鄭嘉璐
隨著GDP在干部考核中的重要性下降,許多官員將獲得政績的希望寄托在了政策創(chuàng)新上。推動一項改革,承擔一項改革的試點任務(wù)成為官員展現(xiàn)個人執(zhí)政能力,進而得以升遷的一條路徑。于是,“政績式改革”出現(xiàn)了。
為了調(diào)動基層改革的積極性,上級政府在設(shè)計年終考核、評比時往往會包括“政策創(chuàng)新”這一項,還會對表現(xiàn)突出的單位和個人予以表彰。
一位在縣委辦公室工作的干部回憶,該縣一項改革曾得到了省領(lǐng)導(dǎo)的批示,并在全省范圍內(nèi)推廣,結(jié)果不僅主導(dǎo)這項改革的部門在當年的考核中獲得加分,該部門的負責人還被縣里評為“先進個人”。加分和表彰只是回報的一部分,更重要的是獲得上級部門的認可,哪怕是給領(lǐng)導(dǎo)留下一個能干的好印象,都利于官員未來的提拔。
制度設(shè)計的初衷是選拔出最善于改革的官員:基層干部可以通過推進改革,展現(xiàn)個人的執(zhí)政能力,從而在科層體系內(nèi)得到升遷。
但在實踐中往往事與愿違。晉升通道是許多官員行為的指揮棒,既然推動改革、贏得政績能加速提拔,有些干部就會想盡一切辦法,“為了改革而改革”,甚至把一些普通政策強行“包裝”成改革,就為博取政績。這種情況下,各地出現(xiàn)了許多“政績式改革”“口號式創(chuàng)新”。
所謂“政績式改革”,這類政策創(chuàng)新的目的是展現(xiàn)官員政績,換得領(lǐng)導(dǎo)欣賞,所以不管改革的實質(zhì)如何,都得加以精心“包裝”,要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”,還要盡量獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的批示。如果這項改革最終得以推廣,更是再好不過了。
在實際工作中,這表現(xiàn)為提口號、造材料和邀請媒體宣傳。一位街道干部坦言,同樣是做工作,有時,提出一個響亮的口號比悶頭做事有用多了。他舉了一個例子,市里推動社區(qū)網(wǎng)格化管理時。一個街道提出了“格中有我”的說法,得到了市領(lǐng)導(dǎo)的肯定,迅速在全市推廣。但這位干部認為。其實每個街道的做法大同小異,這個街道只是提出了一個便于宣傳的口號,便迅速成為了先進典型。
當然,總結(jié)改革經(jīng)驗、方便上級推廣是必要的,用凝練、響亮的話語概括改革也無可厚非。關(guān)鍵在于,口號背后是不是有實質(zhì)內(nèi)容,改革經(jīng)驗是不是真的值得推廣。“格中有我”概括的雖然是常規(guī)工作,有強行“創(chuàng)新”之嫌,但畢竟不是一句空話;更值得警惕的是,許多改革并沒有實效,純粹是為了迎合上級的“虛假包裝”。
一些改革措施是好的,關(guān)鍵在于執(zhí)行要實事求是,不圖虛名重在實效。現(xiàn)在全國各地重視營商環(huán)境的打造,許多地方推出了“千名干部進企業(yè)”活動,這是支持企業(yè)發(fā)展的好事。
一位縣級領(lǐng)導(dǎo)告訴記者,他們縣組織部也開展了“千名干部進企業(yè)”活動,要求各級千部走訪企業(yè)、為企業(yè)服務(wù),受到上級領(lǐng)導(dǎo)的認可,成為先進典型。
但在這位縣領(lǐng)導(dǎo)看來,縣里的執(zhí)行是“雷聲大,雨點小”。大多數(shù)黨政干部并不懂企業(yè)經(jīng)營,定期去企業(yè)“指導(dǎo)工作”,不僅提不出有價值的建議,還會耗費企業(yè)主的時間、精力。至于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難,只要稅務(wù)、工商等主管部門把本職工作做好,盡量為企業(yè)提供服務(wù),不要干擾其正常經(jīng)營就好了。既然如此,為什么非要折騰縣里的干部呢?很簡單,不這樣做就體現(xiàn)不出亮點,也就不能制造政績了。
然而,“包裝”一項改革會耗費大量的行政資源。首先要挖空心思搜尋響亮的提法,接著整理材料,總結(jié)做法經(jīng)驗,還要請媒體宣傳報道,形成影響力后向上級主管部門匯報和尋求認可,一旦拿到上級的批示或肯定,還要召開經(jīng)驗總結(jié)會來進一步造勢,再請媒體宣傳一輪。
還有一個現(xiàn)象值得關(guān)注,同一項改革卻擁有好多個不同的名字。比如說浙江省最早開始探索的“最多跑一次改革”,這項政務(wù)服務(wù)改革為企業(yè)和百姓提供了便利,是很有價值的政策創(chuàng)新。但這項改革在推廣至全國后卻多了幾種叫法,比如有的叫“不見面審批”,有的叫“只跑一次”,有的叫“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”,有的叫“一門式一網(wǎng)式”,有的叫“一次辦好”。
這些名字指的都是一回事,即使各地的情況有差異,但改革的關(guān)鍵之處都差不多,為什么不全都叫“最多跑一次”呢?
這體現(xiàn)出,地方官員中間正進行著一場“創(chuàng)新錦標賽”。有的官員存在一種心態(tài):誰的創(chuàng)新項目多,誰的改革得到了推廣,誰就在這場競賽中拔得頭籌,有更大的晉升希望;反之,只是向競爭對手學(xué)習,而不改頭換面一下,不僅體現(xiàn)不出自己的工作能力,還認可了對方改革的合理性,是“長了別人的威風”。
這種不健康的心態(tài)催生出許多重復(fù)性的改革。舉例來說,同樣是為社區(qū)提供居民服務(wù),干的工作也一樣,但有的街道起名叫“365工作法”,有的叫“蜂巢工作法”,有的叫“跑腿代辦站”。每一項所謂創(chuàng)新都需要造材料、搞宣傳,造成了資源的很大浪費。
即便是重復(fù)性的改革嘗試,有的上級政府也會默許,甚至鼓勵,兩者實際上達成了一種“共謀”。以縣鄉(xiāng)兩級為例,縣級政府有動力鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展創(chuàng)新,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的改革越多,縣領(lǐng)導(dǎo)越有擇優(yōu)選擇作為政績的空間。重復(fù)“包裝”不僅不會惹麻煩,反倒體現(xiàn)為該縣在這一改革領(lǐng)域的“多點開花”。
錦標賽機制不僅出現(xiàn)在同級競爭對手之間,還體現(xiàn)為繼任官員不愿延續(xù)前任的政策創(chuàng)新。許多地方都存在“新官不理舊事”的情況,新書記上任后,一定要提出新的工作綱領(lǐng),以此區(qū)別前任,否則真出了成績也不好算在自己頭上。也因為這樣,在“一把手”交接后,有的地市甚至要集中清理街上前任書記的工作口號,換上新的。用基層干部的話說,兩任書記“愛修路的只修路,愛修橋的只修橋”,政策失去了延續(xù)性,到最后,橋和路都沒有修好。
隨著GDP指標被淡化,財政數(shù)據(jù)造假的難度越來越大,政策創(chuàng)新成為彰顯政績的最佳途徑。
結(jié)果是,那些敢于改革、具備真才實學(xué)的官員的確通過政策創(chuàng)新嶄露頭角,獲得提拔;但那些濫竽充數(shù)、通過“包裝”改革參與競爭的官員卻沒有被篩掉,甚至也得以晉升。而那些“政績式改革”“口號式創(chuàng)新”往往只是精心“包裝”的空殼子,耗費了大量的行政資源,加重了基層負擔,勞民傷財。
在基層資源緊張,地方財政捉襟見肘的今天,更要優(yōu)化政策創(chuàng)新的評價機制和官員的政績考核標準,讓“政績式改革”少一點,讓因地制宜、大膽闖、大膽試的改革多一點。
摘編自《南風窗》2019年第6期