財政部財政科學研究所調研組

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對山東、福建的深度調研及其政策建議

財政部財政科學研究所調研組

2015年上半年，在經濟進入新常態(tài)的背景下，地方財政收支矛盾進一步凸顯，為了真實掌握地方財政經濟全貌并為下步改革提供有價值的決策咨詢，2015年8月，劉尚希所長帶領財政科學研究所調研組一行實地調研福建山東二省六縣市，地方在復雜嚴峻的宏觀經濟形勢和經濟下行壓力下，積極適應新常態(tài)，努力創(chuàng)新政策組合、果斷救市，經濟運行呈現(xiàn)出“緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好”的良好態(tài)勢，但也出現(xiàn)了企業(yè)、行業(yè)分化，企業(yè)聯(lián)保等行為導致公共風險顯現(xiàn)，地方財政脆弱性凸顯，新一輪財稅改革受阻等系列問題，報告重點針對這些新情況和新問題進行剖析，在此基礎上給出了相關建議。

一、企業(yè)、行業(yè)分化現(xiàn)象明顯

隨著中國經濟進入新常態(tài)，轉型升級進入攻堅期，不同地區(qū)表現(xiàn)不一。東部作為發(fā)達地區(qū)比較早地轉型升級，政府運用多種政策手段鼓勵和引導企業(yè)加大創(chuàng)新力度，為企業(yè)發(fā)展營造良好外部環(huán)境，轉型早、轉型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，抗風險能力較強，財政經濟運行相對穩(wěn)健。

從調研情況看，企業(yè)、行業(yè)分化是一個顯著特征。從行業(yè)看，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產業(yè)發(fā)展迅速，鋼鐵、水泥、化工、機械等傳統(tǒng)行業(yè)產能利用率低，以煤炭、石油為主的采掘業(yè)效益明顯下滑，產業(yè)結構偏“重”的地區(qū)，如滕州和濟寧等市受到的沖擊較大。從企業(yè)看，擁有自主知識產權、加快技術改造、及時調整產品結構的企業(yè)逆勢上揚，創(chuàng)新能力弱、適應市場慢的企業(yè)發(fā)展壓力明顯增大，有的面臨被市場淘汰的境遇。

二、企業(yè)聯(lián)保、互保普遍，區(qū)域性公共風險擴大

企業(yè)之間循環(huán)擔保、聯(lián)?；ケＳ址Q“擔保鏈”現(xiàn)象普遍存在，由此引發(fā)的問題和風險也時有發(fā)生。以往實行聯(lián)?；ケ５闹饕峭袠I(yè)、同一商圈小微企業(yè)，一旦發(fā)生風險，銀行相對比較容易處置。但目前出現(xiàn)的“擔保鏈”相當一部分是以某一家或幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關聯(lián)企業(yè)擔保鏈條。從風險來看，“擔保鏈”已超越了單純連帶責任擔保，隱藏著大量交叉聯(lián)?；ケ栴}以及以此為名的騙貸行為。對于銀行機構來說，聯(lián)?；ケＩ婕懊鎻V、處置難度較大。而且，銀行為了規(guī)避風險責任，還在某種程度上助推這種聯(lián)?；ケ７绞?，這容易引發(fā)連鎖反應。截至2015年6月末，山東省不良貸款率2%，比年初提高0.2個百分點。聯(lián)?；ケ?，可能導致“多米諾骨牌”效應，引發(fā)區(qū)域性經濟風險和金融風險，一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔保企業(yè)都面臨破產風險，容易引發(fā)區(qū)域性公共風險，加大社會不穩(wěn)定因素。

三、地方政府救市面臨不確定性風險

為了穩(wěn)定經濟和社會，地方政府出手救市，例如福建仙游縣和晉江市都通過稅收信息共享、設立助保金和風險補償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款。山東創(chuàng)新財政資金分配方式，設立股權引導投資基金，引導地方經濟轉型升級，再如滕州市，通過財政注資設立“過橋資金”幫助企業(yè)渡難關?？傮w來說，地方政府的救市措施起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經濟和金融的作用。

但地方政府救市也面臨新的風險：一方面，經濟趨緩下行，政府財力捉襟見肘，加大財政風險；另一方面，救市可能替代市場決策，產生僵尸企業(yè)，或者帶來企業(yè)道德風險，導致政府逆向選擇，可能滯延結構調整。如何把握好救市的“度”，在穩(wěn)增長與調結構之間找到平衡點，是對地方政府能力的重大考驗。結構調整緩慢，僵尸企業(yè)普遍存在，與地方政府救市過度不無關系。凡是救市的“度”把握較好的地方，經濟內生動力較強，經濟會逆勢上揚。例如在福州、晉江，不少企業(yè)自主創(chuàng)新能力增強，得以穩(wěn)健發(fā)展。

四、新常態(tài)下的地方財政脆弱性凸顯

財政收支失衡的壓力在不同層級政府間都有體現(xiàn)，但是程度不一，政府層級越低財政脆弱性越大。福建省自2012年以來，省本級財政盈余增加，而同期市本級和縣財政盈余在減少；山東省地方財政尤其市縣政府承擔了大量事權和支出責任，而財力則相對不足，最近一輪的體制調整旨在進行財力下移以緩解這種困境。同時，作為人口流入地，這兩省面臨為外來人口提供公共服務的壓力，而中央轉移支付與人口掛鉤機制不健全，人口流入地政府的財政支出壓力也由此增大。

[34] Andrew Browne, “China’s World: China Is Capitalizing on the West’s Retreat,” The Wall Street Journal, July 6, 2016.

地方財政脆弱性集中體現(xiàn)在地方政府債務風險上。例如福建仙游縣，2014年政府負有償還責任的債務達到73%，2013～2014年債務中76.6%來自于銀行貸款。在經濟繁榮期，土地升值，地方政府可以靠土地出讓收入來償債。2010～2014年福建省域、市域、縣域的土地出讓收入年均占本轄區(qū)財政總收入之比分別為26.4%、29.2%、21.8%；而當前土地出讓收入急劇減少，地方財政面臨空前壓力。

五、地方財稅改革進展遲緩

新《預算法》頒布實施，對建立現(xiàn)代財政制度，規(guī)范和約束政府行為具有重大意義，但在地方卻遇到不少阻力，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是部門法之間的優(yōu)先序沒有明確，使得新《預算法》的權威性面臨質疑。財政部門在新《預算法》的指引下，取消了各類重點支出的掛鉤機制，但其他相關法律沒有修改，相互掣肘。如《教育法》對教育支出的考核仍然沿用掛鉤機制，各級人大代表會依據(jù)該法來審核財政的教育支出，不利于財政統(tǒng)籌。二是大配套取消，但小配套仍在。2014年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》中明確要求“除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金?！钡灰雠_政策，或明或暗的配套要求仍然不同程度存在著，影響了地方財政的可預期性。以滕州市為例，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，2015年政府補助標準380元/人，滕州負擔136.8元/人，加上個人繳費補助，共需配套資金2.1億元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，參保補助30元/人，滕州負擔25.5元，基礎養(yǎng)老金85元/人、月，滕州負擔23.84元/人、月，共需配套資金0.9億元。三是地方對編制中期財政規(guī)劃無所適從。地方編制中期財政規(guī)劃，地方政府必須提前謀劃未來事項，研究未來三年的重大改革、重要政策和重點項目實施規(guī)劃，而目前重大改革和政策的頂層設計在中央，地方面臨諸多不確定性。加上地方的認識和經驗不足，如何編制中期財政規(guī)劃，地方顯得無所適從。

六、幾點對策建議

當前中國正處于新舊交替的關鍵過渡期，經濟發(fā)展的新動力尚未能有效替代舊動力，新舊體制機制替換處于膠著狀態(tài)，改革任務十分艱巨。當前中國財政經濟運行遇到的困難和問題，都是結構轉換過程中產生的，內外不確定性增多，不可控風險增多，在觀念上要有充分的風險意識和風險準備，各種風險的權衡與防范化解是當前財政的重中之重。

（一）以預算改革倒逼政府改革

政府自身改革是當前結構性改革的關鍵，也是理順政府與市場、社會關系的著力點。政府改革要實現(xiàn)正面突破十分困難，預算改革是一個良好的切入點，共識多，阻力少，很難正面反對。美國19世紀末20世紀初的“第二次建國”，就是從預算改革入手的。政府行為不轉變，經濟社會的轉型升級將難以實現(xiàn)，這可以通過預算來約束和矯正。一是要避免好心辦壞事，妨礙市場在結構調整中的決定性作用和企業(yè)的主體性作用。扶持光伏等戰(zhàn)略性新興產業(yè)的教訓應當吸取，政府發(fā)出的信號不應干擾市場信號，否則會產生事與愿違的結果。在幫扶企業(yè)的同時，強化對企業(yè)行為、產品和服務質量的監(jiān)管，這在當前變得更加重要。二是政府的職責是通過預算來分配風險，在結構性改革和新舊結構轉換時期，這一點更要凸顯。市場的風險要歸市場，個人的風險要歸個人，地方的風險要歸地方，政府通過預算對風險分配進行邊際調整，其目的是避免風險聚集而產生公共風險和系統(tǒng)性危機。危機不可怕，可怕的是不能抓住危機帶來的資源重配機會。三是通過預算改革來強化政府行為和政策的可預期性，降低不確定性。當前經濟社會主體面臨的不確定性比任何時候都要大，政府的作用不是忙著出政策，而是穩(wěn)定預期。預期是一個基于對未來的預判，而不是眼前。把穩(wěn)定預期視為穩(wěn)定當前，是一個誤區(qū)。

（二）以提高資本形成率來實現(xiàn)穩(wěn)增長目標

調結構，一是存量調整，二是增量，亦即投資調整。產業(yè)投資，尤其是更新改造投資則是關鍵。當前面臨的問題不是投資增速下降，而是資本形成率太低。這些年來，資本形成率與投資率之間的差距越來越大，這說明投資僅僅產生了短期需求的拉動作用，而對結構調整和供給創(chuàng)新的作用越來越弱。

從世界來看，中國人均資本擁有量依然偏低。擴大投資，若不能提高資本形成率，那等于白忙活。投資是流量，而資本是存量，流量向存量的轉化并非那么輕而易舉，這與當前的投融資體制密切相關。無效投資多，是當前面臨的大問題。

（三）運用好定向投融資的政策支持工具

貨幣政策自2014年年底以來已經多次降準降息，但由于金融改革滯后，貨幣政策傳導機制失靈，其作用日漸衰減。相比之下，財政有其自身獨特優(yōu)勢，除了傳統(tǒng)的政策工具，財政還可以通過設立股權投資引導基金、產業(yè)引導基金等市場化工具支持實體經濟，讓市場而非政府直接篩選符合條件的企業(yè)進行定向投融資支持，可以充分帶動社會資本和各級財政資金投入。當前需要做的是，對投融資支持工具的或有負債風險進行全面評估，并將其納入中期財政規(guī)劃編制中，保障財政長期可持續(xù)性。

（四）推動地方加快建立“資本預算”

為了防止財政風險擴散，提高地方債務資金的使用效率，推動地方建立“資本預算”十分必要，也很緊迫。中央與地方職責職能上有分工，預算結構也應不同，不能上下一個樣。僅僅通過負債率、債務依存度等指標來監(jiān)測地方債務風險是不夠的，必須建立基礎性的制度。在新《預算法》框架內，推動地方建立資本預算勢在必行。這也是應對城鎮(zhèn)化融資、財政資金基金化運作的迫切需要。

（五）加快建立地方“轄區(qū)財政責任”

財政體制上的層級化，即主要對本級財政負責，是導致財政越往下越脆弱的體制性根源。尤其在經濟下行情況下，這種體制的弊端越發(fā)顯現(xiàn)出來了。上面有權，一些支出責任可下移，財政日子相對好過，但對下卻沒有責任，權責不對等。2005年之前全國半數(shù)的縣發(fā)不出工資，就是財政“層級化”的結果。在當前形勢下，基層財政危機可能再次重演。

中國的財政分權無法照搬財政聯(lián)邦主義思路，一級管一級，各負其責，自求平衡。因為各級政府之間的“事權法定”短期內做不到，即使做到了，也會與西方國家的政府事權法定不同。除了對本級財政負責，還應當對轄區(qū)內的橫向財政平衡與縱向財政平衡負責。這樣才能真正防范財政風險在上下級財政之間轉移并導致擴散。

負責人：劉尚希

執(zhí)筆：劉尚希羅建鋼韓鳳芹王志剛韓玲慧程瑜

（責任編輯：邢荷生）

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