秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質量保護站 224002）

淺談鹽城市落實耕地質量保護政策的實踐和探索

秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質量保護站 224002）

為落實耕地質量建設與保護政策，在調研、了解鹽城市落實耕地質量建設與保護政策現(xiàn)狀的基礎上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議。

耕地質量；保護政策；現(xiàn)狀；問題；建議；鹽城市

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎，耕地質量的優(yōu)劣，直接關系到糧食安全、農產品質量安全和農業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展，關系到農業(yè)增效、農民增收、農村和諧穩(wěn)定。黨中央、國務院十分重視耕地保護工作，制定了最嚴格的土地管理制度、耕地保護制度、節(jié)約用地制度等一系列決策部署，習近平總書記也于2015年5月對耕地保護工作作出重要指示，強調耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴格的耕地保護制度，依法、依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。

鹽城市是農業(yè)大市，肩負著保障農產品供給的重任，因此，在當?shù)芈鋵嵏刭|量建設與保護政策，顯得尤為緊迫和重要。為此，筆者在調研、了解鹽城市落實耕地質量建設與保護政策現(xiàn)狀的基礎上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議。

1 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的現(xiàn)狀

1.1 耕地質量監(jiān)管工作

1.1.1 開展了土壤普查

遵照國發(fā)[1979]111號文件及江蘇省蘇革發(fā)[1979]150號文件精神，鹽城市于1985年4月完成全市各縣、市、區(qū)土壤普查任務，1986年11月完成了《江蘇省鹽城市土壤志》的編寫工作，摸清了全市耕地質量狀況，對現(xiàn)有耕地進行了分等定級，為耕地質量保護打下了堅實基礎。

1.1.2 建立了各級耕地質量監(jiān)測點

根據《中華人民共和國農業(yè)法》《國務院基本農田保護條例》《江蘇省基本農田保護條例》《江蘇省耕地質量管理條例》等法律、法規(guī)要求，全市建立了260個耕地質量監(jiān)測點，形成了覆蓋全市、代表不同土壤類型和不同種植制度的耕地質量監(jiān)測網絡，每年發(fā)布年度《鹽城市耕地質量監(jiān)測報告》，明確全市耕地質量現(xiàn)狀及其動態(tài)變化趨勢，為輔助政府宏觀決策等提供了基礎資料。

1.1.3 建成了鹽城市耕地資源管理信息系統(tǒng)

鹽城市是江蘇省內第2家建成市級耕地資源管理信息系統(tǒng)的省轄市，且在各縣（市、區(qū)）均建成了耕地資源管理信息系統(tǒng)，為方便面上服務、指導農民科學施肥、開展耕地質量建設與保護工作提供了重要依據。

1.2 耕地質量投入工作

1.2.1 發(fā)布文件支持耕地質量建設

根據《國務院關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)有關問題的通知》（國發(fā)[2004]8號）、《省政府辦公廳轉發(fā)省財政廳省國土資源廳關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的意見的通知》（蘇政辦發(fā)[2004]104號）精神，鹽城市政府出臺了《鹽城市人民政府辦公室關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的有關問題的通知》（鹽政辦發(fā)[2004]105號），明確自2005年12月2日起，每年拿出土地出讓金省級集中部分的30%用于耕地質量建設，并納入財政預算管理。

1.2.2 重視涉及耕地質量建設的項目實施

鹽城市十分重視實施標準農田建設、中低產田土壤改良、土地開發(fā)整理和復墾、災毀耕地恢復、退化和污染耕地修復、沃土工程等涉及耕地質量建設的項目。與第2次土壤普查相比，全市耕地地力提升了0.5個等級。以中低產田改造和標準良田建設為例，通過近30年的中低產田改良，鹽城市低產農田面積由48.67多萬hm2下降到23.3多萬hm2；2014年完成高標準基本農田建設任務7.37萬hm2，超額完成了省下達的7.2萬hm2目標任務。

1.2.3 重視涉及耕地質量建設的技術推廣工作

鹽城市支持和鼓勵精確施肥、有機質提升、秸稈還田、化肥深施、少免耕技術等耕地綜合利用技術的推廣應用，先后實施“平衡施肥”、“補鉀工程”、“農作物秸稈綜合利用”、“有機質提升”等重大項目。截至2015年底，累計推廣測土配方施肥技術686.67多萬hm2次；推廣商品有機肥40多萬t，應用面積14.77萬hm2；保有秸稈還田機械近3 000臺，機械化秸稈還田面積19.33萬hm2。全市土壤肥力顯著提高，與第2次土壤普查相比，土壤有機質含量上升8.38 g/kg，增幅達61.1%；土壤全氮含量上升0.29 g/kg，增幅達30.6%。1.2.4 啟動補充耕地質量評定工作

鹽城市積極貫徹落實《江蘇省耕地質量管理條例》和省農委、省國土資源廳《關于印發(fā)江蘇省補充耕地質量評定規(guī)范的通知》等法律法規(guī)與文件要求，且于2014年6月22日印發(fā)《關于貫徹＜關于印發(fā)江蘇省補充耕地質量評定規(guī)范的通知＞的具體意見》，至此，鹽城市全面啟動補充耕地質量評定工作。截至2015年底，完成新增耕地1 426.67 hm2的評定工作，項目建設規(guī)模1.97萬hm2。

1.3 法律法規(guī)追究工作

1.3.1 創(chuàng)新監(jiān)管方式

大豐區(qū)構建了“天上看、地上查、網上管”的全方位立體化耕地和基本農田保護模式，將3 S技術充分應用于耕地質量保護工作中；建湖縣建立和完善了“三位一體”的土地執(zhí)法體系，有效地集聚了執(zhí)法合力，確立了違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告”機制，增強了土地執(zhí)法的有效性，形成了齊抓共管的局面。

1.3.2 開展落實責任

鹽城市政府每年召開耕地保護專題工作會議，簽訂耕地保護目標責任書，各級農業(yè)、國土、財政、水利、統(tǒng)計等部門根據自身職能，落實耕地保護的相應責任，形成多部門共同保護耕地的責任機制。試點設立耕地保護基金，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級保護網絡，聘請基層黨員干部擔任監(jiān)督員，及時發(fā)現(xiàn)和上報破壞耕地的行為，確保耕地保護的各項政策措施和目標任務落到實處。

1.3.3 開展用途管制

鹽城市出臺了《市區(qū)新增建設用地計劃使用辦法》，建湖縣出臺了《建湖縣土地規(guī)劃指標和建設用地指標有償調劑使用實施細則》，加大了土地規(guī)劃計劃管控力度，充分發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用和年度計劃的約束作用，強化了用途管制，厲行節(jié)約集約，嚴格控制了建設占用耕地的規(guī)模和增長速度。

2 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策中存在的問題

2.1 耕地質量保護意識比較淡薄

2.1.1 對政策必要性的認識不夠

與其他工作相比，耕地質量建設與保護是一項基礎性工作，不能直接產生經濟效益，往往被忽視。以耕地質量監(jiān)測點為例，《江蘇省耕地質量監(jiān)測管理辦法》明文規(guī)定省級監(jiān)測點應長期保持不變，但鹽城市建立在基本農田中的省級監(jiān)測點，因經濟發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)化建設、行政區(qū)域區(qū)劃調整和土地使用性質改變等原因，監(jiān)測點的位置頻繁變動，43個省級監(jiān)測點搬遷過的近50%，個別點甚至換了6次位置。

2.1.2 部分土地承包者重產出輕養(yǎng)護

部分土地經營者對耕地進行掠奪性經營，造成耕地質量下降。如通過對全市保護地栽培土壤次生鹽漬化調研發(fā)現(xiàn)，與農戶自建大棚相比，承包戶大棚土壤次生鹽漬化更嚴重，其中最嚴重的1塊，棚齡不到3年，表土有鹽斑、色澤發(fā)紅，立苗后作物立即死亡或生長緩慢，土樣鹽分含量高達8.3 g/kg。2.1.3 瀆職違法現(xiàn)象偶有發(fā)生

部分地方干部允許投資者改變土地利用性質，造成耕地數(shù)量劇烈下降，導致了瀆職違法案件。2013-2014年全市已立案進入調查取證或公訴階段的違法用地案件（農業(yè)部門參與的）有3個，受害耕地面積達527.8 hm2，農田復原工程費用、地力補償費用、人工費用初步估計需要1 700萬元以上。

2.2 耕地質量存在潛在威脅

2.2.1 耕地養(yǎng)分失衡

鹽城市耕地養(yǎng)分非均衡化現(xiàn)象日趨嚴重，與第2次土壤普查相比，30年來，由于含鉀肥料的偏少施用，全市土壤速效鉀平均含量下降10.9%，且部分長期進行糧棉生產的地區(qū)，正由“富鉀”向“缺鉀”轉變；因含磷肥料的過量施用，全市土壤有效磷平均含量上升幅度達325.9%，但區(qū)域分布不平衡，部分糧棉主產區(qū)缺磷，城郊菜地則土壤有效磷明顯過量；土壤pH有下降趨勢，平均由7.93下降到7.52，長此以往，將嚴重影響鹽城市農作物的正常生長。

2.2.2 耕層厚度變淺

由于農業(yè)投入品的過度施用及不合理的耕種，土壤中有益微生物和小動物減少，耕作層平均厚度由第2次土壤普查時的14.6 cm下降到11.5 cm，土壤容重由1.29 g/cm3上升到1.32 g/cm3，已影響到土壤水、肥、氣、熱條件和作物根系在土壤中的生長，從而影響了農作物產量與品質。

2.2.3 耕地污染加重

大量未經處理的工業(yè)“三廢”、生活污水、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便等肆意向農田排放，以及化肥農藥的過量施用、重金屬累積等，已造成耕地的顯性和隱性污染。與2006年相比，43個省級監(jiān)測點土壤樣品的6個土壤重金屬指標中有5個指標以及六六六、DDT等含量都有不同程度的上升，土壤環(huán)境質量存在退化的趨勢。

2.3 綜合管理機制不完善

2.3.1 耕地占補平衡管理機制不完善

各種建設用地多為城郊的良田沃土，而補充的耕地則是沿海灘涂、荒地，其土壤肥力差，后續(xù)培肥措施也跟不上，導致補充耕地的地力明顯不如被占耕地，實際上等同于減少了耕地面積。同時，這些補充耕地即使采取積極有效的培肥措施，也需要幾年的持續(xù)養(yǎng)護才能確保糧食生產能力達到一定水平。

2.3.2 耕地質量保護監(jiān)管機制不完善

雖然國家提出了農業(yè)部門應當參與補充耕地質量評價，但耕地質量評定報告還沒有被列為項目驗收的必要依據。調研過程中發(fā)現(xiàn)，部分人甚至認為新增耕地低于6.67 hm2的“小項目”不用評定。

2.3.3 耕地質量保護投入機制不完善

鹽城市雖然出臺了《關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的有關問題的通知》，但全市各地區(qū)相關政策執(zhí)行并未落到實處。以耕地質量監(jiān)測點為例，《江蘇省耕地質量監(jiān)測管理辦法》要求省縣市級監(jiān)測點1∶2∶3加密設點，形成金字塔式的監(jiān)測體系，目前耕保部門雖然建立了相應監(jiān)測點，但經費不能得到有效保障；市級監(jiān)測點雖有項目經費，但尚未納入財政預算；各縣市區(qū)監(jiān)測點幾乎沒有經費，更談不上納入財政預算。

3 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議

3.1 明確耕地質量保護工作的責任

3.1.1 明確耕地質量保護工作的行政主體

耕地質量建設工作涉及多個部門，建議明確縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域的耕地質量管理工作，其所屬耕地質量管理機構負責耕地質量管理具體工作，

農業(yè)、國土資源、發(fā)改、財政、環(huán)保、水利等部門按照各自職責做好相關工作。

3.1.2 完善耕地質量保護中長期規(guī)劃

建議縣級以上人民政府應組織農業(yè)、國土資源、發(fā)改、財政、規(guī)劃、環(huán)保等有關部門，根據土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和本行政區(qū)域內耕地質量狀況，制定耕地質量保護與建設中長期規(guī)劃，報上一級人民政府批準后公布實施。同時，耕地質量保護與建設中長期規(guī)劃，應當明確耕地質量保護與建設的布局、具體安排、質量要求和質量提升措施等。

3.1.3 加強耕地質量保護責任目標考核

在現(xiàn)有的各級政府耕地保護責任目標考核中，要突出耕地質量保護與建設考核工作，明確各級政府及相關部門耕地質量保護目標責任，加強耕地質量監(jiān)督管理。

3.2 健全耕地質量保護的制度體系

3.2.1 嚴格執(zhí)行耕地質量等級折算制度

建議農業(yè)行政主管部門對非農建設占用的耕地進行質量等級鑒定，并出具耕地質量等級鑒定報告，耕地占用單位或個人應按照耕地質量鑒定等級，補充與其質量相當?shù)母亍?.2.2 建立和健全耕地質量監(jiān)測體系和預警預報系統(tǒng)

將耕地質量監(jiān)測納入財政預算，將未標準化建設的208個市、縣監(jiān)測點重新改建，推進市、縣（市、區(qū)）級耕地質量監(jiān)測網絡建設，提高耕地質量綜合管理水平和預測預警能力。

3.2.3 構建耕地質量建設長效投入機制

用于土地開發(fā)復墾整理、基本農田建設的經費，如出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農業(yè)重點開發(fā)資金、土地復墾費、土地閑置費等，各地區(qū)應依法足額收取、?？顚Ｓ?。同時，上級政府及相關部門應對這些費用加強監(jiān)督檢查，重點檢查有無挪用、他用情況，是否將這些費用按規(guī)定足額用于農業(yè)土地開發(fā)整理、耕地及基本農田保護，并對現(xiàn)有的資金進行科學合理利用，從而保證耕地保護資金發(fā)揮出應有的作用。

3.2.4 制定耕地質量保護措施

各級政府要大力支持和鼓勵種植綠肥、生產和施用有機肥料，推廣測土配方施肥、秸稈還田等技術，改良土壤，提高地力。通過相關政策、培訓、宣傳，引導耕地使用者合理利用耕地，采用有利于保護和提高耕地質量的耕作技術，科學施肥、合理使用農藥，增施有機肥料，發(fā)展綠肥生產。

3.3 提高耕地質量保護的管理和服務水平

3.3.1 確立科學發(fā)展觀和政績觀

對地方各級干部進行思想教育，樹立正確的政績觀，轉變思想觀念，為耕地保護工作提供思想保證。改變現(xiàn)行干部任用體制，對不顧農民利益、不顧長遠發(fā)展要求、對在耕地保護工作中出現(xiàn)問題的黨政領導干部不得提拔重用，對有重大違法違紀違規(guī)者要嚴肅追究責任。

3.3.2 積極開展耕地質量保護田間技術指導及宣傳

建議各級政府及農業(yè)、國土、水利等相關職能部門要深入基層，開展田間現(xiàn)場授課、示范，與農戶面對面交流，進行現(xiàn)場指導，取得農民的信任與理解，從而充分調動農民的耕地質量保護自覺性和積極性。相關部門要充分利用電視、報紙、網絡等媒體開展廣泛宣傳，通過編印小冊子、張貼宣傳畫、熱線咨詢答疑等形式，引導全社會對耕地質量保護工作的高度關注，形成推進工作的強大合力。

3.3.3 加大對違法用地個案查處的力度

各級政府要進一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，農業(yè)、國土等部門要會同監(jiān)察機關不定期地開展耕地質量保護情況的執(zhí)法檢查。嚴肅查處土地違法行為，并追究違法者的相關責任，對應當給予行政處分的，移送監(jiān)察機關處理；對應當給予黨紀處分的，移送紀檢機關處理；對涉嫌犯罪的，及時移送司法機關依法追究刑事責任。

3.3.4 讓老百姓自覺保護耕地

要千方百計地提高農民收入，使他們在糧食及農產品生產中得到相應的勞動報酬，甚至得到因進行耕地質量建設而帶來的超額利潤，從而讓農民自覺采取措施對耕地進行水土保持、土壤結構改良、地力培肥等，將保護耕地責任視為己任并長期堅持。

2016-04-01