●張宏翔 許貝貝
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下社會保障審計改革探究
●張宏翔 許貝貝
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社保審計交互作用,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型既倒逼社保審計發(fā)生變革,同時社保審計也促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加速。因此,既要在“形而上”的思想層面了解社保審計的相關(guān)理念,也要在“形而下”的操作層面進行相關(guān)完善。
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型 社會保障審計 績效審計
歷史經(jīng)驗證明,每一次的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都會深刻影響社會各階層的經(jīng)濟利益,并由此發(fā)生社會階層結(jié)構(gòu)的變化,在此背景下,作為保障社會和諧穩(wěn)定“減震器”的社會保障就成為關(guān)注的重點。如何在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的狂潮中,保證社保工作的正常有序,更好地實現(xiàn)社保審計改革,逐步實現(xiàn)改善民生的終極目標(biāo)已成為社會大課題。
(一)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型倒逼社保審計發(fā)生變革
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在一定程度上激發(fā)了社會矛盾,包括經(jīng)濟層面和社會層級結(jié)構(gòu)方面,這在客觀上要求國家提供更多的社會救助工作,以使社會在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間平穩(wěn)過渡。因此,如何確保社會保障措施落到實處,真正將國家惠民政策遍及百姓才是重中之重,也是社保審計的責(zé)任。此外,由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的拉升作用,社會貧富差距由此加大,兩極分化日趨嚴(yán)重并由此加大弱勢群體規(guī)模,相應(yīng)地對于老人、兒童以及傷殘智障群體的保護政策等都納入社保審計范圍。同時,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型將大幅提高第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平,從而釋放更多的農(nóng)村勞動力加入第三產(chǎn)業(yè),成為城鎮(zhèn)居民,由此在客觀上促進城鎮(zhèn)形成新型居民養(yǎng)老保險和居民醫(yī)療保險等社保制度。同時,不同的農(nóng)村人口格局也促使農(nóng)村形成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等社保制度。由此,社會保障審計的范圍和審計難度逐步增加,無形之中促使社保審計為適應(yīng)社會形勢作出相關(guān)改革,以更好地發(fā)揮社保審計的監(jiān)督作用。
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐的加快促使社保審計出現(xiàn)新的特征:一是審計的對象是不斷涌現(xiàn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)民工保險等政策組合;二是汶川地震發(fā)生之后涌現(xiàn)出許多新型民間慈善團體等社會互助組織;三是社保業(yè)務(wù)方式不斷創(chuàng)新,加大審計難度??傊?,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下,社保審計必須做出相應(yīng)的改革才能適應(yīng)現(xiàn)有的社會保障發(fā)展現(xiàn)狀。
(二)社保審計創(chuàng)新加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程
首先,社保審計的發(fā)展將推動現(xiàn)有的經(jīng)濟拉動模型由投資、出口為主變?yōu)橛上M為主。受國際金融危機的影響,我國的進出口業(yè)務(wù)縮減很大,國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展模式正聚焦消費,以期實現(xiàn)真正以消費拉動經(jīng)濟增長的新型模式。而要拉動經(jīng)濟增長以消費為主的根本是保障社會民眾的穩(wěn)定和生活正常有序,最直接的措施就是保證社會保障政策的有效實施。通過強化社會保障審計的落實到位,真正達到社會保障措施惠及民眾的目的,從而提高民眾的消費需求,切實發(fā)揮消費對經(jīng)濟增長的促進作用。
其次,社保審計對于因經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的社會矛盾具有緩解作用。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不可避免會帶來一定的社會矛盾,而作為社會“穩(wěn)定器”的社會保障就是緩解社會矛盾、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有序進行的重要保證。近年來,我國為更好地完善社會保障措施,不斷進行創(chuàng)新,加大社保惠及面,但仍然在制度上存在一定問題,較大地制約了當(dāng)前社保審計整體水平的提升。我國“十二五”規(guī)劃也明確將加快社保體系的發(fā)展作為保障民生的重要舉措,為社保工作的有序進行帶來了巨大的發(fā)展機遇,同時也對社會保證審計提出了前所未有的挑戰(zhàn)。通過及時完善社保措施,改革社保審計制度,能更好地實現(xiàn)社保穩(wěn)定社會的作用,緩解經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中引發(fā)的各類沖突。
綜上所述,社保審計與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相互作用,一方面,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型會倒逼社保審計作出相應(yīng)改革,不斷拓寬審計對象和審計方法;另一方面,社保審計的完善會反作用于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,緩解經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的社會矛盾。就經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社保審計的相互作用來看,社保審計的改革必須是全方位、多層面的,既包括“形而上”認(rèn)識層面的創(chuàng)新,也包括“形而下”操作層面的改革。
(一)創(chuàng)新社保審計理念:以民為主、執(zhí)審為民
我國自2011年7月1日施行《社會保險法》以來,一直秉承“以民為本”的理念,不僅將城鄉(xiāng)各類勞動者和居民都納入各自對應(yīng)的社保制度,同時減輕百姓參保的負(fù)擔(dān),也減少了相關(guān)報銷流程,增加各類政府補貼,真正實現(xiàn)了以民眾利益為首的初衷。因此,為秉承社保以民為主的理念,社保審計創(chuàng)新應(yīng)以執(zhí)審為民為根本指導(dǎo)方針:一是在審計計劃階段,通過網(wǎng)絡(luò)媒體等方式公開審計的項目清單,廣泛爭取民眾對于被審計項目內(nèi)容的建議,包括審計范圍、審計方式等,提高民眾對社保的知悉度,使社保工作更貼近民生;二是在審計實施階段,通過走訪被審計單位的基層員工以及通過公開舉報電話、郵箱等方式盡可能搜集最真實、原始的審計信息,最大限度地傾聽民意,提高審計準(zhǔn)確度;三是在審計最后公布結(jié)果階段,注重信息的公開透明化,將審計結(jié)果向社會民眾公布,提高社保審計的公信力。
(二)明確審計目標(biāo):促進社保制度完善
審計作為預(yù)防和解釋經(jīng)濟事件運行過程中可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險并提前做出相關(guān)應(yīng)對措施的“免疫系統(tǒng)”,對于資金的運用和使用效果具有揭露和促進的作用。社保審計由于其被審計對象的特殊性,更應(yīng)從被審計對象的體制和制度層面進行完善。我國現(xiàn)存的社保制度尚存在諸多不足,包括:一是社保管理體制存在隱患,現(xiàn)有的社保體制下,基金管理存在機構(gòu)混亂、預(yù)算編制欠缺科學(xué)性和管理有效性等問題,例如,現(xiàn)有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險基金中的部分地區(qū)尚未納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系,大大削弱監(jiān)督力度,造成對基金的使用情況不明晰,易發(fā)生基金被挪用現(xiàn)象;二是社保制度缺乏整體協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性,以養(yǎng)老保險為例,不僅在群體分類上分為機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民等,另外還根據(jù)特定情況設(shè)定了農(nóng)民工、失地農(nóng)民等養(yǎng)老保險,種類繁多,整體管理缺乏系統(tǒng)性,增大管理難度。因此,社保審計作為一種特殊的審計方式,需要從完善社保制度上進行促進,以更好地實現(xiàn)社保的惠民效應(yīng)。
(三)界定審計范圍:構(gòu)建“大社保審計”新格局
現(xiàn)行審計法規(guī)對于社保審計的職責(zé)范圍界定還存在一定的模糊性,比如,《審計法》規(guī)定,對于政府部門和其他單位受托管理的社?;鹨约捌渌鸬鹊氖褂?,審計機關(guān)要進行審計監(jiān)督。但該條例尚未對其中提及的其他基金做明確的解釋,造成一定的審計漏洞,也使審計機關(guān)的職責(zé)未能明確,制約社保審計的發(fā)展。因此,社保審計的完善應(yīng)從健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系等方面進行著手,逐步明確社保審計各項范圍界定。主要包括養(yǎng)老、工傷等社會保險;提供城鄉(xiāng)居民最低生活保障以及幫扶下崗工人再就業(yè)的社會救濟;對老人、兒童、傷殘等弱勢群體幫扶的社會福利;對特殊貢獻軍人特殊保護的社會優(yōu)撫;住房公積金、公共衛(wèi)生等其他資金。
(四)把握社保審計重點:跟蹤社保資金使用效應(yīng)
近年來,政府對于社保的資金投入力度明顯增大,社保資金的規(guī)模增速也呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。因此,在如此規(guī)模龐大的社保資金下,如何保障社保資金的安全運行以及實現(xiàn)社保資金使用效率的最優(yōu)化是現(xiàn)行審計部門的重點研究課題。而在資金安全使用的監(jiān)督工作中,應(yīng)充分發(fā)揮審計機關(guān)的主力軍作用,主要是因為審計機關(guān)匯集了大批較為專業(yè)的會計、審計人才,具有資金監(jiān)督的專業(yè)知識儲備;同時,審計機關(guān)在監(jiān)督上具有合法性和合理性,且在日常審計工作中積累了大量相關(guān)經(jīng)濟審計等案例經(jīng)驗,對社保資金的監(jiān)督具有借鑒性。
因此,針對目前時有發(fā)生的社保資金使用違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象,審計部門應(yīng)從各方面著手分析,在不觸碰社保資金“高壓線”的前提下,提高資金使用效率,更好地惠及民生。尤其對于社?;鸬谋V翟鲋祮栴},審計部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟運行現(xiàn)狀,結(jié)合有效的治理措施加以解決。
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下社會保障審計的完善,既要從認(rèn)識層面進行感知,了解社保審計的相關(guān)現(xiàn)狀和改革方向,也要從“形而下”具體操作層面進行模式、方式方法上進行重構(gòu)。
(一)構(gòu)建績效社保審計模式
績效審計作為一種新型審計模式,已經(jīng)在世界范圍內(nèi)廣泛使用,與我國現(xiàn)行存在諸多不足的社保審計相比,社??冃徲嬀哂休^大優(yōu)勢。
從經(jīng)濟性方面看,社??冃徲嬀哂袦p少浪費、實現(xiàn)全面監(jiān)管的優(yōu)點。社保審計的重點是如何在現(xiàn)有資金安排范圍內(nèi),盡可能減少購置或者使用成本,考察社保工作開展中對資金成本的節(jié)約程度,并對今后的工作提供借鑒經(jīng)驗。而社??冃徲嫴粌H可以和平常審計一樣,對某項具體項目的資金使用情況進行全面考察,同時還可以對該社保項目的具體經(jīng)辦部門進行成本考量,通過查閱社保經(jīng)辦機構(gòu)的相關(guān)文件流轉(zhuǎn)、查閱經(jīng)辦機構(gòu)基金管理和使用情況、社保審批流程是否存在重復(fù)、交疊等情況,從資金、行政等各方面進行考量,提高整體監(jiān)管力度。
從效率性方面看,社??冃徲嬀哂袑崿F(xiàn)資金支出效率最大化的優(yōu)點。一般的審計上,需要對資源的投入和產(chǎn)出成果做一定衡量,評價該資金的使用是否達到最優(yōu)化。社保審計績效不僅具有一般審計的作用,另外對于已支出社保資金的具體使用項目會做詳細評估,通過計算機系統(tǒng)進行功能測試,對前期投入的資金在各階段的使用情況和使用效果做跟蹤測試,對于貫徹執(zhí)行政策效果不佳的階段進行標(biāo)記,及時作出相應(yīng)調(diào)整,優(yōu)化社保資金的使用效率。
而全國對于績效審計的使用,還處于初級摸索階段,項目使用總量與國外平均水平相差甚遠。因此,今后我國社保審計的重點可向績效審計傾斜,借鑒國外成功經(jīng)驗,以社??冃徲嫗橹?,大幅提高我國整體的社保資金使用成效。
(二)構(gòu)建跟蹤審計模式
跟蹤審計,顧名思義就是對被審計對象進行實時跟蹤測試,保證審計資料的原始性、準(zhǔn)確性和連貫性,改進現(xiàn)有社保審計的滯后性。一般的審計屬于事后監(jiān)督模式,往往會造成對某些微小環(huán)節(jié)的忽視,而造成最終審計結(jié)果的誤差。通過跟蹤審計,可以對社保項目資金使用的全過程進行貫徹監(jiān)督,增加審計信息的完整性。同時,社保項目由于其自身的特殊性,與民生密切相關(guān),具有長期性和謹(jǐn)慎性,任何一個環(huán)節(jié)的任何一個微小因素都可能產(chǎn)生嚴(yán)重的后果,因此,跟蹤審計的實時介入可以及時修正發(fā)現(xiàn)的問題,引導(dǎo)社保項目向正確的方向發(fā)展。此外,由于社保項目的長期性,在此期間相關(guān)的財政政策可能發(fā)生改變,而通過跟蹤審計模式可以建立政策與項目執(zhí)行情況的動態(tài)評估,更具科學(xué)性和合理性。
(三)構(gòu)建專項審計調(diào)查模式
我國相關(guān)法律規(guī)定,國家審計機關(guān)有權(quán)對與國家財政相關(guān)的特定事項進行專項審計調(diào)查。專項審計調(diào)查與一般的審計調(diào)查相比,具有針對性和獨立性,同時具備社會調(diào)查程序簡單、方法靈活、形式多樣等特點,更具工作時效性和針對性。社保審計與其他審計相關(guān),被審計對象越來越具有宏觀性和復(fù)雜性,這就決定了專項審計調(diào)查會成為調(diào)查的主要方法,主要是因為:一是社保審計由于被審計對象涉及民生,事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局,通過專項審計調(diào)查可以對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的特定事項進行全局性、普遍性的系統(tǒng)調(diào)查,通過有針對性地了解情況,更好地反映和揭露其中的問題,從而更好地促進相關(guān)社保制度的完善;二是社保審計事項涉及面較廣,涉及就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療以及社會福利、救助等民間機構(gòu)以及其他非政府組織。某些特定的社保項目審計可能需要跨部門、跨機構(gòu)進行協(xié)調(diào)配合,而通過專項審計可以調(diào)動各關(guān)聯(lián)單位進行全面審查,提高審計準(zhǔn)確性;三是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加快,社會階層的矛盾和沖突逐漸加劇,不斷涌現(xiàn)出看病難、就業(yè)難等社會問題,這就使得社保審計的重點不再是資金,而是與社保相關(guān)的社會熱點問題。而通過專項社保審計可以通過對社會熱點進行綜合性分析,達到全面審計,這是一般審計無法達到的效果。
(四)構(gòu)建社保信息系統(tǒng)為輔的調(diào)查模式
隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷成熟發(fā)展,信息系統(tǒng)審計已經(jīng)成為各項審計的發(fā)展趨勢,通過構(gòu)建社保信息系統(tǒng),可以保證社保信息的及時共享和相關(guān)信息的安全性。尤其是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下,社保業(yè)務(wù)的不斷復(fù)雜化和創(chuàng)新化,更要求數(shù)據(jù)信息的完善。我國在社保信息的建設(shè)和維護上,與國外相比確實存在滯后性,只有通過不斷摸索前行,才能更好地進行調(diào)整和完善。與此相關(guān)的作為支撐的社保數(shù)據(jù)信息系統(tǒng),需要投入一定的資金進行系統(tǒng)的開發(fā)和維護,并及時根據(jù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大背景進行更新和升級;同時,在專項審計調(diào)查的基礎(chǔ)上設(shè)計專項數(shù)據(jù)信息,與相關(guān)的審計部門進行聯(lián)網(wǎng)共享,發(fā)現(xiàn)問題即刻進行修正,保證社保審計監(jiān)督的科學(xué)性和全面性。
此外,由于我國社會經(jīng)濟兩極化的不斷加劇,在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社保水平存在較大差異,導(dǎo)致各地對社保政策的統(tǒng)籌性缺乏普遍性,層級較低。這就直接導(dǎo)致社保信息系統(tǒng)的開發(fā)存在財力分散、難度較大等問題,建議根據(jù)不同層級建立不同社保信息系統(tǒng),提高信息系統(tǒng)的普遍性,減少安全隱患?!?/p>
(作者單位:武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院)
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