●安徽省財政廳監(jiān)督檢查局

加強和改進財政監(jiān)督工作的思考與對策建議
——以安徽省為例

●安徽省財政廳監(jiān)督檢查局

財政監(jiān)督是財政的一項基本職能，是財政部門的法定職責。為進一步發(fā)揮財政監(jiān)督效能，更好為財稅體制改革保駕護航，本文結(jié)合安徽省財政監(jiān)督工作發(fā)展現(xiàn)狀，分析面臨的問題和困難，提出加強和改進財政監(jiān)督的對策建議。

財政監(jiān)督 問題分析 對策建議

一、安徽省財政監(jiān)督發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，安徽省財政系統(tǒng)認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化財稅體制改革、嚴肅財經(jīng)紀律的決策部署，建立健全財政法規(guī)制度體系，樹立財政大監(jiān)督理念，加強內(nèi)部控制建設(shè)，開展財政領(lǐng)域?qū)I(yè)性、管理性監(jiān)督，與人大監(jiān)督和審計監(jiān)督相互補充、相互促進，在維護社會公平正義、保障財政資金的規(guī)范使用、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用，取得了一定成效。

（一）財政大監(jiān)督理念創(chuàng)新發(fā)展

安徽省財政系統(tǒng)倡導(dǎo)并確立“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”財政大監(jiān)督理念，初步建立起日常監(jiān)督與專項監(jiān)督緊密融合的監(jiān)督機制，大力推進“財政與財務(wù)一體化、管理與監(jiān)督一體化、監(jiān)督與服務(wù)一體化、內(nèi)部與外部一體化”的監(jiān)督工作思路，形成了相互銜接、縱橫聯(lián)動、齊抓共管的財政“大監(jiān)督”工作格局。

（二）財政監(jiān)督法規(guī)制度體系基本形成

財政監(jiān)督法制化、規(guī)范化進程加速發(fā)展，逐漸形成以《預(yù)算法》為核心，包括《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》等一系列法律法規(guī)構(gòu)成的財政監(jiān)督法規(guī)制度體系。2013年11月，安徽省第十二屆人大常委會第七次會議審議通過了《安徽省財政監(jiān)督條例》，這是安徽省財政監(jiān)督系統(tǒng)的第一部綜合性法規(guī)。此外，安徽省財政系統(tǒng)還研究制定和修訂了關(guān)于省級部門預(yù)算管理、“小金庫”防治、內(nèi)部監(jiān)督、財政監(jiān)督檢查規(guī)程等一系列制度規(guī)定，嚴明了財經(jīng)紀律，規(guī)范了工作程序，強化了內(nèi)部管理。

（三）財政監(jiān)督方式方法不斷優(yōu)化

組織上下聯(lián)動，樹立全省財政監(jiān)督上下一盤棋的思想，制定專項監(jiān)督檢查計劃，集中組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，撰寫檢查工作方案，統(tǒng)一檢查口徑，形成專項檢查報告，積極組織省、市、縣三級聯(lián)動，開展全省專項財政監(jiān)督檢查。采取雙向延伸，開展會計信息質(zhì)量檢查和會計師事務(wù)所專項檢查時，對行政和企事業(yè)單位和會計師事務(wù)所進行相互交叉延伸檢查。實行公示公告，省本級及全省16個市、91個縣（區(qū)）已全部建立會計監(jiān)督查前公示、查后公告制度。試點委托鑒證，2013年至2015年，安徽省財政廳通過政府采購，委托相關(guān)社會中介機構(gòu)，對學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位的年度預(yù)決算報表、財務(wù)會計報告等開展鑒證工作，取得了一定成效。

（四）財政內(nèi)控建設(shè)取得初步成效

按照財政部部署要求，安徽省財政廳在省直部門中率先開展內(nèi)部控制建設(shè)，成立了財政廳內(nèi)部控制委員會，廳內(nèi)各處室單位設(shè)立內(nèi)控管理崗和聯(lián)絡(luò)員，初步建立起內(nèi)控組織管理架構(gòu)。研究制定《安徽省財政廳內(nèi)部控制基本制度（試行）》和八個專項風險內(nèi)部控制辦法等文件，建立起內(nèi)控制度體系。

二、當前財政監(jiān)督領(lǐng)域面臨的問題和困難

盡管“十二五”以來安徽省財政監(jiān)督工作取得了一定的成績，但仍存在一些有待解決的問題和困難。

（一）財政監(jiān)督職能作用發(fā)揮不夠充分

1、對財政監(jiān)督重視不夠。2014年，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，對推進預(yù)算管理、財政制度改革等都提出了具體要求。但是，某些地方的財政部門仍存在“老好人”思想，只重財政收支，輕財政監(jiān)督。

2、財經(jīng)法規(guī)意識不強。有的部門和預(yù)算單位只執(zhí)行本部門的行政法律法規(guī)，而認為貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》、《會計法》、《安徽省財政監(jiān)督條例》等財經(jīng)法律法規(guī)是財政部門的事，財經(jīng)法規(guī)意識淡薄，沒有意識到自己本身同樣也是財經(jīng)法律法規(guī)的執(zhí)行主體，易造成違反財經(jīng)法律法規(guī)的一系列問題。

3、財政監(jiān)督力量不強。安徽省財政監(jiān)督力量發(fā)展不平衡，部分市縣財政監(jiān)督機構(gòu)仍存在著機構(gòu)不健全、力量薄弱等問題，少數(shù)市縣財政專職監(jiān)督機構(gòu)和其他機構(gòu)合署辦公，監(jiān)督人員身兼數(shù)職，有的財政專職監(jiān)督機構(gòu)僅有1人，達不到《安徽省財政監(jiān)督條例》第十七條“財政部門開展監(jiān)督檢查，可以組成檢查組，檢查組成員不得少于二人”的要求。

（二）財經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象依然突出

當前，一些單位仍存在權(quán)力失控、行為失范和資金失管等問題，據(jù)統(tǒng)計，2011至2015年間，全省財政監(jiān)督系統(tǒng)共檢查3.28萬戶行政企事業(yè)單位，涉及各類違規(guī)資金近126億元，查補稅款近3億元。

1、預(yù)算編制質(zhì)量不夠高。有的部門在編制收入預(yù)算時，沒有進行充分的調(diào)查論證和科學(xué)預(yù)測，使得收入的預(yù)算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)出入較大；有的項目沒有經(jīng)過嚴格的遴選、論證、審核和排序，申請資金時夸大項目資金需要量，造成項目資金在使用過程中存在浪費現(xiàn)象。

2、財政支出管理不夠嚴。部分項目資金存在虛假申報、重復(fù)申報、多頭申報、擅自改變資金流向、擠占挪用資金、資金緩撥滯撥或超進度撥付等不當支付行為；有的單位擅自挪用、擠占項目資金，有的將三公經(jīng)費在項目預(yù)算中列支；政府采購還存在串通投標、計劃性不強、采購單次規(guī)模小且零散、采購成本高等問題。

3、會計信息質(zhì)量不夠真。部分單位會計核算失真，不能夠真實記錄和反映發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)；有的單位國有資產(chǎn)管理工作不善，致使國有資產(chǎn)流失、減值，賬面資產(chǎn)與實物資產(chǎn)不符；有的企業(yè)利用關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)評估等手段造假，虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，粉飾財務(wù)報表，導(dǎo)致會計信息失真。

（三）政府內(nèi)部權(quán)力制約機制亟待完善

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出：“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。”當前，部分單位尚未有效建立內(nèi)部權(quán)力約束機制，易導(dǎo)致權(quán)力運行的一系列問題。

1、內(nèi)控理念尚未樹立。有的部門和單位還不能夠把握內(nèi)控的核心觀念，未能運用內(nèi)控思維對“一把手”權(quán)力進行有效約束，而僅僅停留在目標管理、建章立制階段，沒有在財政資金分配使用、政府投融資、政府招標采購、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、工程建設(shè)等權(quán)力相對集中的領(lǐng)域和崗位上實行流程管理、流程制衡。

2、內(nèi)控動力尚且不足。有的單位“一把手”領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)控建設(shè)不太重視，雖然了解建立內(nèi)部控制體系的重要性和必要性，但是又會覺得其會束縛手腳，既想通過內(nèi)控建設(shè)管控風險以避免承擔領(lǐng)導(dǎo)責任，又不想讓自己的自由裁量權(quán)受到約束。有的單位雖然也強調(diào)建立內(nèi)控機制，但不是真正為了促進單位的發(fā)展著眼，存在等待、觀望思想，最終流于形式。

3、問責機制尚未建立。內(nèi)控制度關(guān)鍵在實施，不能“棍子高高舉起，輕輕放下”，有的單位的內(nèi)控建設(shè)缺乏與干部履職責任掛鉤的機制，對有違反內(nèi)控制度規(guī)定、出現(xiàn)風險事故的責任人沒有嚴格追責，因而缺乏約束力。

4、數(shù)據(jù)時代提出新的挑戰(zhàn)。當前，財政監(jiān)督信息化建設(shè)既是數(shù)據(jù)時代的要求，也是自我完善發(fā)展的需要。一是信息數(shù)量種類龐大繁雜。隨著數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運用，被監(jiān)督單位在信息數(shù)量、數(shù)據(jù)存儲、管理手段等方面發(fā)生了巨大變化，這些對財政監(jiān)督的范圍、方法、手段等都提出了挑戰(zhàn)，迫切需要加強財政監(jiān)督手段的信息化。二是信息查詢核對不太順暢。財政部門與同級預(yù)算單位之間信息交換的渠道不順暢，在財政監(jiān)督檢查中，財政部門需要與預(yù)算單位、國稅、地稅、人民銀行、工商等單位進行數(shù)據(jù)比對、查詢和共享，但目前僅停留在以填報報表、電子郵件、文件傳送等為主的半自動化半手工化階段，未能搭建常態(tài)化、信息化的共享平臺。三是監(jiān)督系統(tǒng)軟件尚在探索。財政監(jiān)督的范圍十分廣泛，涉及財政預(yù)算編制執(zhí)行、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、公共工程建設(shè)、會計信息質(zhì)量監(jiān)管等領(lǐng)域。目前，有待于開發(fā)財政監(jiān)督檢查系統(tǒng)軟件和適應(yīng)各項業(yè)務(wù)的專項檢查軟件，以提升監(jiān)督檢查效率。

三、加強和改進財政監(jiān)督的對策建議

為適應(yīng)時代發(fā)展和新形勢新要求，解決存在的問題，對財政監(jiān)督工作對策建議如下：

（一）樹立依法行政思維，營造氛圍，形成合力

進一步貫徹落實依法治國、依法行政方略，學(xué)習(xí)宣傳新《預(yù)算法》等財經(jīng)法律法規(guī)，維護財經(jīng)法紀權(quán)威和政令統(tǒng)一，樹立全省財政監(jiān)督工作一盤棋的思想，形成監(jiān)督合力，提高行政執(zhí)法水平。

1、進一步營造學(xué)法用法氛圍。省政府要將新《預(yù)算法》、《會計法》、《安徽省財政監(jiān)督條例》等財經(jīng)法律法規(guī)列入省“七五”普法規(guī)劃，進一步形成全社會學(xué)習(xí)宣傳財經(jīng)法律法規(guī)的熱潮，運用財經(jīng)法規(guī)解決實際問題，維護財經(jīng)法律法規(guī)的權(quán)威。

2、進一步形成財政監(jiān)督合力。要進一步樹立財政監(jiān)督的權(quán)威，明確財政監(jiān)督法律地位，重視加強財政監(jiān)督工作，關(guān)心支持財政監(jiān)督工作。各部門和預(yù)算單位要進一步加強協(xié)助配合，加強力量統(tǒng)籌，形成合力。在重大專項資金監(jiān)管、會計監(jiān)督檢查、財政金融監(jiān)管等財政監(jiān)督重點領(lǐng)域，進一步強化人大、財政、審計、監(jiān)察、人民銀行、工商等部門之間的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)信息共享。

3、進一步加強監(jiān)督力量建設(shè)。要進一步重視加強財政監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，配備配齊專職監(jiān)督檢查人員，符合法定專職監(jiān)督機構(gòu)人數(shù)要求，為財政監(jiān)督工作的開展提供基本組織保障。同時，結(jié)合具體檢查工作，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴明財經(jīng)紀律，提高業(yè)務(wù)水平。

（二）完善權(quán)力制約機制，加強內(nèi)控，防范風險

財政部十分重視內(nèi)控工作，2012年11月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2014年底和2015年4月兩次召開內(nèi)控委例會，構(gòu)建內(nèi)控重大事項議事機制，制定出臺財政部《內(nèi)部控制基本制度（試行）》、八個專項內(nèi)部控制辦法等文件。要充分認識加強內(nèi)部控制建設(shè)的客觀性、必要性、緊迫性，大力推動各部門單位內(nèi)控建設(shè)。

1、積極推廣內(nèi)控理念。各級政府要將內(nèi)控建設(shè)作為“一把手”工程大力推進，實現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)與組織建設(shè)、思想建設(shè)、廉政建設(shè)、法治建設(shè)有機融合、一體推進。各部門單位要從有利于權(quán)力制約和提高政府運行效率的角度出發(fā)，真正理解內(nèi)控核心思想，在權(quán)力集中的部門和關(guān)鍵崗位上實行流程制衡。

2、組建內(nèi)控組織架構(gòu)。各部門單位要加強內(nèi)控組織建設(shè)，成立內(nèi)部控制委員會及其辦事機構(gòu)，制定內(nèi)控委議事規(guī)則，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔任內(nèi)控委主任，確立內(nèi)控管理崗及聯(lián)絡(luò)員。要按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的要求，結(jié)合單位實際情況，建立內(nèi)控管理架構(gòu)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

3、建立內(nèi)控制度體系。根據(jù)內(nèi)控的基本原則、目標要求、體系框架、組織機構(gòu)及職責分工，建立基本制度體系；對業(yè)務(wù)重點領(lǐng)域和主要流程進行梳理，抓住重要環(huán)節(jié)，分析可能存在的重大和一般風險，提出防控措施，制定具體的針對各項業(yè)務(wù)的專項內(nèi)控辦法；各部門單位內(nèi)部厘清崗位職責和風險點，制定具備實用性和可操作性的內(nèi)控操作規(guī)程。

4、完善內(nèi)控執(zhí)行機制。將內(nèi)控工作的重點放在制度落實上面，出臺相關(guān)的內(nèi)控問責辦法，確保內(nèi)控制度得到有效實施；搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)平臺，將內(nèi)控思維、內(nèi)控制度、內(nèi)控措施固化到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)內(nèi)控程序化、信息化；及時報告處理，形成有序的風險應(yīng)對機制，對風險事件迅速反應(yīng)，第一時間報告，并采取措施，最大程度降低風險危害；加強內(nèi)控檢查，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)、查找原因、堵塞漏洞，定期披露內(nèi)控檢查結(jié)果。

（三）建立監(jiān)管信息系統(tǒng)，全程監(jiān)控，全面覆蓋

推進政府各部門業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，實現(xiàn)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和決策信息資源分層共享作為政府信息化建設(shè)目標，要推進數(shù)字財政建設(shè)，充分運用大數(shù)據(jù)理念和手段，建立一個集預(yù)算監(jiān)督、比對驗證、預(yù)警審核、資金撥付、項目執(zhí)行、查詢統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析等多項功能于一體的財政監(jiān)管信息系統(tǒng)。

1、實現(xiàn)系統(tǒng)貫通。要進一步實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)對接，省政府要在財政部門與各預(yù)算單位、人民銀行、稅務(wù)、工商等部門間建立一個互聯(lián)互通、開放兼容、功能完備、共享共用的信息化監(jiān)管工作平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的連接貫通，共享相關(guān)監(jiān)管信息，對財政資金實行動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)財政監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)流程一體化、信息處理電子化。

2、構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。依托信息監(jiān)管平臺，將各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫，主要由部門預(yù)算數(shù)據(jù)庫、驗證數(shù)據(jù)庫、預(yù)警規(guī)則庫、政策法規(guī)庫等組成。

3、建立預(yù)警機制。在財政監(jiān)督系統(tǒng)中設(shè)置預(yù)警規(guī)則，進行比對篩查、驗證數(shù)據(jù)、預(yù)警核準，如在項目申報中設(shè)置虛假申報、多部門申報、重復(fù)享受、財政補助額大于營業(yè)收入、財政貼息大于項目銀行貸款利息、改變財政資金流向等規(guī)則，對于違規(guī)問題及時發(fā)出預(yù)警，提醒業(yè)務(wù)主管部門和財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)進行重點關(guān)注和審查。

（四）關(guān)注財政監(jiān)督重點，嚴肅紀律，提升效能

各級財政部門要按照法律法規(guī)要求，不斷調(diào)整優(yōu)化自身職能，開展好預(yù)算監(jiān)督、嚴肅財經(jīng)紀律監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等檢查。

1、推進預(yù)算監(jiān)督，保障財政資金規(guī)范使用。要以新《預(yù)算法》執(zhí)行情況為切入點，加強預(yù)算編制、執(zhí)行和績效監(jiān)督，大力推動建立預(yù)算支出標準體系、預(yù)算績效管理制度、監(jiān)督結(jié)果與財政預(yù)算掛鉤機制。

2、嚴肅財經(jīng)紀律，保障財稅政策落到實處。保持嚴肅財經(jīng)紀律專項治理的高壓態(tài)勢，突出對教育、社保、三農(nóng)等方面的專項資金開展監(jiān)督檢查。

3、加強內(nèi)部監(jiān)督，完善財政部門內(nèi)部管理。要重點關(guān)注財政專項資金的分配使用和管理、預(yù)算資金的撥付、預(yù)算管理制度的制定與執(zhí)行、預(yù)算管理程序的合規(guī)性和資金使用效益性等內(nèi)容，進一步加強對財政系統(tǒng)內(nèi)部履行財政職能的監(jiān)督檢查。

4、深化會計監(jiān)督，整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。以《會計法》、《注冊會計師法》等法律法規(guī)為準繩，重點檢查關(guān)系國計民生和財稅改革的重點行業(yè)、重點領(lǐng)域，密切關(guān)注預(yù)算管理、資金使用、財稅政策執(zhí)行以及財經(jīng)紀律落實情況，提升監(jiān)督成效。

5、強化成果運用，服務(wù)財政經(jīng)濟管理。財政監(jiān)督要能夠發(fā)現(xiàn)問題、分析處理和解決問題，為財政經(jīng)濟管理決策當好參謀助手。要加強對重大財稅政策改革、財經(jīng)紀律治理、會計監(jiān)督等重大問題進行調(diào)查研究,提出針對性意見建議，推動現(xiàn)有政策制度的修訂完善。進一步建立健全違法違規(guī)行為的通報制度，完善紀檢、監(jiān)察、審計、稅務(wù)等部門與財政部門聯(lián)合辦案制度和移送制度?！?/p>

張明.2015.我國財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型與定型問題探討[J]財政監(jiān)督，16。