●顧正娣

財政績效審計的發(fā)展趨勢探討

●顧正娣

隨著信息大爆炸時代的到來，財政績效審計在大數(shù)據(jù)的支撐下高速發(fā)展，在項(xiàng)目評估中的運(yùn)用越來越廣泛。財政績效審計從單一要素的審計向綜合性審計發(fā)展，從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規(guī)范化審計發(fā)展，且完全結(jié)果導(dǎo)向的審計有了前瞻性趨勢。

財政績效審計發(fā)展趨勢

隨著政府與各種社會組織合作項(xiàng)目增多，有效管理公共資金、防范公共資源風(fēng)險成為現(xiàn)代政府管理的重要課題。財務(wù)績效審計是國家審計部門按照一定的審計標(biāo)準(zhǔn)對財政資金使用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、效率和效益的審計。經(jīng)濟(jì)、效率和效益是影響財政績效審計的三個因素。經(jīng)濟(jì)是投資方面的成本節(jié)約；效率是指投入產(chǎn)出比最大化；效益是將產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相比較。財政績效審計高速發(fā)展，有了大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐，越來越多地運(yùn)用于項(xiàng)目評估，呈現(xiàn)出從單一要素的審計向綜合性審計發(fā)展，從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規(guī)范化審計發(fā)展，且完全結(jié)果導(dǎo)向的審計有了前瞻性趨勢。

一、財政績效審計的大數(shù)據(jù)處理趨勢

據(jù)美國互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，90%以上的數(shù)據(jù)都是近年來產(chǎn)生的，大數(shù)據(jù)的浪潮正在推動并影響著社會生活的各個方面。大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)是數(shù)據(jù)體量巨大、類型繁多、處理速度快而價值密度低，大數(shù)據(jù)技術(shù)就是從海量數(shù)據(jù)中快速獲取有價值的信息。“十三五”期間，國家實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，國家審計大數(shù)據(jù)中心加快建設(shè)，建立起基于大數(shù)據(jù)的審計平臺，組建數(shù)據(jù)處理團(tuán)隊(duì)，規(guī)范數(shù)據(jù)的報送、管理和儲存，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，全面助力現(xiàn)代財政績效審計模式。大數(shù)據(jù)時代給財政績效審計帶來新變化。

（一）不再依賴于抽樣，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以處理整體數(shù)據(jù)

當(dāng)面臨大的樣本量時，受支持審計的數(shù)據(jù)量所限，傳統(tǒng)審計一般采取抽樣分析。抽樣分析存在一定審計風(fēng)險，它依賴于抽樣的絕對隨機(jī)性，一旦審計人員設(shè)計不得當(dāng)，分析結(jié)果就會相去甚遠(yuǎn)。如今在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下，審計人員可以處理的數(shù)據(jù)量大增，而且未來還會更多。在整個系統(tǒng)中，大數(shù)據(jù)技術(shù)的平臺，使審計部門不必點(diǎn)對點(diǎn)和被審計單位聯(lián)網(wǎng)，所有的數(shù)據(jù)都可以通過審計政府的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)得到。通過審計信息系統(tǒng)對審計項(xiàng)目的整體數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，能得出更加客觀和準(zhǔn)確的審計結(jié)論。

（二）更加注重數(shù)據(jù)的效率與相關(guān)性分析

傳統(tǒng)審計受數(shù)據(jù)量和技術(shù)的限制，通常關(guān)注的是獲取最精確的結(jié)果。然而，在大數(shù)據(jù)時代，面對良莠不齊的海量數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的審計分析不再僅追求絕對的精準(zhǔn)，而是著眼于對數(shù)據(jù)的及時和效率的追求，以獲得更完整的事物的概念，接受模糊和不確定性的存在，更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的完整性和混雜性。審計部門也從以前探求事物的因果關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注事物的相關(guān)關(guān)系。雖然相關(guān)關(guān)系并不能準(zhǔn)確告知為何發(fā)生，但是它可以幫助人們察覺到“可能會發(fā)生”。如果甲和乙經(jīng)常一起發(fā)生，只需要注意到甲發(fā)生了，就可以預(yù)測到乙很可能也會發(fā)生。

二、財政績效審計的綜合性趨勢

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國的環(huán)境和資源問題越來越嚴(yán)重，如水資源的污染，土地資源的短缺，環(huán)境承載能力嚴(yán)重透支，從而成為公眾和政府越來越關(guān)注的問題。財政審計作為政府監(jiān)督的重要工具，因此也必然需要從單純的財務(wù)性審查向綜合性績效審計發(fā)展。

（一）拓展財政審計領(lǐng)域

我國財政審計受傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的影響較大，但是大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)顛覆了整個審計體系，不管是企業(yè)還是政府，審計不再僅僅局限于傳統(tǒng)的財務(wù)領(lǐng)域，而是向管理、人力資源、環(huán)境等各種領(lǐng)域蔓延和滲透，與政府績效有關(guān)的一切數(shù)據(jù)的收集、整理、處理與分析已經(jīng)成為財政績效審計的重要任務(wù)。大數(shù)據(jù)時代的財政績效審計拓展了傳統(tǒng)財政審計的領(lǐng)域，一些原本不屬于傳統(tǒng)財政審計范疇的內(nèi)容進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代的財政審計視野，發(fā)展成為財政綜合績效審計。比如，就高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶動土地利用的經(jīng)濟(jì)價值展開績效審計，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶動土地利用的經(jīng)濟(jì)價值中的問題及原因進(jìn)行深刻剖析；資源利用績效審計，對占用水資源、土地資源或者能源較多的項(xiàng)目進(jìn)行績效審計；公益事業(yè)績效審計，對醫(yī)療、教育、福利、勞動等提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計，促進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)揮效益；還有預(yù)算執(zhí)行績效審計、建設(shè)項(xiàng)目績效審計等。比如，近年來澳大利亞績效審計重點(diǎn)主要集中于邊界與國家安全、政務(wù)院改革議程、政府治理與項(xiàng)目管理、政府治理風(fēng)險管理與評估、跨部門項(xiàng)目資金管理、機(jī)構(gòu)活動合規(guī)性、社區(qū)服務(wù)與健康、制造業(yè)科學(xué)研究、環(huán)境與教育等方面。

（二）增加績效審計方法

在大數(shù)據(jù)的環(huán)境下，除了傳統(tǒng)的財務(wù)審計方法，績效審計在我國，越來越多地應(yīng)用到調(diào)查、比較、統(tǒng)計等方法，并與其他學(xué)科相結(jié)合，應(yīng)用到環(huán)境分析、管理等方面。比如，資源利用的績效審計對象包括整個資源利用過程中的具體管理辦法、業(yè)務(wù)程序、財政投入、經(jīng)濟(jì)效益等，依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計部門公布的國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、專家評定意見，對資源分布、已利用資源、尚未利用資源進(jìn)行評價。正是因?yàn)槿绱?，美國政府?zé)任署審計專業(yè)人員包括各方面的專家，如會計、統(tǒng)計、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理、法律、計算機(jī)、信息學(xué)、物理學(xué)、工程等。

（三）減少決策失誤

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，政府決策通過挖掘大量有用的數(shù)據(jù)，有助于政府減少決策失誤。傳統(tǒng)的財政審計報告通常格式單一固定、內(nèi)容程式化、信息量小。現(xiàn)在財政績效審計提供的審計成果還包括在審計過程中挖掘、整理和分析的大量數(shù)據(jù)及資料。審計部門通過對大量數(shù)據(jù)的歸納、總結(jié)，從中找到規(guī)律，從不同層面、不同角度進(jìn)行整合，為不同政府部門提供數(shù)據(jù)分析、關(guān)聯(lián)比對和決策建議。另外，大數(shù)據(jù)還使得政府工作人員在進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)分析時，能及早發(fā)現(xiàn)問題，提前采取措施，及時糾正錯誤。

三、財政績效審計的項(xiàng)目評估與后評估趨勢

項(xiàng)目評估是運(yùn)用社會研究方法對項(xiàng)目進(jìn)行評價，隨著財政績效審計內(nèi)容的綜合性發(fā)展，其審計方法也有項(xiàng)目評估的趨勢。重點(diǎn)對項(xiàng)目進(jìn)行評估，提供新的建議，對審計工作更有用。項(xiàng)目評估的目的不僅是評估預(yù)測項(xiàng)目結(jié)果，更重要的是說明結(jié)果是如何實(shí)現(xiàn)的，它是關(guān)于項(xiàng)目設(shè)計各個環(huán)節(jié)結(jié)果之間的評估。

美國國會1970年《立法機(jī)關(guān)重組法案》和1974年《國會預(yù)算與截流控制法案》，率先以立法方式確立了“項(xiàng)目評估”這一財政績效審計方法的新發(fā)展。項(xiàng)目評估一是強(qiáng)調(diào)績效觀念，二是重視量化。1993年美國《政府績效和成果法案》，進(jìn)一步將項(xiàng)目評估由原來國會臨時發(fā)令，轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ūＷC的每年常規(guī)工作，通過評估政府的服務(wù)和活動項(xiàng)目，進(jìn)行審計分析，針砭時弊，適時發(fā)出預(yù)警。

近年來，技術(shù)進(jìn)步、組織間活動紛繁復(fù)雜、需求多變等因素帶來項(xiàng)目管理環(huán)境的不確定性大大增強(qiáng)，項(xiàng)目評估研究已經(jīng)越來越受到我國政府部門的重視，比如2004年《財政部關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》、2006年發(fā)改委和建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)的通知》，這些都顯示項(xiàng)目評估得到了國家綜合主管部門的重視。有些地方實(shí)行了審計專家?guī)熘贫?，例如安徽省馬鞍山市審計局從馬鋼等單位將水利環(huán)保、大型公共建筑、橋梁隧道等方面的人才征集入庫，參與重點(diǎn)投資審計項(xiàng)目質(zhì)量復(fù)核。

審計署6號令第92條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)設(shè)立審計項(xiàng)目質(zhì)量檢查委員會，負(fù)責(zé)評估和追究審計項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任”?！秶覍徲嫓?zhǔn)則》第196條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對審計質(zhì)量控制制度及其執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)評估”。后評估是項(xiàng)目評估方法的延續(xù)，我國陜西、山東、長沙、天津各地已制定審計項(xiàng)目后評估辦法。

四、財政績效審計的前瞻性趨勢

績效審計的主導(dǎo)模式是結(jié)果導(dǎo)向模式，即一般是事后審計，但如上文所述，在大數(shù)據(jù)的支撐下，審計部門對一些前瞻性問題具有全面數(shù)據(jù)和豐富經(jīng)驗(yàn)時，在審計過程中或者是在方案實(shí)行前就能提出一些合理的審計建議，前瞻性的績效審計能更好地保證審計工作的質(zhì)量，這種超前思維和信息的補(bǔ)充，使傳統(tǒng)審計職責(zé)更加完善。

美國政府責(zé)任署在績效審計工作中就進(jìn)行了大量的前瞻性分析評價工作。在需選擇的議案中，比較成本的高低和成功的可能性來推選最佳議案。審計人員按照規(guī)范的程序收集、整理相關(guān)資料，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法進(jìn)行預(yù)測，從歷史經(jīng)驗(yàn)、概念、邏輯和現(xiàn)實(shí)操作等角度評價議案的可行性，闡述審計證據(jù)和不確定因素，提出議案改進(jìn)意見，提示需要關(guān)注的風(fēng)險等，促進(jìn)議案的成功。

澳大利亞國家審計局為加強(qiáng)風(fēng)險控制績效審計，引入風(fēng)險評估，對績效審計進(jìn)行監(jiān)督，并擴(kuò)展到事前預(yù)防。風(fēng)險評估是一種預(yù)測性評價，對發(fā)生在未來的事情做預(yù)判分析，尋找適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險源。體現(xiàn)這一趨勢的典型事例如“澳大利亞政府部門欺詐控制”審計項(xiàng)目，針對政府部門與社會各種組織合作項(xiàng)目增多的情況，該績效審計項(xiàng)目引導(dǎo)相關(guān)政府部門將“欺詐控制方法”納入項(xiàng)目的設(shè)計與運(yùn)行，用政策與制度預(yù)防欺詐，對欺詐行為有相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制，盡可能防范欺詐風(fēng)險，降低欺詐損失。

如今我國正處在經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，更需要提高政府績效，增強(qiáng)政府前瞻能力。具有前瞻性的財政績效審計，能夠使政府部門更好地了解哪些計劃和政策行之有效，哪些計劃和政策可能不起作用，還能提高處理正在出現(xiàn)的關(guān)鍵性問題的預(yù)見能力。國家審計署審計長劉家義提出“樹立科學(xué)審計理念，發(fā)揮審計監(jiān)督‘免疫系統(tǒng)’功能”，審計“免疫系統(tǒng)”提法是將審計視為國家經(jīng)濟(jì)的免疫系統(tǒng)，突出績效審計的“預(yù)防”這一功能，盡早覺察風(fēng)險，起到預(yù)警作用。發(fā)揮審計保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的免疫功能，審計主動參與到財政預(yù)算資金項(xiàng)目立項(xiàng)的論證考察工作，提早介入，從經(jīng)濟(jì)效益和社會效益展開分析論證，對項(xiàng)目的可行性給出合理建議，提示潛在風(fēng)險，從而減少財政資金低效與浪費(fèi)的情況，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，深化改革，加強(qiáng)法制建設(shè)，反腐倡廉，維護(hù)國家安全和完善國家治理等各個方面發(fā)揮作用。

五、財政績效審計的制度化、規(guī)范化趨勢

各級人大越來越重視績效審計問題，比如，北京市人大常委會把對財政資金使用的績效監(jiān)督作為加強(qiáng)人大預(yù)算管理的重要方面，規(guī)定政府每年要向人大常委會陳述績效審計情況。人大預(yù)算監(jiān)督職能的加強(qiáng)在促進(jìn)財政部門績效審計發(fā)展的同時，也意味著財政績效審計配合人大預(yù)算監(jiān)督的作用越來越明顯，在一定程度上反映出財政績效審計在制度上的發(fā)展趨勢。

（一）立法層面

立法先行是推行績效審計的法制保障，我國《審計法》原則性地規(guī)定審計機(jī)關(guān)對“財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”，2006年修訂時增加“提高公共資金使用效益”。現(xiàn)在一些專業(yè)的制度已經(jīng)逐步建立，績效審計的立法、規(guī)劃和程序等方面不同于傳統(tǒng)的審計制度。比如北京市擬將績效審計寫進(jìn)《北京市審計條例》，以此規(guī)范審計主體與客體的行為，實(shí)現(xiàn)績效審計的法制化和規(guī)范化。江蘇省的《績效審計指南》，有一般性準(zhǔn)則性能的審計操作，按照不同的項(xiàng)目有針對性地制定更詳細(xì)的業(yè)務(wù)要求，如對專項(xiàng)資金、環(huán)境績效審計、政府投資項(xiàng)目等都設(shè)置了配套法規(guī)。

（二）操作層面

在操作層面建立起一套從一般性框架到具體的科學(xué)合理的指標(biāo)體系使績效審計規(guī)范化，標(biāo)準(zhǔn)具有共通使用、重復(fù)使用的特點(diǎn)，其實(shí)施效果在專業(yè)性強(qiáng)的部門更為顯著。澳大利亞政府早年間提出了財政績效審計的“結(jié)果與項(xiàng)目”框架，是政府部門預(yù)算與報告的基礎(chǔ)性框架。近年來，澳大利亞致力于開發(fā)出一套系統(tǒng)的、可衡量的、能有效體現(xiàn)公共部門主要績效的指標(biāo)體系，特別是一些專業(yè)部門，如工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門都積極實(shí)施的國際標(biāo)準(zhǔn)化組織質(zhì)量認(rèn)證體系，這與企業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在精神實(shí)質(zhì)上是一樣的。政府領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化管理也是我國“十二五”時期的重要課題，《中國政府績效評估研究》課題組設(shè)計了一套適應(yīng)我國國情的評估體系，用33個指標(biāo)來評估政府的績效。

（本文受2015年度“六大人才高峰”<項(xiàng)目編號：2015-JHNB-014>、“青藍(lán)工程”、“江蘇省普通高校自然科學(xué)研究資助項(xiàng)目”<編號：14KJD120002>資助）

（作者單位：南京審計大學(xué)/東南大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）