●陳周

大數(shù)據(jù)在財政預(yù)算監(jiān)管工作中的運(yùn)用與思考

●陳周

大數(shù)據(jù)浪潮已經(jīng)對我國政治、經(jīng)濟(jì)、民生、文化產(chǎn)生了重大的影響。數(shù)據(jù)是財政工作的基礎(chǔ)，本文論述了運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展新常態(tài)下財政預(yù)算監(jiān)管工作的重要意義，探討了財政預(yù)算監(jiān)管中數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，提出了運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展財政預(yù)算監(jiān)管工作的配套政策。

大數(shù)據(jù) 預(yù)算 監(jiān)管

大數(shù)據(jù)浪潮已經(jīng)對我國政治、經(jīng)濟(jì)、民生、文化產(chǎn)生了重大的影響。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，旨在大力促進(jìn)中國數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展；當(dāng)年10月，十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃，提出要“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”；在2016年全國兩會上，李克強(qiáng)總理提出大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”。數(shù)據(jù)是財政工作的基礎(chǔ)，財政部高度重視大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和研究。樓繼偉部長要求，建立收入預(yù)測模型，加強(qiáng)收入預(yù)測和預(yù)算執(zhí)行分析，科學(xué)分析新常態(tài)下財政領(lǐng)域的趨勢性變化，發(fā)揮好財政在適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)中的作用。本文從財政預(yù)算監(jiān)管角度探討大數(shù)據(jù)構(gòu)建與應(yīng)用，以期為實(shí)際工作提供指導(dǎo)。

一、財政預(yù)算監(jiān)管需要大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種基于利用高效的數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)手段，對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行多角度、多層次、動態(tài)、高效的統(tǒng)計分析，從而為預(yù)測、判斷、決策提供支持的技術(shù)。這種技術(shù)自20世紀(jì)90年代開始被應(yīng)用于科技、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)及公共管理等其他各個領(lǐng)域中，不斷創(chuàng)新管理模式，有效地降低了管理成本，提升了管理水平。大數(shù)據(jù)在財政預(yù)算監(jiān)管中的運(yùn)用前景廣闊，意義重大。

（一）大數(shù)據(jù)將進(jìn)一步推進(jìn)財政治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會以來，我國積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)推進(jìn)簡政放權(quán)，放管結(jié)合。2016年5月9日，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)?！笨梢?，信息數(shù)據(jù)對于國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)有重要的作用。大數(shù)據(jù)為加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管提供了必要的技術(shù)支持，各類海量數(shù)據(jù)是財政管理科學(xué)決策的重要底層數(shù)據(jù)信息，如果能將這種數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的信息挖掘出來，對進(jìn)一步推進(jìn)財政治理現(xiàn)代化具有重要作用。

（二）大數(shù)據(jù)將進(jìn)一步促進(jìn)新《預(yù)算法》落實(shí)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了增長速度放緩，發(fā)展方式和發(fā)展動力轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的新常態(tài)。2014年修訂的《預(yù)算法》提出要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度?，F(xiàn)代財政制度是國家治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)在財政預(yù)算監(jiān)管中的運(yùn)用，有利于貫徹十八屆三中全會“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度”的要求，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）大數(shù)據(jù)將進(jìn)一步提升財政預(yù)算監(jiān)管成效

2014年11月，財政部印發(fā)了《關(guān)于專員辦加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》（財預(yù)〔2014〕352號）（以下簡稱《通知》），要求專員辦嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理等財政主體業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)由以檢查業(yè)務(wù)為主向預(yù)算管理為主轉(zhuǎn)變、以事后檢查稽核為主向事前事中監(jiān)控為主轉(zhuǎn)變，提高中央財政管理的科學(xué)性和有效性。2016年4月，財政部印發(fā)了《關(guān)于專員辦進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作的意見》（財預(yù)〔2016〕38號）（以下簡稱《意見》），要求進(jìn)一步將專員辦業(yè)務(wù)嵌入預(yù)算管理工作做深做實(shí)，見實(shí)效并機(jī)制化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展財政預(yù)算監(jiān)管大有可為，而且勢在必行。

1、對加強(qiáng)預(yù)算編制監(jiān)管有重要意義?！兑庖姟分赋?，“建立完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，全面審核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，督促建立完成項目庫……提升預(yù)算編制的科學(xué)性?！痹陬A(yù)算編制的監(jiān)管中，數(shù)據(jù)是核心和關(guān)鍵，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展預(yù)算編制監(jiān)管，對于創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管成效有著積極的作用。

2、對加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管有重要的意義?！兑庖姟分赋?，“對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行全面監(jiān)控……提升預(yù)算執(zhí)行時效性、規(guī)范性、安全性……對地方財政部門分配、下達(dá)、落實(shí)和使用中央轉(zhuǎn)移支付情況進(jìn)行全面監(jiān)控?！睂T辦作為財政部在地方的延伸，具備貼近基層、就地就近監(jiān)管的優(yōu)勢，將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用在預(yù)算執(zhí)行工作中，從中識別和抽取隱含的信息，為完善預(yù)算執(zhí)行管理提供量化衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過數(shù)據(jù)改善管理、提高決策的科學(xué)性，必將提升財政預(yù)算監(jiān)管水平，使預(yù)算資金的運(yùn)行更加有效率、財政決策更加科學(xué)。

3、對加強(qiáng)預(yù)算績效管理有重要的意義?！兑庖姟分赋?，“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價?！鳖A(yù)算績效評價是對政府開展預(yù)算活動的有效性進(jìn)行分析和評價，要求政府在一定的預(yù)算前提下提供更高效的公共商品和服務(wù)。通過大數(shù)據(jù)，可以對各地項目數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析、綜合比對，從而更好地開展績效評價和監(jiān)督工作。

4、對專員辦發(fā)揮就地監(jiān)管和政策研究作用有重要的意義?！兑庖姟分赋觯俺浞职l(fā)揮專員辦就地監(jiān)管和政策研究作用……全面掌握地方收入狀況、支出結(jié)構(gòu)等信息，及時發(fā)現(xiàn)和反映地方財政運(yùn)行中苗頭性、趨勢性問題……參與中央重大財稅體制改革……對政策實(shí)施效果進(jìn)行評估?！毙鲁B(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和發(fā)展動力轉(zhuǎn)變，在新《預(yù)算法》下，更需要加強(qiáng)對預(yù)算收入的監(jiān)督與預(yù)測。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立收入預(yù)測模型，對于貫徹新《預(yù)算法》，加強(qiáng)財稅政策研究有著重要的意義。

二、財政預(yù)算監(jiān)管中數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用探索

近年來，專員辦在財政收入監(jiān)管、中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管中對非現(xiàn)場監(jiān)管工作作了一些探索，但運(yùn)用數(shù)據(jù)分析方法開展分析和預(yù)測工作比較粗淺，只是采用歷史數(shù)據(jù)作一些簡單的線性分析，動態(tài)分析較少，對預(yù)測、判斷、決策提供的支持不夠，難以滿足預(yù)算事前、事中監(jiān)管的需要。同時，現(xiàn)有各個財政管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)往往缺少統(tǒng)一的口徑，不具可比性和協(xié)同性，給將來的數(shù)據(jù)分析工作也帶來困難。

（一）項目預(yù)算編制審核數(shù)據(jù)分析

項目預(yù)算審核是專員辦開展中央預(yù)算單位預(yù)算審核的一項重要工作。由于中央預(yù)算單位數(shù)量多、分布廣、數(shù)據(jù)繁多，其審核難度較大。在此過程中采用ABC分類法開展項目支出預(yù)算編制審核具有重要作用。通過對各地預(yù)算單位建立重點(diǎn)項目數(shù)據(jù)庫，繪制重點(diǎn)項目ABC分析圖，按項目預(yù)算金額大小進(jìn)行科學(xué)分類，再與上下年度預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，既確保了審核質(zhì)量，又提高了審核效率。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管進(jìn)度數(shù)據(jù)分析

運(yùn)用進(jìn)度分析對中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度開展監(jiān)管。每半年、三季度、全年采集各基層預(yù)算單位總體執(zhí)行率、基本支出執(zhí)行率、項目支出執(zhí)行率和“三公”經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過與序時進(jìn)度、歷年同期進(jìn)度等進(jìn)行比對，分析各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。對各基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況和預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行通報，提高各基層預(yù)算單位對加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的認(rèn)識。

（三）國庫直接支付審核數(shù)據(jù)分析

對國庫直接支付審核工作的數(shù)據(jù)分析，一是主要通過對比歷年審核筆數(shù)、審核戶次的增減情況，掌握歷年支付審核工作情況，分析審核工作量的變化；二是通過對比歷年審核剔除率的變化，分析審核管理情況；三是通過對比歷年審核資金量的變化，反映國庫直接支付工作的整體推進(jìn)情況。通過分析，反映了國庫直接支付執(zhí)行中存在的問題，提出工作建議。

（四）就地監(jiān)管和政策研究數(shù)據(jù)分析

1、對當(dāng)?shù)刂醒胴斦杖胍?guī)模與結(jié)構(gòu)分析。采用線性分析方法，對當(dāng)?shù)刂醒胴斦杖胍?guī)模和結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行預(yù)測和分析。將當(dāng)年各項稅收及非稅收入規(guī)模與上年同期數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，分析和預(yù)測收入的規(guī)模增減及結(jié)構(gòu)變化。

2、財稅政策執(zhí)行分析。結(jié)合稅制改革開展了收入預(yù)算和分析調(diào)研，如開展貫徹新《企業(yè)所得稅法》對當(dāng)?shù)刎斦?jīng)濟(jì)影響分析。通過設(shè)定測算參數(shù)分析稅率提高、稅收優(yōu)惠政策調(diào)整、計稅標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等各因素對當(dāng)?shù)刎斦杖氲挠绊?；開展金融危機(jī)對當(dāng)?shù)囟愂帐杖胗绊懛治?。通過對重點(diǎn)稅源行業(yè)、主要稅種稅收收入變化、稅收政策變化效果等數(shù)據(jù)分析，提出了稅收政策的建議；開展增值稅轉(zhuǎn)型改革對當(dāng)?shù)刎斦杖胗绊懛治?。測算由增值稅轉(zhuǎn)型引起的固定資產(chǎn)進(jìn)項稅抵扣、教育費(fèi)附加和城建稅減收額、企業(yè)所得稅增加額等各因素對當(dāng)?shù)刎斦杖氲挠绊?，提出了增值稅改革帶來的問題與對策。目前，正開展“營改增”專題調(diào)研和分析。

三、推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的配套政策

《通知》要求，“將專員辦信息化建設(shè)納入財政部信息化建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計，按照一體化建設(shè)思路與原則，實(shí)現(xiàn)專員辦與相關(guān)業(yè)務(wù)司局信息管理系統(tǒng)的對接。推動專員辦與地方財政部門及屬地中央預(yù)算單位的信息聯(lián)網(wǎng)?！蓖瑫r要求，“加快專員辦信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)與財政部內(nèi)主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)、地方財政等部門相關(guān)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保證專員辦及時獲取監(jiān)管信息?！边@將為運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)財政預(yù)算監(jiān)管工作奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。可以著重從以下方面加以推進(jìn)：

（一）采集并處理數(shù)據(jù)，筑牢數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)

1、數(shù)據(jù)收集，建立財政數(shù)據(jù)庫。收集與存儲海量規(guī)模的數(shù)據(jù)是進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的前提。因此，專員辦運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展預(yù)算監(jiān)管的首要任務(wù)，就是要逐步拓展數(shù)據(jù)收集渠道，采集相關(guān)數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)指標(biāo)體系，充實(shí)財政數(shù)據(jù)資源。一要采集財政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。要按照“專員辦與相關(guān)業(yè)務(wù)司局信息管理系統(tǒng)對接、專員辦與地方財政部門及屬地中央預(yù)算單位的信息聯(lián)網(wǎng)”和“盡快實(shí)現(xiàn)與財政部內(nèi)主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)、地方財政等部門相關(guān)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通”的要求，推動國庫信息系統(tǒng)、部門預(yù)算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)向?qū)T辦開放端口。二要逐步采集社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。逐步收集所在地方的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域數(shù)據(jù)，建立與地方財政、國地稅、統(tǒng)計、人民銀行等部門的數(shù)據(jù)采集工作機(jī)制。只有數(shù)據(jù)共享和開放，才能夠運(yùn)用大數(shù)據(jù)有關(guān)技術(shù)開展數(shù)據(jù)挖掘和分析。

2、數(shù)據(jù)處理，建立財政數(shù)據(jù)質(zhì)量體系。數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)分析有效性和準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)，財政數(shù)據(jù)是財政業(yè)務(wù)信息的主要載體，數(shù)據(jù)缺陷會嚴(yán)重?fù)p害信息價值，影響財政決策效果。為保證財政數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和完整，確保數(shù)據(jù)在挖掘和分析的各個環(huán)節(jié)不失真，必須建立財政數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系：一要建立財政數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)體系，規(guī)范財政數(shù)據(jù)內(nèi)容；二要建立財政數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，采用分組技術(shù)、對比分析技術(shù)、模型技術(shù)等多種數(shù)據(jù)質(zhì)量控制技術(shù)，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理流程。

（二）引進(jìn)和培養(yǎng)人才，提供方法技術(shù)保障

應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展財政預(yù)算管理工作要求相關(guān)人員一方面，要熟悉財政業(yè)務(wù)，具備財政和預(yù)算管理的知識和經(jīng)驗；另一方面，要熟悉數(shù)學(xué)和統(tǒng)計學(xué)知識，對數(shù)據(jù)管理有較深刻的認(rèn)識，了解數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，有能力以綜合的視角制定切實(shí)可行的挖掘與分析方案。專業(yè)人才的培養(yǎng)則是一項長期、系統(tǒng)的工作。今后在財政預(yù)算管理中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)時，應(yīng)引進(jìn)一批數(shù)據(jù)分析相關(guān)專業(yè)的人才，進(jìn)行復(fù)雜目標(biāo)和不確定目標(biāo)的挖掘方案設(shè)計及具體數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用工作。同時對專員辦各業(yè)務(wù)崗位工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)分析應(yīng)用培訓(xùn)，使他們能夠使用簡單的數(shù)據(jù)工具解決簡單問題，或是能夠根據(jù)監(jiān)管工作需要準(zhǔn)確提出數(shù)據(jù)挖掘需求。此外，鑒于數(shù)據(jù)分析起點(diǎn)高、技術(shù)新的特點(diǎn)，數(shù)據(jù)分析應(yīng)用方案應(yīng)由技術(shù)專家來完成，可加強(qiáng)與有關(guān)院校和研究機(jī)構(gòu)的合作。

（三）開展數(shù)據(jù)挖掘分析試點(diǎn)，構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管系統(tǒng)

運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)開展預(yù)算監(jiān)管工作，目前還處于起步探索階段，人才和技術(shù)力量薄弱，經(jīng)驗也十分有限。在運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘與分析時要選擇恰當(dāng)?shù)姆椒?，有必要組織相關(guān)人員開展課題研究，選擇一些數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)質(zhì)量高的專項課題開展數(shù)據(jù)挖掘與分析試點(diǎn)，不斷總結(jié)階段性成果，并在專員辦范圍內(nèi)加以推廣，使大數(shù)據(jù)技術(shù)逐步成為專員辦開展預(yù)算監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的專員辦預(yù)算監(jiān)管系統(tǒng)。

大數(shù)據(jù)是大勢所趨。隨著財政預(yù)算監(jiān)管工作的加強(qiáng)和財政信息化建設(shè)的推進(jìn)，結(jié)合財政改革和預(yù)算管理開展大數(shù)據(jù)分析，必將助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步提高財政預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性，在深化財稅體制改革中發(fā)揮重要的作用?！?/p>

（作者單位：財政部駐深圳專員辦）

1.涂子沛.2012.大數(shù)據(jù)[M].廣西師范大學(xué)出版社。

2.肯尼思·庫克耶.2013.大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革[M].浙江人民出版社。

3.財政部國庫司.2013.大數(shù)據(jù)時代：推開財政數(shù)據(jù)挖掘之門[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。

4.陳周.2014.大數(shù)據(jù)時代財政監(jiān)督和專員辦工作轉(zhuǎn)型的思考[J].財政監(jiān)督，5。

5.朱彥、陳周、邱先薈.2016.ABC分類法在項目支出預(yù)算審核中的應(yīng)用[J].預(yù)算管理與會計，1。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）