●楊剛毅 倪志良 韓偉民

以“十三五”為契機加速完善財政監(jiān)督改革

●楊剛毅 倪志良 韓偉民

“十三五”規(guī)劃建議中提出了深化經(jīng)濟和財稅改革的目標(biāo)要求，指明了財政工作的發(fā)展方向。本文在深入分析“十三五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，立足新形勢，重點圍繞財政監(jiān)督改革的前提、基礎(chǔ)、核心、導(dǎo)向和有效補充等五個方面的內(nèi)容展開論述，提出了完善財政監(jiān)督改革的新舉措。

法治建設(shè) 財經(jīng)紀律 預(yù)算編制 民生財政 監(jiān)督職能

黨的十八屆五中全會在全面分析國內(nèi)國際形勢的基礎(chǔ)上，認真研究了“十三五”時期我國發(fā)展的一系列重大問題，并就制定“十三五”規(guī)劃提出建議。“十三五”規(guī)劃的出臺，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注，其中對深化經(jīng)濟和財稅改革的目標(biāo)要求，無疑是“十三五”規(guī)劃的重中之重。規(guī)劃中“深化財稅體制改革”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”、“建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度”等內(nèi)容既為財政工作指明了方向，也給新形勢下財政工作提出了要求。財政是黨和政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段，而財政監(jiān)督涵蓋財政運行全過程，是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分。完善財政監(jiān)督改革，能有效推進經(jīng)濟和財稅體制改革，助力“十三五”規(guī)劃施行。筆者認為，財政監(jiān)督改革應(yīng)從以下幾個方向著力。

一、加強法治建設(shè)是新形勢下財政監(jiān)督改革的前提

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞全面推進依法治國、努力建設(shè)法治中國提出了一系列新思想、新觀點、新論斷、新要求?！笆濉币?guī)劃也明確提出了基本建成法治政府的任務(wù)目標(biāo)，依法行政成為政府行政權(quán)力運行的基本原則。近幾年，我國財政監(jiān)督體系的法治化建設(shè)取得了長足的進展，2012年財政部第三次部長辦公會審議通過了《財政部門監(jiān)督辦法》，并于當(dāng)年頒布實施，這是第一部規(guī)范全國財政部門監(jiān)督行為的綜合性規(guī)章制度。此外，在湖南、吉林、甘肅、西藏、福建、遼寧、廣西、江西、山東等省以地方性立法形式出臺《財政監(jiān)督條例》，河北、湖北、海南、江蘇等省以政府性規(guī)章形式出臺《財政監(jiān)督辦法》的基礎(chǔ)上，“十二五”以來，寧夏、四川、安徽又先后出臺了《財政監(jiān)督條例》，重慶市人大常委會已將《財政監(jiān)督條例》列入立法計劃，河南以省政府令形式出臺《財政監(jiān)督辦法》，財政監(jiān)督工作的法制保障得到進一步加強。

但是，應(yīng)當(dāng)注意到，我國財政監(jiān)督的立法工作起步較晚，部分省份還未出臺適應(yīng)本地區(qū)財政監(jiān)督工作開展的地方性法規(guī)。從橫向來看，西方主要的發(fā)達國家財政監(jiān)督體系比較健全且立法層次較高，能夠為財政監(jiān)督效力提供非?？煽康闹贫缺Ｕ?，相比之下，我國的法制體系還不甚完善。有鑒于此，必須從以下幾個方面加速推進財政監(jiān)督的法制體系建設(shè)：一是以《財政部門監(jiān)督辦法》為基礎(chǔ)，加快制定地方性財政監(jiān)督的法律法規(guī)。各省市在制定財政監(jiān)督法規(guī)時應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刎斦块T的實際，提高針對性和可操作性，限定監(jiān)督機構(gòu)和人員，明確監(jiān)督范圍、方式、權(quán)限和程序，以法律形式保障和規(guī)范財政監(jiān)督行為。二是完善現(xiàn)有財政監(jiān)督的法律法規(guī)，理清相應(yīng)法律關(guān)系。要結(jié)合在財政監(jiān)督具體工作中出現(xiàn)的實際問題，對現(xiàn)行法律法規(guī)中的不合理部分進行修訂和完善，解決規(guī)定中不明確、不具體、不好操作的問題，保證財政監(jiān)督工作的每個環(huán)節(jié)都能有章可循。三是著眼長遠，建立完整的財政法律體系。當(dāng)前，我國財政領(lǐng)域除了《預(yù)算法》、《政府采購法》、《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《稅收征收管理法》等法律外，許多領(lǐng)域的法規(guī)尚屬空白，財政法律體系遠沒有建立起來。完善財政法律體系，尤其是加快制定起統(tǒng)領(lǐng)作用的《財政法》進程，是依法進行財政監(jiān)督的根基與法律保障。

二、嚴肅財經(jīng)紀律，提升財政監(jiān)督隊伍素質(zhì)是新形勢下財政監(jiān)督改革的基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記在多次重大會議中表示，要嚴明財經(jīng)紀律，公款公姓，一分一厘都不能亂花。李克強總理和張高麗副總理曾就加強財政資金管理作出批示，要求堅決閘住“跑冒滴漏”，使寶貴的資金發(fā)揮更大效益，造福群眾。第十二屆全國人大財經(jīng)委員會在《2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》中提出五項建議，其中之一就是要嚴肅財經(jīng)紀律。樓繼偉部長2014年7月在全國財政廳局長座談會上明確要求“切實履行好嚴肅財經(jīng)紀律的職責(zé)”。嚴肅財經(jīng)紀律，是財政監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和重要抓手，是一項長期性、系統(tǒng)性工作。抓好財經(jīng)紀律工作，是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，應(yīng)從多方入手開展工作。一是緊緊圍繞中央指示。各級財政監(jiān)督工作要緊緊圍繞中央、國務(wù)院關(guān)于重大財稅政策的工作部署，監(jiān)督檢查執(zhí)行落實情況，同時要基于地方政府關(guān)注的重點問題開展工作。二是緊緊圍繞輿論輿情。財政監(jiān)督要關(guān)注百姓之聲，對于違法違紀事件高發(fā)的領(lǐng)域和地區(qū)，要聯(lián)合各部門集中力量重點督查，及時通報反饋。三是緊緊圍繞法律法規(guī)。要嚴格執(zhí)行《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)，加強源頭治理，普及法治思維，保證嚴肅財經(jīng)紀律工作常態(tài)化、機制化，推動長效機制的建立。

財政監(jiān)督人員是財政監(jiān)督工作的貫徹者和執(zhí)行者，其工作水準(zhǔn)的高低直接影響著財政監(jiān)督工作的成效，提升財政監(jiān)督人員素質(zhì)是各項工作開展的基礎(chǔ)。一是要提高財政監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。隨著“十三五”規(guī)劃和新政策、新法規(guī)的相繼出臺，新形勢對財政監(jiān)督人員提出了新的要求。只有加強人員培訓(xùn)，切實提升專業(yè)素養(yǎng)，才能保證監(jiān)督工作平穩(wěn)高效地運行，確保各級財政部門的意志得到有效貫徹。二是提高財政監(jiān)督人員的道德素質(zhì)。只有切實加強道德素質(zhì)教育，普及相應(yīng)法律法規(guī)，才能確保工作人員在監(jiān)督檢查中廉潔執(zhí)法、公正執(zhí)法，一切以法律為準(zhǔn)繩，切實維護法律權(quán)威。三是提高財政監(jiān)督人員的服務(wù)意識。財政監(jiān)督的根本目的是為我國經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。在工作過程中，只有具備服務(wù)意識，才能保證國家各項財稅政策的貫徹實行，維護人民群眾的切身利益。

三、建立科學(xué)完善的預(yù)算編制執(zhí)行和會計秩序的監(jiān)督工作，是新形勢下財政監(jiān)督改革的核心內(nèi)容

2015年施行的新《預(yù)算法》明確規(guī)定了“各級政府財政部門負責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬單位預(yù)算的編制、執(zhí)行”。新《預(yù)算法》所規(guī)定的財稅政策有沒有落實、落實情況好不好，當(dāng)作為財政監(jiān)督工作的重點。一是預(yù)算公開的監(jiān)督檢查工作。透明預(yù)算是最好的防腐劑。財政預(yù)算公開，對于保障群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進基層預(yù)算管理法治化、民主化、科學(xué)化具有重要的意義。《政府信息公開條例》和《財政部關(guān)于深入推進地方預(yù)決算公開工作的通知》等文件均對預(yù)算公開作出了詳細要求。財政監(jiān)督工作應(yīng)重點圍繞預(yù)算公開的及時性、完整性，檢查“三公”經(jīng)費決算是否披露詳細，強化問責(zé)，提升預(yù)決算工作的公正性與透明度。二是盤活財政存量資金的監(jiān)督檢查工作。存量資金是沒有按照預(yù)算進度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金。盤活財政存量資金是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》要求，各級財政部門要建立完善存量資金的長效監(jiān)督機制，保證財政資金能發(fā)揮更大的效用。三是涉農(nóng)資金的監(jiān)督檢查。通過檢查涉農(nóng)資金管理，規(guī)范資金使用，保證資金花在刀刃上，切實維護群眾權(quán)益。

會計監(jiān)督是強化財政管理、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要手段。加強會計監(jiān)督，提高會計信息的真實性和透明度，有利于維護市場經(jīng)濟秩序和財政資金合理使用，為深化財稅體制改革提供基礎(chǔ)保障，也有利于進一步提高政府宏觀調(diào)控能力，推進國家治理體系現(xiàn)代化。在具體工作中，會計監(jiān)督要始終以服務(wù)財政工作大局為核心，保證會計信息的真實性和透明度，有效發(fā)揮對財政監(jiān)督改革的促進作用。

四、服務(wù)民生財政，提升居民幸福感是新形勢下財政監(jiān)督改革的導(dǎo)向

在“十三五”規(guī)劃所涉及的豐富內(nèi)涵中，民生占據(jù)了非常重要的位置。以民生為導(dǎo)向，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義；以民生為本，是黨“執(zhí)政為民，以人為本”的具體表現(xiàn)。民生問題內(nèi)涵豐富，居民幸福感是其重要組成部分。在我國，只要個人的認知偏離中正、客觀不是很遠，他一定會承認以下兩個事實：第一，中國改革開放三十多年，經(jīng)濟成就不錯。第二，居民的幸福感沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展同步提升，居民“忙”、“累”感普遍，幸福感不足。站在“十三五”門檻上，人民渴望更多的民生服務(wù)，也期待由此增加更多的幸福觀感。而民生財政支出是實現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)的保證，這也就要求財政監(jiān)督工作要以民生財政支出作為工作導(dǎo)向。一是對涉及民生問題的財政政策項目進行重點督查。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生已經(jīng)成為政府執(zhí)政的重要導(dǎo)向。近年來，我國各級政府用于民生方面的財政支出比重逐漸增加。民生資金量多面廣，一些挪用、克扣和截留民生資金的現(xiàn)象易發(fā)頻發(fā)，因此，民生資金和項目的監(jiān)督檢查也應(yīng)在財政監(jiān)督工作中占據(jù)越來越重要的地位。服務(wù)民生財政，為民生資金保駕護航，對與民生密切相關(guān)的，比如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)、環(huán)保、“三農(nóng)”等項目資金要予以重點監(jiān)督，并組織專項檢查小組進行專項審查，對違法違規(guī)行為要予以通報并進行嚴厲處罰，確保每一筆惠民資金都能取之于民、用之于民。二是形成財政監(jiān)督合力。除了財政系統(tǒng)本身的監(jiān)督機構(gòu)，人大、審計部門和社會中介機構(gòu)也肩負著審計監(jiān)督的重任。只有理順?biāo)斜O(jiān)督機構(gòu)的關(guān)系，明確分工，互相監(jiān)督，形成多方合力，多措并舉，形成共同制約、互相促進的工作局面，才能杜絕重復(fù)審計等重復(fù)工作，將更多的監(jiān)督力量傾斜于民生。三是加速財政監(jiān)督工作信息化建設(shè)。財政監(jiān)督信息化建設(shè)，有利于提高財政監(jiān)督效率，降低成本。通過對財政資金的監(jiān)控，可以更方便直觀地掌握財政資金的流向，保證財政監(jiān)督工作的前瞻性和有效性。

五、建立健全財政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督職能，是新形勢下財政監(jiān)督改革的有效補充

實施財政內(nèi)部監(jiān)督制度，是財政部門依法理財、科學(xué)管理的需要，是強化內(nèi)部管理的重要舉措，是一種有目的的預(yù)防和糾錯活動。建立健全財政內(nèi)部監(jiān)督制度是社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的客觀要求。樓繼偉部長在全國財政反腐倡廉建設(shè)工作會議上強調(diào)：“審計是再監(jiān)督，財政部門內(nèi)部也得有自己的內(nèi)部審計監(jiān)督，通過內(nèi)審及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，不要等到再監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題時再去辯解?！边@就要求各級財政部門要重視健全財政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督工作，因地制宜完善不同的內(nèi)部監(jiān)督方式。一是完善財政監(jiān)督機構(gòu)的相應(yīng)職能。財政監(jiān)督作為財政的三大職能之一，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。明確職能是開展好財政監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。在開展好本職工作的同時，要協(xié)調(diào)好各個業(yè)務(wù)部門共同做好財政監(jiān)督工作，這就對財政監(jiān)督機構(gòu)的要求更高了一層。二是切實有效地開展財政內(nèi)部監(jiān)督。認真落實《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財政部第58號部長令），監(jiān)督檢查各機構(gòu)履行工作職責(zé)的合規(guī)性、有效性和合法性，本部門及所屬單位預(yù)算、財務(wù)管理與會計核算的合法性、真實性以及資產(chǎn)的完整性、安全性等，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督檢查行為，保障有效實施。三是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督。財政監(jiān)督機構(gòu)要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟決策及行為的審計，監(jiān)督其履職情況，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約，將權(quán)力“關(guān)進制度的籠子”。

財政監(jiān)督作為經(jīng)濟監(jiān)督制度的重要組成部分，僅僅依靠內(nèi)部監(jiān)督是遠遠不夠的，要實現(xiàn)財政監(jiān)督的根本目標(biāo)，還應(yīng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。社會公眾作為納稅人的主體，是財政資金的真正主人，財政監(jiān)督的效果、成效直接關(guān)乎其切身利益，只有他們參與進來，才能增強財政監(jiān)督的力度。一是建立健全政務(wù)公開和聽證制度。要把財政工作的各個過程向民眾公開，在保障民眾知情權(quán)的前提下，接受群眾監(jiān)督，多聽取群眾意見，努力爭取公眾的理解支持，切實打造“陽光財政”。二是充分調(diào)動網(wǎng)絡(luò)媒體與新聞輿論的作用。網(wǎng)絡(luò)媒體與新聞輿論作為社會監(jiān)督的重要一環(huán)，在現(xiàn)代政府治理中發(fā)揮著越來越突出的作用。財政監(jiān)督應(yīng)以此為基礎(chǔ)，擴展監(jiān)督工作的深度與廣度。三是開創(chuàng)“一體兩翼”的監(jiān)督體系。即建立以財政部門為主體，以國有資產(chǎn)管理部門、稅務(wù)部門為兩翼的分工負責(zé)的財政監(jiān)督體系。通過各個監(jiān)督部門的合力，促進財政監(jiān)督工作在新形勢下不斷推進。

（本文獲得天津社科基金項目“適時提高我國縣級財政收入占比研究”〈TJYY11-1-008〉、南開大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“南開大學(xué)2015年廉政研究專項”的支持）

（作者單位：南開大學(xué)、國家煙草專賣局）

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