余麗生　余逸穎

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推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革研究

余麗生余逸穎

內容提要：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是我國養(yǎng)老保險制度改革的重要組成部分，改革的推進不僅是我國社會主義市場經濟發(fā)展的需要，而且是我國社會保險制度建設的需要，以更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的重要作用。但是，要確保機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利推行，財力是基礎。各級財政必須未雨綢繆，加強財政改革和制度建設，為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供財力支持和保障。

關鍵詞：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度財政政策

社會保險是市場經濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網”，是市場經濟的重要組成部分，是維持市場經濟穩(wěn)定發(fā)展的基礎，而養(yǎng)老保險是社會保險的“重頭戲”。改革開放以來我國的養(yǎng)老保險制度改革起步早、發(fā)展快、效果好、影響大，在社會主義市場經濟發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用，早在1991年國務院就出臺了“關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定”，規(guī)范了企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革；1997年出臺城鎮(zhèn)低保制度，解決城市困難家庭最低的社會保障；根據統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展和全面建設小康社會的需要，2003年出臺了農村低保制度，把最低生活保障制度擴大到農村；2009年我國又出臺了新型的農村養(yǎng)老保險制度，為農村60歲以上的老人建立了養(yǎng)老保險制度；2011年7月養(yǎng)老保險制度擴大到城鎮(zhèn)，建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，這樣，經過改革開放30多年的發(fā)展，我國的養(yǎng)老保險制度逐步擴大，覆蓋的人群逐步增多，功能逐步得到發(fā)揮。但是，我國社會保障制度改革發(fā)展過程中存在的突出問題是制度的碎片化，按人的不同身份建立不同的制度，更大的問題是機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度一直沒有實施和建立、改革沒有推進，制度覆蓋還存在“空白點”。

黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革，明確要“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”。根據十八屆三中全會的改革目標，國務院于2015年分別出臺了《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［2015］2號）和《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)［2015］18號），出臺了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，開始了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，我國養(yǎng)老保險制度改革迎來了新突破，養(yǎng)老保險制度實現了“全覆蓋”。但同時，要看到機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對地方財政的壓力，尤其是對今后幾年的財政壓力是顯而易見的，因為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是建立在工資調整之上，要求機關事業(yè)單位工作人員不能因為改革而減少收入，改革使得各級財政增支是顯而易見的。而當前我國經濟又進入結構調整期，財政收入的增長又受到經濟發(fā)展的影響，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對各級財政都是挑戰(zhàn)。為了確保機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的順利實施，各級政府和財政必須未雨綢繆，加大改革力度，為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的順利實施創(chuàng)造條件。

一、優(yōu)化財政支出結構，確保財政資金的保障

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的實施，需要一定的財力保障，這對當前的財政是挑戰(zhàn)。當前我國經濟正面臨結構性的調整，經濟發(fā)展進入中高速增長的新常態(tài)，財政收入增長也一樣，寄希望通過財政收入的快速增長來滿足機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的需要難度大，財政更多地要從結構調整上做文章、從存量資金清理整合上做文章。而調整財政支出結構，民生支出是必須要保障的，盡管我國的民生支出增長很快，已經成為財政支出的大頭，但民生保障水平總體還是低的，離社會的需要、城鄉(xiāng)居民的需要還有差距，民生支出不是怎么壓縮的問題，更是合理保障、穩(wěn)定增長的問題。但這不是說壓縮財政支出是沒有余地的，有些財政支出控制還是有余地的，如行政支出。要嚴格控制行政經費的增長，通過控制機構、控制人員、控制行政經費開支標準等形式，把行政經費控制好，尤其是要壓縮“三公”經費的增長。隨著中央“八項規(guī)定”的出臺，控制“三公經費”有了制度保障。行政經費的控制和“三公經費”的壓縮或增速的下降，能夠擠出一定的財政資金用于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。同時，要加快清理財政結余資金。財政資金結余不用，不僅是公共資源的浪費，財政資金的效益得不到發(fā)揮，而且也會出現財政資金的濫用，甚至流失和挪用，容易產生財政風險和廉政風險。各級政府和財政部門必須加強對財政結余資金的清理，對長期不用或用不出去而留在單位和部門的財政資金要及時清理，該收回的要收回，該取消的要取消，以充實和補充機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的資金需要。因此，面對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的增支壓力，財政提供資金支持不應僅僅局限于增量資金的解決，更要著眼于存量資金，通過優(yōu)化財政支出結構，清理結余財政資金，擠出財政資金以滿足機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險支出需要。

二、穩(wěn)妥做好新老制度的銜接，實現平穩(wěn)過渡

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革從2014年10月開始，這就有老人、新人和中人的問題。所謂老人是2014年10月前退休的人，新人是2014年10月以后參加工作的，其余的機關事業(yè)單位工作人員都是中人。老人和新人的政策比較簡單，辦法也好解決。對老人的養(yǎng)老保險，應該參照老辦法，由國家財政來負擔養(yǎng)老保險，這是維護老人權利的需要，政策上也沒有問題。對新人，剛好趕上新制度的實施，按新的養(yǎng)老保險制度辦，這也沒問題。核心和難點是中人，即2014年10月之前參加工作又沒有交過養(yǎng)老保險的在職人員。政策明確2014年10月之前的工作年限視同繳費年限，這為新老制度的銜接奠定了基礎，也給中人吃了“定心丸”。但由于中人離退休的年限不一、按新制度繳費的年限也不一，這樣養(yǎng)老保險的政策就肯定會出現差異。如何更好地緩解差異，確保公平和合理，這就要求在國家統(tǒng)一政策的前提下，各地必須結合實際，制定中人的養(yǎng)老保險過渡辦法。中人的過渡辦法必須使中人的退休待遇和老辦法基本接近或者略高于老辦法，使中人容易接受，以確保新老制度的銜接，使機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革順利推進。

三、提高統(tǒng)籌級次，擴大中央財政的支出責任

普遍建立社會養(yǎng)老保險制度是世界各國經濟社會發(fā)展的共同趨勢和基本做法，但社會養(yǎng)老保險在不同的國家有不同的模式，如美國主要通過社會保障稅的形式，籌集社會養(yǎng)老保險資金。我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革盡管實現了通過政府、單位、個人共同負擔的形式籌集養(yǎng)老保險資金，資金來源有了保障，并把個人的權利和義務有機結合起來，但我國的養(yǎng)老保險主要采取縣級統(tǒng)籌的形式?？h級統(tǒng)籌的好處是養(yǎng)老保險和當地經濟社會發(fā)展相適應，比較符合地方實際，可統(tǒng)籌的級次低，抗風險能力比較弱，一些經濟落后或相對欠發(fā)達的縣市財政的壓力大，而一些經濟比較發(fā)達的縣市財政壓力就小，以致于容易出現縣市之間的“苦樂不均”，甚至使困難縣市越發(fā)困難的“馬太效應”。解決機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險縣市之間“苦樂不均”的更合理科學的辦法是提高統(tǒng)籌的級次。在我國中央、地方（省、市、縣、鄉(xiāng)）五級政府中，縣市以上的有市地、省和中央三級。全國統(tǒng)籌這是養(yǎng)老保險改革的方向，但我國人口多、底子薄、地區(qū)發(fā)展不平衡的社會主義初級階段國情，使得目前全國統(tǒng)籌的難度大，國家財力也難以拿出足夠的資金實行全國統(tǒng)籌。而提高到市地級統(tǒng)籌，由于我國經濟社會發(fā)展的區(qū)域性特點，市地之間經濟社會發(fā)展的差距大，市地財政統(tǒng)籌發(fā)展的能力相對較弱，縣市統(tǒng)籌和市地統(tǒng)籌的差別不大，也沒有從縣市統(tǒng)籌改為市地統(tǒng)籌的必要。因此，省級統(tǒng)籌是合理的選擇。省級財政的實力和調控的功能強，使得省級財政能夠承擔起相應的職責。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險應由縣市統(tǒng)籌逐步向省級統(tǒng)籌過渡。同時，增加中央財政的支持責任。十八屆三中全會明確提出要增加中央財政的支出責任，而社會保險是中央財政應該承擔的責任。中央財政要加大對地方尤其是中西部地區(qū)、民族地區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付，緩解地區(qū)之間的財力差距，為地方尤其是中西部地區(qū)、民族地區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供必要的財力支持。

四、完善預算體系，推進養(yǎng)老保險的一體化建設

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立，彌補了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的制度空白，從制度上統(tǒng)一了機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險的差異，為養(yǎng)老保險制度的“一體化”建設創(chuàng)造了條件。作為“一體化”的養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老金部分機關事業(yè)單位和企業(yè)應大體一致，企業(yè)的補充養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位的職業(yè)年金由于工作年限、社會貢獻、繳費年限等方面的不同而有所區(qū)別，以體現權利和義務的結合。但是，目前機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險的差距是明顯的，企業(yè)職工養(yǎng)老保險明顯低于機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險。根據“凳腳理論”，凳子四個腳高低不一，要解決凳子的平衡問題，一種辦法是鋸掉凳子長的腳，這是消極的平衡理論；另一種辦法是墊高凳子低的腳，這是積極的平衡理論。顯然，解決機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險差距問題應采取積極的做法，逐步提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險的標準，使企業(yè)養(yǎng)老保險的標準逐步和機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險水平接近。而提高企業(yè)養(yǎng)老保險的標準必須要有資金來源，這只能通過加強國家財政預算體系建設來推進。在國家預算體系的一般公共預算、政府基金預算、社會保障基金預算和國有資本預算四本預算中，解決企業(yè)養(yǎng)老保險資金的來源是社會保險基金預算。要擴大社會保險基金預算規(guī)模，擴大企業(yè)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌面，這是企業(yè)養(yǎng)老保險資金來源的基礎。同時，要做大國有資本預算，增加國有企業(yè)國有資本收益的上繳比例，每年從國有資本預算中集中一部分資金補充到社會保險預算，這也是社會保險預算資金來源的重要渠道。國有資本預算集中一塊到社會保險基金預算也是國家對企業(yè)養(yǎng)老保險長期欠賬的一種彌補，是必須的、有理論依據的。

五、加強基金管理，實現保值增值

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革辦法明確機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險基金和企業(yè)的養(yǎng)老保險基金分別管理，財政管基金、地稅管征收、社保管發(fā)放。對財政部門來說管好基金很重要，這直接關系到機關事業(yè)單位工作人員的利益，關系到退休后的生活待遇。要管好養(yǎng)老保險基金，安全是基金管理的前提，這是社?；鸷惋L投基金的區(qū)別，這也決定了養(yǎng)老保險基金使用的原則和方向，但安全不等于把資金放在銀行里“睡覺”，不顧基金的保值增值，而是在安全的前提下和政策允許的范圍內，做好基金的保值增值工作。機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險基金在正常支付的前提下，對結余的基金必須做好保值增值工作，用于安全的理財投資。一方面要開展競爭性存放。競爭性存放養(yǎng)老保險基金，能夠穩(wěn)定提高基金存放的利息收入，也避免了基金存放的廉政風險。另一方面要用于購買地方政府債券。根據《預算法》規(guī)定的地方政府債務發(fā)行管理要求，地方政府的債務只能通過發(fā)行債券的形式籌集，相對于銀行存款，地方政府債券的利率要高，收益穩(wěn)定，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險結余的基金要拿出一部分用于購買地方政府債券，提高基金的收益，以確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠Ｍ瑫r，應安排一定比例的養(yǎng)老保險基金用于股票等風險投資。風險往往和收益成比例，風險大收益也高，國家應拿出一定比例的養(yǎng)老保險基金用于股票等風險投資，以擴大養(yǎng)老保險基金的收益，確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?/p>

六、保障管理服務機構的運行經費，推進養(yǎng)老社會化服務體系建設

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革以后，養(yǎng)老保險管理工作就從單位管理過渡到社會管理機構管理，退休人員也就從單位人轉為社會人，這樣，各社區(qū)、街道要有專門的機構或專門的部門來管理，要充實工作人員和增加服務設施才能滿足機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的需要。各社區(qū)、街道的養(yǎng)老保險管理服務機構從事的是養(yǎng)老服務工作，屬于公益性的管理服務機構，代表政府提供公共服務，發(fā)放養(yǎng)老金和提供養(yǎng)老服務，對養(yǎng)老管理服務機構的公用經費和運營經費地方財政必須給予保障，而不是通過創(chuàng)收或從養(yǎng)老保險基金中列支，否則，影響?zhàn)B老金的?？顚Ｓ茫焕陴B(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

New Breakthrough of Government Pension System Reform

Yu Lisheng Yu Yiying

Abstract：Government pension system reform is a significant part of China's pension system reform.Such reform notonly addresses the needs of the socialistmarketeconomy and construction of China's social security system,but also guarantees the decisive and important role ofmarket forces in allocating resources.However, ensuring the smooth implementation of fiscal resources is foundational.Precautionsmust be taken on various levels to strengthen fiscal reform and institution-building,in order to provide fiscal support for government pension system reform.

Key words：Governmentunitsand public institutions;Pension system;Fiscalpolicy

作者簡介：余麗生，浙江省財政干部教育中心主任余逸穎，浙江財經大學財政與公共管理學院

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：2096-1391（2016）01-0039-04

（責任編輯：李蘭芝）