●易洪海

建立預算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督新機制的實踐與思考
——以湖南省財政監(jiān)督檢查局為例

●易洪海

為促進部門預算編制的科學化和精細化，強化預算的執(zhí)行力和約束力，提高財政資金使用效益，加強財政管理工作，近年來，湖南省財政監(jiān)督檢查局積極推進財政監(jiān)督關(guān)口前移，強化事前、事中監(jiān)督，扎實開展省級部門預算編制與執(zhí)行情況檢查，不斷探索建立預算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督的新機制。

預算編制財政監(jiān)督新機制

一、近年來湖南省財政預算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督實踐概述

2013年，湖南省財政監(jiān)督檢查局從部門預算編制的部署環(huán)節(jié)開始介入全面檢查，選擇省交通廳等6家省直部門作為重點檢查單位；2014年，監(jiān)督檢查局在前一年的基礎(chǔ)上新增省人社廳等10家單位，在不改變原有預算編制流程、不增加省直部門預算單位工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，從“一上”環(huán)節(jié)介入預算編制審查，對16家省直單位進行了重點檢查；2015年，監(jiān)督檢查局又進一步擴大重點審核范圍，對26家省直單位預算編制情況進行同步監(jiān)督審核，重點檢查收入預算的完整性、基本支出預算的真實性、項目支出預算的合規(guī)性以及是否申報預算績效目標等情況。在檢查方式上，采取全面檢查和重點檢查相結(jié)合，上年度的部門預算執(zhí)行與下年度的預算編制相結(jié)合，現(xiàn)場檢查與被查單位資料送審檢查相結(jié)合的方式進行；2016年湖南省財政監(jiān)督檢查局新選了省委辦公廳等26家省直單位作為重點檢查對象，這項工作已在7月份啟動。

經(jīng)過幾年的實踐，部門預算編制與執(zhí)行情況檢查已經(jīng)成為預算管理工作的一個重要環(huán)節(jié)，在每年布置部門預算工作時，由預算處進行統(tǒng)一部署。在檢查過程中，省直各單位和廳各業(yè)務(wù)管理處室對檢查工作給予了大力支持和充分配合，及時提供有關(guān)資料。各業(yè)務(wù)管理處將監(jiān)督檢查局的檢查結(jié)果作為其下達預算控制數(shù)和安排預算的重要依據(jù)。

通過近幾年的檢查發(fā)現(xiàn)，隨著部門預算、國庫集中支付、非稅收入和政府采購等各項財政改革的深入推進，在大家共同努力下，部門預算的基本框架逐步建立,部門預算編制的內(nèi)容、方法和程序日趨規(guī)范，預算管理不斷細化,非稅收入管理不斷加強，政府采購規(guī)?？焖僭鲩L，財務(wù)管理和會計核算水平明顯提高，財政資金使用效益不斷提升。

二、存在的主要問題

雖然經(jīng)過多年的努力，各單位在部門預算編制和執(zhí)行方面都取得了長足的進步，但通過檢查發(fā)現(xiàn)，由于主觀和客觀因素的影響，在預算編制和執(zhí)行工作中仍然還存在一些問題不容忽視，其中很多是共性問題，歸納起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對預算編制的重視程度不夠

湖南省財政監(jiān)督檢查局在檢查中發(fā)現(xiàn)，一些部門領(lǐng)導對預算編制的重要性認識不足，認為這是財務(wù)人員和財政部門的事，不需要過多關(guān)注。另有一些領(lǐng)導雖然關(guān)注預算編制，但其關(guān)注的重點是編制的預算能否為單位帶來最大的利益，而不是預算本身準確性的高低。有的財務(wù)經(jīng)辦人員也不重視編制預算前基礎(chǔ)資料的搜集和整理，在項目實施的中途追加或追減預算，不注重預算編制的相關(guān)事項，沒有按財政部門要求的時間、程序、方法去認真地編制，影響了部門預算的編制質(zhì)量。在實際工作中，編制項目預算的往往是財務(wù)部門，但具體執(zhí)行部門卻是相關(guān)業(yè)務(wù)處室，由于部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，甚至出現(xiàn)了財務(wù)部門“閉門造車”代編項目預算的現(xiàn)象，造成預算的準確性較低，與實際差異較大。

（二）非稅收入的預算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)出入較大

一些部門在編制非稅收入預算時，沒有進行充分地調(diào)查論證和科學預測，而是采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的方法來確定，有的是依照上級指令性指標來編制，有的是按照部門領(lǐng)導的意志來確定，使得預算編制的結(jié)果粗糙簡單，有的部門在編制預算時甚至沒有將國有資產(chǎn)出讓、出租等納入非稅收入管理，造成非稅收入的預算與實際差異較大。

（三）項目預算編制的基礎(chǔ)工作較薄弱

檢查發(fā)現(xiàn)，一些部門存有“先要資金，再做項目”的思想，特別是一些業(yè)務(wù)工作專項，有的項目本身論證就不夠充分，沒有經(jīng)過嚴格的遴選、論證、審核和排序；有的項目在立項、評估工作中不重實質(zhì)只走形式；有的單位存在小項目大預算情況，申請資金時夸大項目資金需要量，申請到的資金大大超過實際需要，造成資金在使用過程中存在浪費現(xiàn)象；有些項目結(jié)余資金很多并且長期留存在賬戶中；有些項目資金相互調(diào)劑，等等。這些都嚴重影響了預算的嚴肅性，不利于財政資金的有效使用。

（四）政府采購預算編制不夠準確，難以執(zhí)行

一些單位政府采購預算與部門預算沒有同步編制，造成政府采購在執(zhí)行過程中沒有資金保證；有些部門認為把政府采購預算做得過細，會使自己陷入被動，因而在編制預算時敷衍了事，或只做大方向分類和項目的大概數(shù)目，而不是按要求將政府采購預算細化到政府集中采購目錄，保持“靈活”，給具體采購操作留有后路；有些部門編報的采購項目不符合國家相關(guān)政策規(guī)定，造成政府采購效率和采購預算的執(zhí)行率不高。

（五）預算執(zhí)行的硬約束不夠

在預算的實際執(zhí)行中，部分單位的支出不按預算走，亂支亂用，隨意變更和調(diào)整，造成公用經(jīng)費超支；有的部門將“招待費”等基本支出在項目支出預算中列支；有的單位挪用、擠占項目資金，以此來彌補公用經(jīng)費的不足；除了82個省級財政專項之外，有些單位還有名目繁多的工作業(yè)務(wù)專項，從這些業(yè)務(wù)專項中開支的一些單項支出無預算、無計劃、缺乏監(jiān)督，使用較為混亂；由于項目未落實或資金被挪用，造成有些部門項目支出完成情況與年初預算差異很大，年末資金結(jié)余大，影響財政資金使用效益。

（六）財經(jīng)紀律執(zhí)行不到位

主要有以下幾種情況：

1、“三公經(jīng)費”超預算。部分單位公務(wù)接待沒有派出單位公函和接待清單，公務(wù)接待超標準，違規(guī)購買高檔酒水。

2、違規(guī)發(fā)放津貼、補貼、獎金、加班費。2016年湖南省財政監(jiān)督檢查局在對21家省直單位機關(guān)運行經(jīng)費使用管理專項檢查中，發(fā)現(xiàn)有一半以上存在這類問題。

3、違規(guī)擴大開支范圍。部分省直單位通過工作業(yè)務(wù)專項、職工福利費等渠道違規(guī)列支節(jié)日慰問費、老干慰問費和住院慰問費。部分集中居住在家屬區(qū)大院的省直單位存在將家屬區(qū)水電氣、物業(yè)管理、供暖等費用轉(zhuǎn)嫁至機關(guān)運行經(jīng)費的現(xiàn)象。

4、違反政府采購規(guī)定。購置辦公用品、添置辦公設(shè)施以及固定資產(chǎn)等未按規(guī)定辦理政府采購項目審批手續(xù)，擅自采購。少數(shù)單位會議、出差、接待未實行定點制度。公務(wù)用車未實施定點保險、維修和加油。

5、截留非稅收入。一些單位將門面或辦公用房租賃收入、培訓費、資產(chǎn)處置收入等不作為非稅收入上繳財政，金額有的高達幾千萬元。

6、資產(chǎn)管理不嚴。有的單位長期以來沒有對固定資產(chǎn)進行清理和盤點，資產(chǎn)的增減變動不及時進行賬務(wù)處理，造成賬實不符和資產(chǎn)長期閑置。有的單位資產(chǎn)處置不履行報批手續(xù)，處置收入也不上繳財政。

7、違規(guī)開設(shè)賬戶。有的單位未經(jīng)過財政審批，違規(guī)開設(shè)多個過渡賬戶和定期存款賬戶，有的多達十幾個。

（七）會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范

主要有以下5種情況：

1、原始憑證不完整、不合規(guī)。大額現(xiàn)金支出無明細、假發(fā)票報賬、白紙條列支等問題屢見不鮮。

2、賬務(wù)處理不合規(guī)。有的單位設(shè)賬外賬，有的單位賬套設(shè)置不完整，有的單位會計科目設(shè)置錯誤。

3、往來款項清理不及時。有的單位長期掛賬，不作處理。有的甚至還是上世紀90年代初形成的往來款項。

4、內(nèi)部控制不嚴。有的單位會計人員無證上崗，有的單位會計出納一肩挑，有的單位未實行財務(wù)一支筆審簽。

5、財務(wù)決算制度執(zhí)行力度不強。一些單位未嚴格執(zhí)行財務(wù)決算制度，年末決算調(diào)賬導致決算報表數(shù)與實際發(fā)生額或者財務(wù)報表的數(shù)據(jù)不一致。

三、檢查處理與成果運用情況

檢查完成后，監(jiān)督檢查局對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行集中審理和法制審查，通過多環(huán)節(jié)審核把關(guān)，確保行政處理、處罰事實認定準確、程序合法合規(guī)、法律適用無誤。在此基礎(chǔ)上，給各被檢查單位下達了處理處罰決定書，要求將問題逐個整改到位。同時，檢查局將檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時通報給各業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，主動為預算處、部門業(yè)務(wù)管理處等提供監(jiān)督檢查建議，各業(yè)務(wù)管理處室對于檢查提出的建議均予以采納，為今后進一步加強監(jiān)督檢查結(jié)果的運用奠定了基礎(chǔ)。

從目前所掌握的情況看，通過對檢查問題的督促整改和檢查成果的利用，已經(jīng)取得了一些初步成效，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是完善了財務(wù)制度。針對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的部分制度層面的問題，及時建議有關(guān)部門修訂完善政策制度。目前共完善有關(guān)制度18項。例如，2013年就修改完善了湖南省部分項目的定額標準，讓定額標準更加貼合實際。二是規(guī)范了財政行為。通過省級部門的預算編制檢查，清理長期閑置資金19.27億元，增加非稅收入預算1268萬元，壓縮基本支出3177萬元，減少不必要安排的項目8個，節(jié)約資金1714萬元，取消不符合績效目標的專項資金1項，壓減專項資金2項，整合專項資金12項，涉及資金25億多元。

四、探索建立預算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督新機制

在以往的檢查中，監(jiān)督檢查局更多地是以幫助單位查找漏洞、規(guī)范財政財務(wù)行為為目的，在執(zhí)法尺度上采取“檢查從嚴，處理從寬”的思路。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，基本以處理為主，目的是要單位整改到位，處罰決定下達不多。但要貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和習近平總書記關(guān)于依法治國重要講話精神，對財政監(jiān)督檢查執(zhí)法提出了更高的要求，為落實依法全面履行財政監(jiān)督執(zhí)法職能、做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，財政監(jiān)督檢查局部署要逐步完善依法處理違法行為與追究責任人相結(jié)合的制度，對不屬于財政部門職責范圍的違法行為和責任人，要依法移送具有管轄權(quán)的機關(guān)處理?？梢灶A見今后如果各單位不加強管理、堵塞漏洞，下達處罰決定書、啟動追責程序以及移送的情況將不可避免，而一旦單位出現(xiàn)這些情況，根據(jù)湖南省委省政府的績效評估方案將直接影響單位年底績效考評成績，進而影響單位干部職工的績效工資，因此，各部門預算單位領(lǐng)導應(yīng)高度重視，平時在單位內(nèi)部多開展自查自糾，在工作中隨時和監(jiān)督檢查局進行溝通交流，把問題都“扼殺”在萌芽狀態(tài)。同時，建立和完善省級部門單位預算監(jiān)督管理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，進一步完善全過程的財政預算監(jiān)督工作機制，采取輪查擴面的方式，逐步將所有的省直部門預算單位納入監(jiān)督范圍。通過部門預算編制與執(zhí)行監(jiān)督檢查工作的開展，檢查局將與所有的省直一級預算單位建立財政監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，從部門預算編制“一上”環(huán)節(jié)開始，直至決算報表的編制完成，加大對省直一級預算單位的預算編制、執(zhí)行的檢查指導力度，實現(xiàn)全過程的動態(tài)監(jiān)控，努力把部門預算編制和執(zhí)行工作推上一個新臺階。

（作者單位：湖南省財政監(jiān)督檢查局）

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2.廖家勤.2013.優(yōu)化地方預算編制權(quán)力結(jié)構(gòu)探析[J].財政研究，12。

3.石英華.2012.完善預算管理的深層次思考——項目支出預算執(zhí)行的問題與對策[J].財貿(mào)經(jīng)濟,10。

4.浙江省紹興市財政局課題組.2010.建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分離”管理模式的研究[J].預算管理與會計，4。