財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

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對(duì)山東、福建的深度調(diào)研及其政策建議

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

2015年上半年，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，為了真實(shí)掌握地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)全貌并為下步改革提供有價(jià)值的決策咨詢，2015年8月，劉尚希所長(zhǎng)帶領(lǐng)財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組一行實(shí)地調(diào)研福建山東二省六縣市，地方在復(fù)雜嚴(yán)峻的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)下行壓力下，積極適應(yīng)新常態(tài)，努力創(chuàng)新政策組合、果斷救市，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出“緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好”的良好態(tài)勢(shì)，但也出現(xiàn)了企業(yè)、行業(yè)分化，企業(yè)聯(lián)保等行為導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，地方財(cái)政脆弱性凸顯，新一輪財(cái)稅改革受阻等系列問(wèn)題，報(bào)告重點(diǎn)針對(duì)這些新情況和新問(wèn)題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上給出了相關(guān)建議。

一、企業(yè)、行業(yè)分化現(xiàn)象明顯

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)入攻堅(jiān)期，不同地區(qū)表現(xiàn)不一。東部作為發(fā)達(dá)地區(qū)比較早地轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府運(yùn)用多種政策手段鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大創(chuàng)新力度，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境，轉(zhuǎn)型早、轉(zhuǎn)型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)健。

從調(diào)研情況看，企業(yè)、行業(yè)分化是一個(gè)顯著特征。從行業(yè)看，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鋼鐵、水泥、化工、機(jī)械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能利用率低，以煤炭、石油為主的采掘業(yè)效益明顯下滑，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏“重”的地區(qū)，如滕州和濟(jì)寧等市受到的沖擊較大。從企業(yè)看，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、加快技術(shù)改造、及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的企業(yè)逆勢(shì)上揚(yáng)，創(chuàng)新能力弱、適應(yīng)市場(chǎng)慢的企業(yè)發(fā)展壓力明顯增大，有的面臨被市場(chǎng)淘汰的境遇。

二、企業(yè)聯(lián)保、互保普遍，區(qū)域性公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大

企業(yè)之間循環(huán)擔(dān)保、聯(lián)?；ケＳ址Q“擔(dān)保鏈”現(xiàn)象普遍存在，由此引發(fā)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)有發(fā)生。以往實(shí)行聯(lián)保互保的主要是同行業(yè)、同一商圈小微企業(yè)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，銀行相對(duì)比較容易處置。但目前出現(xiàn)的“擔(dān)保鏈”相當(dāng)一部分是以某一家或幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關(guān)聯(lián)企業(yè)擔(dān)保鏈條。從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，“擔(dān)保鏈”已超越了單純連帶責(zé)任擔(dān)保，隱藏著大量交叉聯(lián)?；ケ?wèn)題以及以此為名的騙貸行為。對(duì)于銀行機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，聯(lián)保互保涉及面廣、處置難度較大。而且，銀行為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，還在某種程度上助推這種聯(lián)?；ケ７绞剑@容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。截至2015年6月末，山東省不良貸款率2%，比年初提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。聯(lián)?；ケ?，可能導(dǎo)致“多米諾骨牌”效應(yīng)，引發(fā)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔(dān)保企業(yè)都面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)區(qū)域性公共風(fēng)險(xiǎn)，加大社會(huì)不穩(wěn)定因素。

三、地方政府救市面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)

為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，地方政府出手救市，例如福建仙游縣和晉江市都通過(guò)稅收信息共享、設(shè)立助保金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對(duì)稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款。山東創(chuàng)新財(cái)政資金分配方式，設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)投資基金，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，再如滕州市，通過(guò)財(cái)政注資設(shè)立“過(guò)橋資金”幫助企業(yè)渡難關(guān)。總體來(lái)說(shuō)，地方政府的救市措施起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融的作用。

但地方政府救市也面臨新的風(fēng)險(xiǎn)：一方面，經(jīng)濟(jì)趨緩下行，政府財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，救市可能替代市場(chǎng)決策，產(chǎn)生僵尸企業(yè)，或者帶來(lái)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府逆向選擇，可能滯延結(jié)構(gòu)調(diào)整。如何把握好救市的“度”，在穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點(diǎn)，是對(duì)地方政府能力的重大考驗(yàn)。結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，僵尸企業(yè)普遍存在，與地方政府救市過(guò)度不無(wú)關(guān)系。凡是救市的“度”把握較好的地方，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)會(huì)逆勢(shì)上揚(yáng)。例如在福州、晉江，不少企業(yè)自主創(chuàng)新能力增強(qiáng)，得以穩(wěn)健發(fā)展。

四、新常態(tài)下的地方財(cái)政脆弱性凸顯

財(cái)政收支失衡的壓力在不同層級(jí)政府間都有體現(xiàn)，但是程度不一，政府層級(jí)越低財(cái)政脆弱性越大。福建省自2012年以來(lái)，省本級(jí)財(cái)政盈余增加，而同期市本級(jí)和縣財(cái)政盈余在減少；山東省地方財(cái)政尤其市縣政府承擔(dān)了大量事權(quán)和支出責(zé)任，而財(cái)力則相對(duì)不足，最近一輪的體制調(diào)整旨在進(jìn)行財(cái)力下移以緩解這種困境。同時(shí)，作為人口流入地，這兩省面臨為外來(lái)人口提供公共服務(wù)的壓力，而中央轉(zhuǎn)移支付與人口掛鉤機(jī)制不健全，人口流入地政府的財(cái)政支出壓力也由此增大。

[34] Andrew Browne, “China’s World: China Is Capitalizing on the West’s Retreat,” The Wall Street Journal, July 6, 2016.

地方財(cái)政脆弱性集中體現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上。例如福建仙游縣，2014年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到73%，2013～2014年債務(wù)中76.6%來(lái)自于銀行貸款。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，土地升值，地方政府可以靠土地出讓收入來(lái)償債。2010～2014年福建省域、市域、縣域的土地出讓收入年均占本轄區(qū)財(cái)政總收入之比分別為26.4%、29.2%、21.8%；而當(dāng)前土地出讓收入急劇減少，地方財(cái)政面臨空前壓力。

五、地方財(cái)稅改革進(jìn)展遲緩

新《預(yù)算法》頒布實(shí)施，對(duì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，規(guī)范和約束政府行為具有重大意義，但在地方卻遇到不少阻力，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是部門法之間的優(yōu)先序沒(méi)有明確，使得新《預(yù)算法》的權(quán)威性面臨質(zhì)疑。財(cái)政部門在新《預(yù)算法》的指引下，取消了各類重點(diǎn)支出的掛鉤機(jī)制，但其他相關(guān)法律沒(méi)有修改，相互掣肘。如《教育法》對(duì)教育支出的考核仍然沿用掛鉤機(jī)制，各級(jí)人大代表會(huì)依據(jù)該法來(lái)審核財(cái)政的教育支出，不利于財(cái)政統(tǒng)籌。二是大配套取消，但小配套仍在。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》中明確要求“除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金?！钡灰雠_(tái)政策，或明或暗的配套要求仍然不同程度存在著，影響了地方財(cái)政的可預(yù)期性。以滕州市為例，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，2015年政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)380元/人，滕州負(fù)擔(dān)136.8元/人，加上個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)助，共需配套資金2.1億元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保補(bǔ)助30元/人，滕州負(fù)擔(dān)25.5元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金85元/人、月，滕州負(fù)擔(dān)23.84元/人、月，共需配套資金0.9億元。三是地方對(duì)編制中期財(cái)政規(guī)劃無(wú)所適從。地方編制中期財(cái)政規(guī)劃，地方政府必須提前謀劃未來(lái)事項(xiàng)，研究未來(lái)三年的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，而目前重大改革和政策的頂層設(shè)計(jì)在中央，地方面臨諸多不確定性。加上地方的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足，如何編制中期財(cái)政規(guī)劃，地方顯得無(wú)所適從。

六、幾點(diǎn)對(duì)策建議

當(dāng)前中國(guó)正處于新舊交替的關(guān)鍵過(guò)渡期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力尚未能有效替代舊動(dòng)力，新舊體制機(jī)制替換處于膠著狀態(tài)，改革任務(wù)十分艱巨。當(dāng)前中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行遇到的困難和問(wèn)題，都是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過(guò)程中產(chǎn)生的，內(nèi)外不確定性增多，不可控風(fēng)險(xiǎn)增多，在觀念上要有充分的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，各種風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡與防范化解是當(dāng)前財(cái)政的重中之重。

（一）以預(yù)算改革倒逼政府改革

政府自身改革是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的著力點(diǎn)。政府改革要實(shí)現(xiàn)正面突破十分困難，預(yù)算改革是一個(gè)良好的切入點(diǎn)，共識(shí)多，阻力少，很難正面反對(duì)。美國(guó)19世紀(jì)末20世紀(jì)初的“第二次建國(guó)”，就是從預(yù)算改革入手的。政府行為不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)將難以實(shí)現(xiàn)，這可以通過(guò)預(yù)算來(lái)約束和矯正。一是要避免好心辦壞事，妨礙市場(chǎng)在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的決定性作用和企業(yè)的主體性作用。扶持光伏等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取，政府發(fā)出的信號(hào)不應(yīng)干擾市場(chǎng)信號(hào)，否則會(huì)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。在幫扶企業(yè)的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)行為、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，這在當(dāng)前變得更加重要。二是政府的職責(zé)是通過(guò)預(yù)算來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，在結(jié)構(gòu)性改革和新舊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時(shí)期，這一點(diǎn)更要凸顯。市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)要?dú)w市場(chǎng)，個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)要?dú)w個(gè)人，地方的風(fēng)險(xiǎn)要?dú)w地方，政府通過(guò)預(yù)算對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行邊際調(diào)整，其目的是避免風(fēng)險(xiǎn)聚集而產(chǎn)生公共風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性危機(jī)。危機(jī)不可怕，可怕的是不能抓住危機(jī)帶來(lái)的資源重配機(jī)會(huì)。三是通過(guò)預(yù)算改革來(lái)強(qiáng)化政府行為和政策的可預(yù)期性，降低不確定性。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體面臨的不確定性比任何時(shí)候都要大，政府的作用不是忙著出政策，而是穩(wěn)定預(yù)期。預(yù)期是一個(gè)基于對(duì)未來(lái)的預(yù)判，而不是眼前。把穩(wěn)定預(yù)期視為穩(wěn)定當(dāng)前，是一個(gè)誤區(qū)。

（二）以提高資本形成率來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)

調(diào)結(jié)構(gòu)，一是存量調(diào)整，二是增量，亦即投資調(diào)整。產(chǎn)業(yè)投資，尤其是更新改造投資則是關(guān)鍵。當(dāng)前面臨的問(wèn)題不是投資增速下降，而是資本形成率太低。這些年來(lái)，資本形成率與投資率之間的差距越來(lái)越大，這說(shuō)明投資僅僅產(chǎn)生了短期需求的拉動(dòng)作用，而對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給創(chuàng)新的作用越來(lái)越弱。

從世界來(lái)看，中國(guó)人均資本擁有量依然偏低。擴(kuò)大投資，若不能提高資本形成率，那等于白忙活。投資是流量，而資本是存量，流量向存量的轉(zhuǎn)化并非那么輕而易舉，這與當(dāng)前的投融資體制密切相關(guān)。無(wú)效投資多，是當(dāng)前面臨的大問(wèn)題。

（三）運(yùn)用好定向投融資的政策支持工具

貨幣政策自2014年年底以來(lái)已經(jīng)多次降準(zhǔn)降息，但由于金融改革滯后，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制失靈，其作用日漸衰減。相比之下，財(cái)政有其自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，除了傳統(tǒng)的政策工具，財(cái)政還可以通過(guò)設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等市場(chǎng)化工具支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，讓市場(chǎng)而非政府直接篩選符合條件的企業(yè)進(jìn)行定向投融資支持，可以充分帶動(dòng)社會(huì)資本和各級(jí)財(cái)政資金投入。當(dāng)前需要做的是，對(duì)投融資支持工具的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，并將其納入中期財(cái)政規(guī)劃編制中，保障財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性。

（四）推動(dòng)地方加快建立“資本預(yù)算”

為了防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，提高地方債務(wù)資金的使用效率，推動(dòng)地方建立“資本預(yù)算”十分必要，也很緊迫。中央與地方職責(zé)職能上有分工，預(yù)算結(jié)構(gòu)也應(yīng)不同，不能上下一個(gè)樣。僅僅通過(guò)負(fù)債率、債務(wù)依存度等指標(biāo)來(lái)監(jiān)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不夠的，必須建立基礎(chǔ)性的制度。在新《預(yù)算法》框架內(nèi)，推動(dòng)地方建立資本預(yù)算勢(shì)在必行。這也是應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化融資、財(cái)政資金基金化運(yùn)作的迫切需要。

（五）加快建立地方“轄區(qū)財(cái)政責(zé)任”

財(cái)政體制上的層級(jí)化，即主要對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，是導(dǎo)致財(cái)政越往下越脆弱的體制性根源。尤其在經(jīng)濟(jì)下行情況下，這種體制的弊端越發(fā)顯現(xiàn)出來(lái)了。上面有權(quán)，一些支出責(zé)任可下移，財(cái)政日子相對(duì)好過(guò)，但對(duì)下卻沒(méi)有責(zé)任，權(quán)責(zé)不對(duì)等。2005年之前全國(guó)半數(shù)的縣發(fā)不出工資，就是財(cái)政“層級(jí)化”的結(jié)果。在當(dāng)前形勢(shì)下，基層財(cái)政危機(jī)可能再次重演。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)無(wú)法照搬財(cái)政聯(lián)邦主義思路，一級(jí)管一級(jí)，各負(fù)其責(zé)，自求平衡。因?yàn)楦骷?jí)政府之間的“事權(quán)法定”短期內(nèi)做不到，即使做到了，也會(huì)與西方國(guó)家的政府事權(quán)法定不同。除了對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡與縱向財(cái)政平衡負(fù)責(zé)。這樣才能真正防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在上下級(jí)財(cái)政之間轉(zhuǎn)移并導(dǎo)致擴(kuò)散。

負(fù)責(zé)人：劉尚希

執(zhí)筆：劉尚希羅建鋼韓鳳芹王志剛韓玲慧程瑜

（責(zé)任編輯：邢荷生）

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