結(jié)合這些特征，本文將進(jìn)一步探索適合武漢市財(cái)政局的內(nèi)部控制制度。

五、建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的構(gòu)想

在全面推進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)的政策指導(dǎo)下，建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度也是應(yīng)有之義。結(jié)合各地各級財(cái)政部門開展內(nèi)控制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與武漢市財(cái)政局實(shí)際情況，分別從調(diào)研評估、制度構(gòu)建、落地執(zhí)行、評價(jià)考核等階段對武漢市內(nèi)控制度建設(shè)提出一些構(gòu)想與建議。

（一）前期準(zhǔn)備：深入部門實(shí)際調(diào)查，做好內(nèi)控機(jī)制研究

1、調(diào)研評估階段?？茖W(xué)的內(nèi)部控制制度要適應(yīng)本部門實(shí)際，便于執(zhí)行和管理。在開展內(nèi)控制度建設(shè)之前，需要內(nèi)控人員深入各處室單位了解實(shí)際情況，對法規(guī)稅政處、預(yù)算處、國庫處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)處、社會保障處等各處室開展實(shí)地調(diào)研，面對面進(jìn)行溝通，熟悉和了解各處室單位實(shí)際情況，系統(tǒng)梳理和評估各處室風(fēng)險(xiǎn)情況，做好內(nèi)控制度建設(shè)的前期準(zhǔn)備和調(diào)研工作。

2、系統(tǒng)梳理階段。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，整體把握各處室單位的情況，系統(tǒng)梳理問題，為內(nèi)控制度設(shè)計(jì)提供思路和參考。結(jié)合調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的各類問題與各業(yè)務(wù)處室特點(diǎn)，初步規(guī)劃和構(gòu)建全員參與、全過程監(jiān)控、全面股改的內(nèi)控制度。

（二）框架構(gòu)建：內(nèi)部控制制度的基本框架和內(nèi)容

結(jié)合前期調(diào)研準(zhǔn)備，參考新《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》、《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》等有關(guān)法律法規(guī)，建議武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制框架由以下幾部分組成：

1、內(nèi)部控制所處的控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境是指對內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素，具體包括管理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、崗位職能、權(quán)責(zé)分配、機(jī)關(guān)文化，以及干部職工的業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)?？刂骗h(huán)境設(shè)定了武漢市財(cái)政局的內(nèi)部控制基調(diào)，深刻影響到各級領(lǐng)導(dǎo)和職工對內(nèi)部控制重要性的態(tài)度和認(rèn)識。

2、內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)評估。由于監(jiān)管環(huán)境的動態(tài)變化、新信息系統(tǒng)的開發(fā)、業(yè)務(wù)的快速發(fā)展以及人員的調(diào)動等原因，組織活動過程中會遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，這對武漢市財(cái)政局實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)具有一定的影響。為此，要識別和分析實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)，并確立防范和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的策略。

3、內(nèi)部控制中的控制活動?？刂苹顒邮侵笧榇_保管理層指令的執(zhí)行和財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，制定處理程序，采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍之內(nèi)。具體包括授權(quán)、業(yè)績評價(jià)、信息處理、實(shí)物控制和職責(zé)分離等活動。

4、內(nèi)部控制中的信息與溝通。武漢市財(cái)政局在內(nèi)部建立了一個(gè)反映財(cái)政運(yùn)行活動的財(cái)政信息系統(tǒng)，以全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、處理和傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的財(cái)政運(yùn)行信息，保證財(cái)政管理人員按照法律法規(guī)的要求履行其職責(zé)義務(wù)。管理層了解各處室單位的財(cái)政運(yùn)行情況，以便局內(nèi)相關(guān)人員及時(shí)溝通交流，確保財(cái)政活動得以高效有序進(jìn)行，財(cái)政目標(biāo)更好地得到實(shí)現(xiàn)。

5、對內(nèi)部控制活動的監(jiān)督。由于各種主觀因素、客觀因素以及環(huán)境的變化，武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制機(jī)制必然會存在一些需要改進(jìn)的地方。監(jiān)督就是由具備一定專業(yè)素養(yǎng)的財(cái)務(wù)人員在財(cái)政運(yùn)行過程中，對內(nèi)部控制機(jī)制的建立和運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和報(bào)告，評價(jià)其有效性，發(fā)現(xiàn)并指出內(nèi)部控制機(jī)制中的缺陷和不足，以便管理層制定相應(yīng)的改進(jìn)方案，從而促進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制的不斷完善。

（三）落實(shí)執(zhí)行：建立健全內(nèi)部控制制度保障機(jī)制

1、設(shè)置內(nèi)部控制制度的實(shí)施路徑。一是優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。依據(jù)財(cái)政資金活動，設(shè)計(jì)以預(yù)算為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程體系，構(gòu)建相互制衡的內(nèi)部控制制度。以全過程預(yù)算控制為主線，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三大模塊，在業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)中從管理體制、職責(zé)分配、業(yè)務(wù)梳理等方面，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的事前、事中、事后全過程監(jiān)控。按照“三權(quán)分立”的原則構(gòu)建預(yù)算管理新模式，明確職能分工和權(quán)責(zé)界限：預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)具備絕對的完整性，財(cái)政資金的管理不能游離于預(yù)算控制之外；加大預(yù)算執(zhí)行的控制力度，未經(jīng)合法程序?qū)徟坏秒S意調(diào)整；完善預(yù)算監(jiān)督體制，確保各模塊依法高效行權(quán)。模塊化設(shè)計(jì)有利于防止整個(gè)預(yù)算流程出現(xiàn)不必要的重疊或管理空白，不斷優(yōu)化預(yù)算工作對接流程，提升管理效率，降低管理成本和舞弊的可能性。

二是促進(jìn)內(nèi)部約束與外部監(jiān)督相結(jié)合。內(nèi)部約束的有效性，一方面取決于相關(guān)人員的素質(zhì)和自律意識，另一方面依賴于領(lǐng)導(dǎo)賦予的權(quán)限，這兩種因素都受到對自身定位認(rèn)識的影響，具有一定的主觀性。外部監(jiān)督具有相對的獨(dú)立性和客觀性，恰恰彌補(bǔ)了這種缺陷。內(nèi)部約束與外部監(jiān)督相結(jié)合，有利于發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部工作過程中的缺點(diǎn)和疏漏之處，提高監(jiān)管效率，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善內(nèi)部控制制度。為此，在建立各業(yè)務(wù)主體之間的相互制衡機(jī)制的同時(shí)，要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用，及時(shí)監(jiān)控財(cái)政收支管理中的重大問題，以此形成一個(gè)缺一不可的有機(jī)整體，構(gòu)建相對完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系。

2、完善武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的配套措施。首先，加強(qiáng)績效考核?？冃Э己擞欣诔浞终{(diào)動干部職工的積極性，促進(jìn)干部職工提高業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)。如果不把內(nèi)部控制工作的開展與績效掛鉤，就難以引起相關(guān)人員足夠的重視。武漢市財(cái)政局應(yīng)制定詳細(xì)的績效考核評分細(xì)則并進(jìn)行推廣，明確告知考核結(jié)果和評優(yōu)評先直接掛鉤，督促干部職工將內(nèi)部控制制度落實(shí)到實(shí)際工作中。

其次，完善懲罰措施。內(nèi)部控制制度的建立健全既取決于相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)，又受到外部因素的影響，因此，采取懲罰措施是十分必要的。完善武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的相關(guān)政策法規(guī)和條款細(xì)則并嚴(yán)格執(zhí)行，開展檢查工作，并對檢查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)：及時(shí)提醒并糾正工作中的疏漏和失誤，進(jìn)行輕微懲罰；對于違規(guī)失職行為，要追究當(dāng)事人的責(zé)任，給予警告或降級處分；造成嚴(yán)重后果的，將依法追究法律責(zé)任。

再次，加大信息公開透明度。要充分利用現(xiàn)有的各種信息公開平臺，定期公開內(nèi)部控制的相關(guān)信息，將財(cái)政運(yùn)行全過程置于公眾的視野之下，接受社會的監(jiān)督?！爱?dāng)局者迷，旁觀者清”，換一個(gè)視角看問題有助于更全面地分析和解決問題，不斷完善內(nèi)部控制制度。

（四）監(jiān)督評價(jià)：不斷完善內(nèi)部控制長效機(jī)制

對內(nèi)部控制制度進(jìn)行評價(jià)監(jiān)督是建立內(nèi)部控制長效機(jī)制的有效途徑。2016年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》（財(cái)會〔2016〕11號），對各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行“摸底”評價(jià)，檢查發(fā)現(xiàn)各單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)。這種“以評促改”的方式有利于各單位進(jìn)一步完善本單位內(nèi)部控制制度，促進(jìn)內(nèi)控制度得到有效執(zhí)行。結(jié)合文件精神，筆者認(rèn)為，為確保內(nèi)控制度得到有效實(shí)施，武漢市財(cái)政局在開展內(nèi)控制度監(jiān)督評價(jià)中應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾方面內(nèi)容：第一，各處室單位對內(nèi)部控制制度核心要義的把握情況；第二，對內(nèi)部控制與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；第三，建立內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)，對內(nèi)部控制制度實(shí)施的有效性進(jìn)行評價(jià)；第四，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度缺陷，提出改進(jìn)意見，不斷完善內(nèi)控制度。■

（作者單位：湖北省武漢市財(cái)政局）

1.財(cái)政部.財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）[Z].2014-10-08。2.池國華．2010．內(nèi)部控制學(xué)[M]．北京：北京大學(xué)出版社。

3.樊行健、劉光忠．2011.關(guān)于構(gòu)建政府部門內(nèi)部控制概念框架的若干思考[J]．會計(jì)研究，10。

4.劉永澤、張亮．2012.我國政府部門內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究[J]．會計(jì)研究，1。

5.臧慧萍.2011.加強(qiáng)我國政府內(nèi)部控制的思考[J].會計(jì)之友，28。