財政部財政科學研究所調研組

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對貴州、廣西財政改革與運行的調研和思考

財政部財政科學研究所調研組

經濟進入新常態(tài)，財政收入面臨下行壓力，財政改革不斷推進，為了解當前地方財政改革與運行情況，我們赴貴州省的息烽縣、惠水縣和廣西壯族自治區(qū)的靈川縣、全州縣就財政運行情況進行調研。調研的主要結果如下：

一、財政收入增長放緩、收入質量不高

（一）財政收入增長放緩是多方面因素疊加的結果。近年來調研地區(qū)的財政收入增長總體上呈現下降和放緩的趨勢，如貴州惠水縣2014年財政總收入增速為24.1%，2015年上半年降低到0.4%。財政收入增長減速是經濟進入新常態(tài)后增長放緩、實施結構性減稅政策和西部地區(qū)擴大稅源受限多方面因素影響的客觀結果。具體看，稅源相對單一、重點稅源逐步下降和依賴房地產稅收的一次性稅收收入是稅收收入下降的主要原因，土地出讓收入則是受房地產市場不景氣影響降幅較大。

（二）非稅收入占比提高與加大非稅收入征收密切相關。調研地區(qū)的財政收入質量情況存在差別，但收入質量整體不高。部分地區(qū)一般公共預算收入中的非稅收入占比居高不下，如貴州息烽縣非稅收入占公共預算收入的比重由2014年的19.0%提高到2015年的32.2%。非稅收入占比提高，與稅收增長乏力的情況下地方加大對非稅收入的征收、部分地區(qū)的一次性非稅收入增收因素，以及少數地方存在非稅收入虛增現象相關。

二、地方財政支出壓力持續(xù)加大

（一）支出增長明顯回落，且受收入形勢影響明顯。2014年調研地區(qū)支出增速基本維持在10%以上，2015年上半年除廣西全州縣外，其余三個縣的支出同比增長速度都出現了回落，但保持正增長?？h級財政支出增長受收入形勢的影響比較明顯，2015年上半年收入負增長的貴州惠水縣，是同期支出回落幅度最大的縣；支出增長的廣西全州縣，也是收入同比增長的縣。

（二）上半年支出進度全部過半。受年初預算下調支出增速的影響，2015年上半年調研地區(qū)財政支出進度都已過半，縣級支出壓力在下半年尤其在年末可能會反映得更為明顯。

（三）增資因素成為縣級財政主要的潛在支出壓力。2014年國家相繼上調了公務員和事業(yè)單位等財政供養(yǎng)人員的工資福利標準，但地方2015年上半年還未完全執(zhí)行到位和轉化為現實的支出缺口。如果兌現增資政策，對地方財政支出的影響都超過了8%，影響最高的廣西全州縣預計兌現增資支出占一般公共預算支出比重達到22.82%。

（四）縣級財政支出民生剛性化特征明顯。對義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、文化、保障性住房、民政、計劃生育等民生支出項目，2015年上半年調研地區(qū)的同比增長幅度都超過了一般公共預算支出的同比增長。

三、化解存量債務壓力較大，財政風險不斷累積

（一）部分地區(qū)政府性債務規(guī)模較為龐大，相對比例較高。貴州的息烽、惠水政府性債務規(guī)模較為龐大，息烽的債務負擔率達到了15.47%，債務率為95.81%；惠水的債務負擔率達到66.72%，債務率為191.66%，孕育著較高的流動性風險。

（二）政府性債務構成中，基層政府負有償還責任的債務比重“一股獨大”。調研地區(qū)政府負有償還責任的債務比重，最高的貴州息烽縣為99.55%，最低比重的廣西全州縣也在84%以上，基層縣政府財政負責償還的壓力相對較大。

（三）政府性債務增長率較高，置換債券額度相對需求“捉襟見肘”。2014年底到2015年上半年，調研地區(qū)政府性債務的增長率較高。如廣西靈川從5.85億元增長到13.95億元，增長138.46%，其中可能涉及到地方政府面對“債務新規(guī)”做出的預期性融資博弈因素。調研地區(qū)較為普遍的反映是，2015年下達的3.2萬億地方政府置換債規(guī)模不足以覆蓋到期債務的償還規(guī)模。

四、受主客觀因素影響，PPP在西部基層落地難

（一）落后縣域地區(qū)公共品提供缺乏規(guī)模經濟，市場主動付費動力不足。部分調研地區(qū)經濟基礎薄弱，城鎮(zhèn)化率較低、城區(qū)規(guī)模較小、人員分布不均，再加上地形地貌地質特征等因素影響，雖待開發(fā)建設的內容和空間較大，但規(guī)模開發(fā)經濟成本較高、規(guī)模經濟效益不高、盈利空間有限、市場付費規(guī)模明顯不足，一些城鎮(zhèn)必要的基礎設施對社會資本缺乏吸引力。

（二）對PPP新模式有待加深認識和推廣，機制設計和利益分配關系需進一步理順。PPP作為一種新型的項目融資模式，相關業(yè)務知識在基層的普及度不足，項目實施機構、行業(yè)主管部門、財政部門等協調還不順暢，PPP具體項目整體設計和規(guī)劃不專業(yè)、不系統、不規(guī)范、不透明，管理不到位，PPP風險和利益分配機制還沒理順，影響了項目立項和運行。PPP項目的執(zhí)行還可能受基層政府領導換屆的影響。

五、思考與建議

（一）客觀看待財政收入降速，提高財政收入質量。一是地方政府應客觀認識現階段的財政收入增速下降情況，并有相應的容忍度，不應為提高財政收入增速而采用征收過頭稅和收入虛增等手段。二是在積極拓展稅源和提高稅收收入的基礎上，結合國家預算制度改革相關要求，清理、整合和規(guī)范政府性基金和專項收入，逐步建立稅收收入為主導、非稅收入適當補充的收入體系。

（二）引導地方財政順應形勢，提高財政支出效率。一是地方應順應財政收支形勢變化，樹立經常性支出過“緊日子”的思想，進一步壓縮“三公經費”，把控制經常性支出不合理增長作為地方政府預算編制的常態(tài)化要求。二是出臺政策性增支時應該盡量考慮地方收支平衡壓力，對基層財政有統籌安排，適度給予增支保障，特別是在財政體制上不享受一般性轉移支付的縣，避免影響地方財政自主支出決策。

（三）積極拓展地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，有效把控基層債務風險。一是中央政府應積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，滿足地方政府正常合理的融資需求，奠定融資平臺公司逐步淡出的基礎，降低地方政府融資成本。二是結合近期地方政府債務的甄別結果，將2014年12月31日之前的債務存量的到期規(guī)模作為置換債務規(guī)模限額的依據，滿足地方政府的流動性償還需求。三是多方采取措施，進一步精確化地方政府的債務規(guī)模和結構，對債務底數做到“定向精準”，把控債務風險。

（四）積極穩(wěn)妥促進PPP在基層有效落地。一是遵循PPP融資規(guī)律，打破行政區(qū)劃限制，提升PPP項目規(guī)模經濟水平，認真評估融資風險，加大上級財政的扶持力度，穩(wěn)妥推進縣級PPP項目融資。二是積極開展PPP相關領域的人才培訓和縣級PPP項目庫建設，大力培植地方中介服務組織建設，做好準備工作。三是根據PPP項目對應污水處理、水利設施、安居住房、養(yǎng)老等細分領域盡快出臺分行業(yè)實施操作指南或細則，指導市、縣推進PPP工作。

負責人：王朝才

執(zhí)筆：王朝才趙全厚張立承許文龍小燕

（責任編輯：邢荷生）