財政部財政科學(xué)研究所調(diào)研組

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對貴州、廣西財政改革與運行的調(diào)研和思考

財政部財政科學(xué)研究所調(diào)研組

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財政收入面臨下行壓力，財政改革不斷推進(jìn)，為了解當(dāng)前地方財政改革與運行情況，我們赴貴州省的息烽縣、惠水縣和廣西壯族自治區(qū)的靈川縣、全州縣就財政運行情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研的主要結(jié)果如下：

一、財政收入增長放緩、收入質(zhì)量不高

（一）財政收入增長放緩是多方面因素疊加的結(jié)果。近年來調(diào)研地區(qū)的財政收入增長總體上呈現(xiàn)下降和放緩的趨勢，如貴州惠水縣2014年財政總收入增速為24.1%，2015年上半年降低到0.4%。財政收入增長減速是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后增長放緩、實施結(jié)構(gòu)性減稅政策和西部地區(qū)擴(kuò)大稅源受限多方面因素影響的客觀結(jié)果。具體看，稅源相對單一、重點稅源逐步下降和依賴房地產(chǎn)稅收的一次性稅收收入是稅收收入下降的主要原因，土地出讓收入則是受房地產(chǎn)市場不景氣影響降幅較大。

（二）非稅收入占比提高與加大非稅收入征收密切相關(guān)。調(diào)研地區(qū)的財政收入質(zhì)量情況存在差別，但收入質(zhì)量整體不高。部分地區(qū)一般公共預(yù)算收入中的非稅收入占比居高不下，如貴州息烽縣非稅收入占公共預(yù)算收入的比重由2014年的19.0%提高到2015年的32.2%。非稅收入占比提高，與稅收增長乏力的情況下地方加大對非稅收入的征收、部分地區(qū)的一次性非稅收入增收因素，以及少數(shù)地方存在非稅收入虛增現(xiàn)象相關(guān)。

二、地方財政支出壓力持續(xù)加大

（一）支出增長明顯回落，且受收入形勢影響明顯。2014年調(diào)研地區(qū)支出增速基本維持在10%以上，2015年上半年除廣西全州縣外，其余三個縣的支出同比增長速度都出現(xiàn)了回落，但保持正增長?？h級財政支出增長受收入形勢的影響比較明顯，2015年上半年收入負(fù)增長的貴州惠水縣，是同期支出回落幅度最大的縣；支出增長的廣西全州縣，也是收入同比增長的縣。

（二）上半年支出進(jìn)度全部過半。受年初預(yù)算下調(diào)支出增速的影響，2015年上半年調(diào)研地區(qū)財政支出進(jìn)度都已過半，縣級支出壓力在下半年尤其在年末可能會反映得更為明顯。

（三）增資因素成為縣級財政主要的潛在支出壓力。2014年國家相繼上調(diào)了公務(wù)員和事業(yè)單位等財政供養(yǎng)人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但地方2015年上半年還未完全執(zhí)行到位和轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的支出缺口。如果兌現(xiàn)增資政策，對地方財政支出的影響都超過了8%，影響最高的廣西全州縣預(yù)計兌現(xiàn)增資支出占一般公共預(yù)算支出比重達(dá)到22.82%。

（四）縣級財政支出民生剛性化特征明顯。對義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、文化、保障性住房、民政、計劃生育等民生支出項目，2015年上半年調(diào)研地區(qū)的同比增長幅度都超過了一般公共預(yù)算支出的同比增長。

三、化解存量債務(wù)壓力較大，財政風(fēng)險不斷累積

（一）部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模較為龐大，相對比例較高。貴州的息烽、惠水政府性債務(wù)規(guī)模較為龐大，息烽的債務(wù)負(fù)擔(dān)率達(dá)到了15.47%，債務(wù)率為95.81%；惠水的債務(wù)負(fù)擔(dān)率達(dá)到66.72%，債務(wù)率為191.66%，孕育著較高的流動性風(fēng)險。

（二）政府性債務(wù)構(gòu)成中，基層政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重“一股獨大”。調(diào)研地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重，最高的貴州息烽縣為99.55%，最低比重的廣西全州縣也在84%以上，基層縣政府財政負(fù)責(zé)償還的壓力相對較大。

（三）政府性債務(wù)增長率較高，置換債券額度相對需求“捉襟見肘”。2014年底到2015年上半年，調(diào)研地區(qū)政府性債務(wù)的增長率較高。如廣西靈川從5.85億元增長到13.95億元，增長138.46%，其中可能涉及到地方政府面對“債務(wù)新規(guī)”做出的預(yù)期性融資博弈因素。調(diào)研地區(qū)較為普遍的反映是，2015年下達(dá)的3.2萬億地方政府置換債規(guī)模不足以覆蓋到期債務(wù)的償還規(guī)模。

四、受主客觀因素影響，PPP在西部基層落地難

（一）落后縣域地區(qū)公共品提供缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，市場主動付費動力不足。部分調(diào)研地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化率較低、城區(qū)規(guī)模較小、人員分布不均，再加上地形地貌地質(zhì)特征等因素影響，雖待開發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和空間較大，但規(guī)模開發(fā)經(jīng)濟(jì)成本較高、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不高、盈利空間有限、市場付費規(guī)模明顯不足，一些城鎮(zhèn)必要的基礎(chǔ)設(shè)施對社會資本缺乏吸引力。

（二）對PPP新模式有待加深認(rèn)識和推廣，機(jī)制設(shè)計和利益分配關(guān)系需進(jìn)一步理順。PPP作為一種新型的項目融資模式，相關(guān)業(yè)務(wù)知識在基層的普及度不足，項目實施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、財政部門等協(xié)調(diào)還不順暢，PPP具體項目整體設(shè)計和規(guī)劃不專業(yè)、不系統(tǒng)、不規(guī)范、不透明，管理不到位，PPP風(fēng)險和利益分配機(jī)制還沒理順，影響了項目立項和運行。PPP項目的執(zhí)行還可能受基層政府領(lǐng)導(dǎo)換屆的影響。

五、思考與建議

（一）客觀看待財政收入降速，提高財政收入質(zhì)量。一是地方政府應(yīng)客觀認(rèn)識現(xiàn)階段的財政收入增速下降情況，并有相應(yīng)的容忍度，不應(yīng)為提高財政收入增速而采用征收過頭稅和收入虛增等手段。二是在積極拓展稅源和提高稅收收入的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家預(yù)算制度改革相關(guān)要求，清理、整合和規(guī)范政府性基金和專項收入，逐步建立稅收收入為主導(dǎo)、非稅收入適當(dāng)補(bǔ)充的收入體系。

（二）引導(dǎo)地方財政順應(yīng)形勢，提高財政支出效率。一是地方應(yīng)順應(yīng)財政收支形勢變化，樹立經(jīng)常性支出過“緊日子”的思想，進(jìn)一步壓縮“三公經(jīng)費”，把控制經(jīng)常性支出不合理增長作為地方政府預(yù)算編制的常態(tài)化要求。二是出臺政策性增支時應(yīng)該盡量考慮地方收支平衡壓力，對基層財政有統(tǒng)籌安排，適度給予增支保障，特別是在財政體制上不享受一般性轉(zhuǎn)移支付的縣，避免影響地方財政自主支出決策。

（三）積極拓展地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，有效把控基層債務(wù)風(fēng)險。一是中央政府應(yīng)積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，滿足地方政府正常合理的融資需求，奠定融資平臺公司逐步淡出的基礎(chǔ)，降低地方政府融資成本。二是結(jié)合近期地方政府債務(wù)的甄別結(jié)果，將2014年12月31日之前的債務(wù)存量的到期規(guī)模作為置換債務(wù)規(guī)模限額的依據(jù)，滿足地方政府的流動性償還需求。三是多方采取措施，進(jìn)一步精確化地方政府的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，對債務(wù)底數(shù)做到“定向精準(zhǔn)”，把控債務(wù)風(fēng)險。

（四）積極穩(wěn)妥促進(jìn)PPP在基層有效落地。一是遵循PPP融資規(guī)律，打破行政區(qū)劃限制，提升PPP項目規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平，認(rèn)真評估融資風(fēng)險，加大上級財政的扶持力度，穩(wěn)妥推進(jìn)縣級PPP項目融資。二是積極開展PPP相關(guān)領(lǐng)域的人才培訓(xùn)和縣級PPP項目庫建設(shè)，大力培植地方中介服務(wù)組織建設(shè)，做好準(zhǔn)備工作。三是根據(jù)PPP項目對應(yīng)污水處理、水利設(shè)施、安居住房、養(yǎng)老等細(xì)分領(lǐng)域盡快出臺分行業(yè)實施操作指南或細(xì)則，指導(dǎo)市、縣推進(jìn)PPP工作。

負(fù)責(zé)人：王朝才

執(zhí)筆：王朝才趙全厚張立承許文龍小燕

（責(zé)任編輯：邢荷生）