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        創(chuàng)新政府配置財(cái)政資源的機(jī)制研究
        ——基于“十三五”民航財(cái)經(jīng)政策的思考

        2016-03-27 23:35:18戚悅袁化新張曉艷
        財(cái)政監(jiān)督 2016年11期
        關(guān)鍵詞:財(cái)經(jīng)十三五財(cái)政

        ●戚悅 袁化新 張曉艷

        創(chuàng)新政府配置財(cái)政資源的機(jī)制研究
        ——基于“十三五”民航財(cái)經(jīng)政策的思考

        ●戚悅 袁化新 張曉艷

        國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入,對(duì)政府配置資源的領(lǐng)域和方式提出了更高的要求。本文以優(yōu)化民航財(cái)經(jīng)政策為依托,分析政府配置財(cái)政資源過程中普遍存在的問題,以及這些問題在民航財(cái)經(jīng)政策中的具體反映,再結(jié)合國家財(cái)稅體制與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求,提出“十三五”時(shí)期民航財(cái)經(jīng)政策應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理、發(fā)揮補(bǔ)貼政策調(diào)節(jié)功能等方面的措施建議,為創(chuàng)新政府配置財(cái)政資源方式提供思路。

        資源配置方式 財(cái)經(jīng)政策預(yù)算 補(bǔ)貼 民航

        一、政府配置財(cái)政資源的現(xiàn)狀

        目前,配置國家財(cái)政資源的政府部門主要有財(cái)政部門以及職能部門內(nèi)的財(cái)務(wù)部門。財(cái)政部門負(fù)責(zé)一級(jí)政府財(cái)政資源的管理與調(diào)配,職能部門內(nèi)的財(cái)務(wù)部門依據(jù)部門職責(zé)配置本部門的財(cái)政資源。在財(cái)政領(lǐng)域,政府配置資源主要有財(cái)政資金征收與分配、國有資產(chǎn)管理、政府采購等,配置方式分別為預(yù)算安排、依法征稅、補(bǔ)貼核定、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)監(jiān)管、目錄清單管理等。

        政府科學(xué)有效地配置財(cái)政資源對(duì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率起到了重要作用。以民航財(cái)經(jīng)政策體系為例,“十二五”時(shí)期民航局積極配合國家發(fā)改委、財(cái)政部與國家稅務(wù)總局,陸續(xù)出臺(tái)了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,形成了較為完備的財(cái)政資源配置體系:為推動(dòng)民航普遍服務(wù),出臺(tái)了中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策、支線航空補(bǔ)貼政策,有效促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)航空服務(wù)發(fā)展;為帶動(dòng)社會(huì)資金,出臺(tái)了貸款貼息政策、節(jié)能減排補(bǔ)貼政策,較好地發(fā)揮了資金杠桿作用;針對(duì)行業(yè)短板,出臺(tái)了通用航空補(bǔ)貼政策,促進(jìn)通用航空發(fā)展?jié)摿Γ唤⒘宋鞑氐貐^(qū)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼長效機(jī)制;組織民航企業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)及政策研究,配合國家有關(guān)部門落實(shí)國際航班航油退稅、航空公司進(jìn)口航材免關(guān)稅和增值稅等重大稅費(fèi)改革?!笆濉币詠砻窈截?cái)經(jīng)政策對(duì)刺激行業(yè)市場(chǎng)活力、提升企業(yè)競(jìng)爭力起到了關(guān)鍵性作用。

        但是,面臨新形勢(shì),政府配置財(cái)政資源內(nèi)容和方式還存在以下共性問題,這些問題也同樣反映在民航財(cái)政政策領(lǐng)域。

        一是財(cái)政撥款以基數(shù)為主分配,政府部門履職實(shí)際資金需求與財(cái)政核定標(biāo)準(zhǔn)的矛盾突出。財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)難以滿足行業(yè)快速發(fā)展的資金需求,例如民航財(cái)經(jīng)政策覆蓋范圍不廣,許多行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域還缺乏支持政策或者引導(dǎo)資金不足,比如在節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)、通用航空基建等方面。

        二是預(yù)算程序復(fù)雜且不夠靈活,基層單位為得到資金保障,預(yù)算編制時(shí)比較浮夸,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量不高,財(cái)政資金沉淀較多,政策實(shí)施效果不佳。尤其是重大項(xiàng)目支出存在年底突擊花錢的現(xiàn)象,這也是因?yàn)閭鹘y(tǒng)預(yù)算與行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)不相符,以及由此造成的年度資金結(jié)轉(zhuǎn)較大的問題。

        三是重安排輕管理,預(yù)算安排、資金管理和經(jīng)費(fèi)支出缺乏績效監(jiān)管,致使財(cái)政資金無償使用成為“共識(shí)”,資金使用效益有待提升。在民航財(cái)政資金撥付和使用過程中,存在以撥代支和資金沉淀于職能部門的現(xiàn)象,對(duì)資金的使用績效缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。

        四是機(jī)制和政策手段創(chuàng)新不足。例如事前補(bǔ)貼方式削弱了政策的激勵(lì)作用,此外引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入的政策非常有限,社會(huì)資本參與行業(yè)運(yùn)營的程度還比較低,這也限制了民航融資渠道。

        五是補(bǔ)貼政策過多導(dǎo)致財(cái)政資金碎片化,“撒胡椒面”式的支出方式使資源配置政策難以形成合力。對(duì)于已出臺(tái)的民航財(cái)經(jīng)政策,隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策的改變,需要進(jìn)一步調(diào)整與優(yōu)化。

        最后,政府配置資源存在欠缺法律依據(jù)的違憲問題。由于多種原因,以民航發(fā)展基金為代表的政府性基金面臨著征收的不確定性,歸根到底就是缺乏法律依據(jù),這導(dǎo)致每五年就對(duì)部門預(yù)算的持續(xù)性和合理預(yù)期造成沖擊,所以應(yīng)該盡快按照立法要求修訂部門法規(guī),政府部門應(yīng)遵循法無授權(quán)不可為的原則配置財(cái)政資源,完善政府責(zé)任劃分與工作銜接,確保政府配置財(cái)政資源無盲點(diǎn)。

        二、政府財(cái)政資源配置方式的改革方向

        (一)建立現(xiàn)代財(cái)政制度

        近幾年,國家頒布一系列《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、《預(yù)算法(修正案)》和《完善預(yù)算管理促進(jìn)財(cái)政收支規(guī)范透明的相關(guān)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等重大改革文件,強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的現(xiàn)代財(cái)政制度(2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù),2020年各項(xiàng)改革基本到位,現(xiàn)代財(cái)稅制度基本建立),并逐步細(xì)化、落實(shí)新一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)任務(wù)。由此可見,未來一段時(shí)期,建立現(xiàn)代財(cái)政制度已然成為財(cái)政部門改革的主要方向。

        1、重點(diǎn)改革預(yù)算管理制度,推進(jìn)預(yù)算公開。建立透明的預(yù)算制度,完善政府預(yù)算體系,改進(jìn)年度預(yù)算控制方式,完善轉(zhuǎn)移支付制度,加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理,規(guī)范地方政府債務(wù)管理。

        2、強(qiáng)化稅收管理制度。全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,推進(jìn)增值稅改革,包括營改增繼續(xù)擴(kuò)圍;完善消費(fèi)稅制度,改革涉及征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征收環(huán)節(jié);加快資源稅改革,推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征;建立環(huán)境保護(hù)稅制度,促進(jìn)節(jié)能減排。

        3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”,再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制讓“錢”與“事”相匹配。一是在堅(jiān)持現(xiàn)有中央、地方收入格局大體不變的前提下,根據(jù)稅制改革推進(jìn)情況,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。二是合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任,適當(dāng)強(qiáng)化中央的事權(quán)和支出責(zé)任。

        4、擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,整理、合并財(cái)政專項(xiàng)資金。現(xiàn)代財(cái)政制度要求集中財(cái)力辦大事,這就需要結(jié)合部門職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃和績效目標(biāo),對(duì)重復(fù)安排、支持方向、扶持對(duì)象和用途相同或相近的項(xiàng)目予以歸并,尤其是對(duì)項(xiàng)目和金額相對(duì)固定、帶有一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助性質(zhì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,以及中央列為一般性轉(zhuǎn)移支付的省級(jí)配套或補(bǔ)助資金項(xiàng)目,調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。

        (二)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

        創(chuàng)新政府配置資源方式與“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是一脈相承的。一方面要發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用,減少行政干預(yù);另一方面要合理發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,解決市場(chǎng)失靈問題,通過政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。同時(shí),“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí),著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,著力提高供給體系質(zhì)量和效率”,將發(fā)展方向鎖定新興領(lǐng)域、創(chuàng)新領(lǐng)域,提高全要素生產(chǎn)率,創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。因此,創(chuàng)新配置資源方式應(yīng)結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,做到以下幾點(diǎn):

        1、簡政放權(quán),依法行政。簡化行政審批流程,在具有市場(chǎng)化潛力的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用,政府部門要依法合理配置資源,劃清政府與市場(chǎng)邊界,做到不缺位、不越位,避免過度干預(yù)經(jīng)濟(jì),防止經(jīng)濟(jì)大起大落,從而規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)。依法完善清單管理制度,公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單,試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、政府性基金、國家職業(yè)資格實(shí)行目錄清單管理。

        2、創(chuàng)新政府配置方式與手段。發(fā)揮補(bǔ)貼類政策的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用,充分釋放全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能,調(diào)動(dòng)微觀主體的積極性,開拓新市場(chǎng)、創(chuàng)辦新企業(yè);樹立績效管理理念,鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新;建立靈活的分享機(jī)制,鼓勵(lì)大眾創(chuàng)新與萬眾創(chuàng)業(yè)。

        3、有效提供基本公共產(chǎn)品與服務(wù)。努力改善產(chǎn)品和服務(wù)供給,社會(huì)政策要托底,在經(jīng)濟(jì)下行的情況下,政府要拿出更多的財(cái)政力度來確保公共服務(wù),只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)才能為深化改革開放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。

        三、創(chuàng)新配置民航財(cái)政資源方式的政策建議

        (一)關(guān)于“十三五”創(chuàng)新民航財(cái)經(jīng)政策的思考

        國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入,對(duì)政府配置資源的領(lǐng)域和方式提出更高的要求。立足國家戰(zhàn)略,順應(yīng)國家財(cái)稅體制改革,突出體現(xiàn)五大發(fā)展理念,發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用,引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展“新常態(tài)”,提出行之有效的、促進(jìn)民航發(fā)展的財(cái)經(jīng)政策建議。

        一要明確中央與地方事權(quán)劃分,分工保障資源配置效果。各級(jí)政府資源配置的效率提升和監(jiān)管落實(shí),建立在政府間事權(quán)明晰的基礎(chǔ)上,只有事權(quán)與財(cái)力相匹配,才能保證補(bǔ)貼政策落實(shí)、監(jiān)管到位,補(bǔ)貼資金合理高效使用。建議建立民航事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的分工機(jī)制,屬于中央的投資建設(shè)事權(quán)就應(yīng)該由中央政府出資履行支出責(zé)任,如果有委托地方政府的事務(wù),中央應(yīng)該有專項(xiàng)資金保障地方的支出責(zé)任,并監(jiān)管資金使用,保障財(cái)政資源配置的有效性和可持續(xù)性。此外,建議在機(jī)制設(shè)計(jì)上引入激勵(lì)相容機(jī)制,充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,通過獎(jiǎng)勵(lì)支持的辦法保障地方政府資源配置效能最大化的目標(biāo)與中央政府預(yù)期目標(biāo)相一致。

        二要提高資金使用效率,擴(kuò)大部門預(yù)算范圍。隨著公共預(yù)算范圍不斷擴(kuò)大,要做好積極籌劃民航發(fā)展基金與公共財(cái)政資金并軌的準(zhǔn)備。首先要明確劃分民航局內(nèi)部的支出責(zé)任,梳理各類專項(xiàng)資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu),形成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的自評(píng)報(bào)告;其次是嚴(yán)格財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn),盤活存量資金,在部門總預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排財(cái)政資金,實(shí)現(xiàn)保支出、保重點(diǎn);最后還要利用市場(chǎng)手段,吸引社會(huì)力量參與發(fā)展民航事業(yè),創(chuàng)新財(cái)政股權(quán)投資、公私合營形式,積極拓展民航基金管理公司業(yè)務(wù)范圍,提升行業(yè)籌資能力。

        三是整合財(cái)經(jīng)補(bǔ)貼政策,合力破解短板難題。針對(duì)財(cái)務(wù)管理制度散落不成體系、管理關(guān)系未完全理順等民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題,根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要對(duì)財(cái)經(jīng)補(bǔ)貼政策加以修訂整合,從財(cái)政投融資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策、政府采購、股權(quán)投資、債務(wù)融資幾個(gè)層面,針對(duì)航空主體的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等環(huán)節(jié)創(chuàng)新財(cái)經(jīng)政策體系,制定綜合管理辦法。

        四是強(qiáng)化項(xiàng)目績效管理,全流程覆蓋財(cái)政資金監(jiān)管。推動(dòng)部門預(yù)算績效管理,建立以項(xiàng)目庫遴選為基礎(chǔ)的項(xiàng)目預(yù)算模式,實(shí)現(xiàn)資金的跨年度預(yù)算,改善資金規(guī)劃流程,優(yōu)化財(cái)政資金配置。完善內(nèi)部審計(jì)制度體系,在豐富審計(jì)方式、提高審計(jì)技術(shù)手段、打造專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍等方面建立標(biāo)準(zhǔn)、形成制度。尤其對(duì)于北京新機(jī)場(chǎng)等體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目,需要進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目績效管理,杜絕腐敗與違規(guī)操作發(fā)生。

        (二)創(chuàng)新配置民航財(cái)政資源方式的政策建議

        未來調(diào)整民航財(cái)經(jīng)政策的重點(diǎn)是推進(jìn)民航財(cái)經(jīng)管理體制改革:進(jìn)一步公開透明民航部門預(yù)算與績效評(píng)估結(jié)果,加強(qiáng)民航發(fā)展基金等政府性基金的預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)工作,廣泛利用各種市場(chǎng)工具,不斷創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼方式、民航財(cái)政股權(quán)投資稅收優(yōu)惠、政府采購等多種投融資機(jī)制,提高民航基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),提升民航服務(wù)品質(zhì),集中力量向支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營、基本航空服務(wù)、國際航運(yùn)、空管、安全投入、教育科研、節(jié)能減排等重點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力,使政府管理與市場(chǎng)激勵(lì)共同構(gòu)建有利于加快民航事業(yè)發(fā)展的財(cái)經(jīng)長效機(jī)制。

        1、科學(xué)引導(dǎo)民航投資基金,提高財(cái)政投入資金的使用效率。積極拓展民航投資基金的資金規(guī)模、投資范圍與業(yè)務(wù)領(lǐng)域,引導(dǎo)擴(kuò)大基金募集規(guī)模,創(chuàng)新股權(quán)投資形式,積極拓展基金管理公司業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍,發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用,激發(fā)民間資本參與民航運(yùn)輸?shù)姆e極性,拓寬渠道融資,高效推動(dòng)民航行業(yè)發(fā)展。

        2、梳理行業(yè)內(nèi)宏觀財(cái)經(jīng)政策,整合資金使用情況。一要梳理與整合民航業(yè)內(nèi)投資、預(yù)算、評(píng)估、審計(jì)資源,形成政策合力;二要重視政策、資金整合結(jié)果的應(yīng)用,推進(jìn)民航政府部門預(yù)算的公開、透明、公正,強(qiáng)化財(cái)政資金收支“款、項(xiàng)”科目的分析與應(yīng)用;三要實(shí)施民航財(cái)經(jīng)資金績效評(píng)價(jià),從民航局自上而下建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向的政策績效評(píng)價(jià)體系,從預(yù)算程序、績效評(píng)價(jià)到?jīng)Q算審查,逐步覆蓋行業(yè)內(nèi)所有公共財(cái)政性資金。

        3、明確民航各級(jí)部門的支出責(zé)任,梳理民航業(yè)內(nèi)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。在明確民航支出事權(quán)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)明確具體項(xiàng)目的支出責(zé)任,按公益性的強(qiáng)弱提出哪些是必須要民航局投入,哪些需要地區(qū)管理局和地方監(jiān)管局政府配合支出。同時(shí)還要形成優(yōu)惠政策效果的評(píng)估機(jī)制,在結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下,積極鼓勵(lì)民航企業(yè)申請(qǐng)飛機(jī)引進(jìn)、融資租賃等方面的稅收減免政策。

        4、以項(xiàng)目績效為導(dǎo)向,加強(qiáng)中期預(yù)算管理。逐步完善項(xiàng)目庫和專家?guī)旖ㄔO(shè),積極推進(jìn)項(xiàng)目事前評(píng)審與事中、事后監(jiān)管相結(jié)合,完善項(xiàng)目滾動(dòng)跨年度預(yù)算管理,加強(qiáng)中期預(yù)算管理,提高年度預(yù)算執(zhí)行效率,優(yōu)化財(cái)政資金配置,盤活用好存量資金。■

        (作者單位:中國民航科學(xué)技術(shù)研究院、審計(jì)署計(jì)算機(jī)技術(shù)中心)

        1.葉青.2012.從機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)看財(cái)政負(fù)擔(dān)的優(yōu)化[J].涉外稅務(wù),4。

        2.戚悅、張曉艷.2015.創(chuàng)新民航投融資機(jī)制研究——基于資本市場(chǎng)改革的思考[J].經(jīng)濟(jì)論壇,6。

        3.戚悅、張曉艷.2016.推進(jìn)PPP模式的財(cái)經(jīng)政策與保障機(jī)制[J].財(cái)會(huì)月刊,5。

        4.樓繼偉.2014.健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,18。

        5.張曉艷、戚悅.2016.財(cái)政股權(quán)投資的績效評(píng)價(jià)問題[J].開放導(dǎo)報(bào),1。

        6.王詩彧.著力提高民航財(cái)務(wù)管理水平[N].中國民航報(bào),2012-09-07。

        (本欄目責(zé)任編輯:王光?。?/p>

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