●王 胤

人民法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督問題研究

●王 胤

人民法院主持下的民事調(diào)解活動具有其特殊性，當(dāng)事人行使處分權(quán)的同時也摻雜著法官的審判權(quán)，對其必須由人民檢察院予以監(jiān)督。目前司法實踐中，人民法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的障礙較多，監(jiān)督范圍不明確，立法不完善，監(jiān)督的方式具有封閉性，程序規(guī)定可操作性不強(qiáng)等都制約著檢察院監(jiān)督權(quán)的有效履行。文章針對這些問題，具體分析了我國目前法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的現(xiàn)狀，同時建議擴(kuò)大監(jiān)督范圍，將法條中的“國家利益和社會公共利益”進(jìn)行合理定義，提出了完善法院民事檢查監(jiān)督的具體操作程序，從多方面完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督。

檢察院；檢查監(jiān)督；民事調(diào)解；監(jiān)督范圍

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛越來越多，而與之相矛盾的是人民法院的訴訟資源有限，在這樣的背景下，民事調(diào)解就越來越受到法官們的青睞。一方面是節(jié)省更多的訴訟資源，另一方面也是基于訴訟效率之考量。民事調(diào)解的大格局之中又包括很多類，而法院調(diào)解則是其中十分重要的一種調(diào)解方式。法院調(diào)解是指在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益的爭議進(jìn)行平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議，解決爭議糾紛并同時結(jié)束訴訟程序的訴訟活動。由于法院調(diào)解有其特殊性，本文將重點討論人民檢察院在法院調(diào)解的程序之中的檢查監(jiān)督問題，以期將法院調(diào)解更加規(guī)范化、公開化。

一、法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督概述

（一）法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的涵義

法律監(jiān)督是法律實施的最后一個環(huán)節(jié)也是最重要的環(huán)節(jié)，法律實施如若沒有法律監(jiān)督的話，則很容易滑向司法不公的泥潭。檢查監(jiān)督的基礎(chǔ)理論是權(quán)力制約理論，用檢察院的監(jiān)察權(quán)去制約法院的審判權(quán)，用公權(quán)力去約束公權(quán)力，符合權(quán)力制衡的基本要求。檢查監(jiān)督是法制監(jiān)督中的一種重要的監(jiān)督形式之一，它也是近現(xiàn)代民主中不能缺少的一部分，是法制在運行過程中貫穿性機(jī)制。

（二）法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的必要性

抗戰(zhàn)時期，馬錫五法官創(chuàng)造性地提出了“馬錫五式審判”模式，大大地提高了解決糾紛的效率，同時也符合了時代背景。“調(diào)審結(jié)合，調(diào)解優(yōu)先”的大調(diào)解格局逐漸形成。目前我國的人民法院民事調(diào)解仍存在很多問題，對其進(jìn)行監(jiān)督實有必要。

1.法院調(diào)解的程序規(guī)范不足，隨意性較大

程序的正義是外在的、可視的，對程序進(jìn)行事先規(guī)范可以防止訴訟過程中其他因素的阻礙而導(dǎo)致司法不公?！睹袷略V訟法》等相關(guān)法律對于民事審判活動進(jìn)行了較為詳細(xì)的程序規(guī)定，但是對于法院民事調(diào)解的相關(guān)程序的規(guī)定則較為缺失，法官在主持當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解活動時隨意性較大，沒有系統(tǒng)的程序規(guī)范加以限制約束，這就很容易滋生腐敗。另一方面，民事調(diào)解活動正是由于沒有固定的程序規(guī)定，所以才顯得靈活機(jī)動，解決糾紛的效率才更高。但是目前法院民事調(diào)解靈活非程序化的處理方式成了調(diào)解發(fā)展的阻礙，這是法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督必然要面臨的一個難題，要對法院民事調(diào)解進(jìn)行檢查監(jiān)督，又不能扼殺調(diào)解獨有的靈活、非程序化處理方式的個性。調(diào)解程序的規(guī)范化以及人民檢察院的檢查監(jiān)督可以在一定程度上解決這一問題。

2.檢察機(jī)關(guān)介入是檢察機(jī)關(guān)職能的要求

有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)該過多的介入民事審判，尤其是法院民事調(diào)解，否則會破壞民事活動的意思自治原則。筆者認(rèn)為，監(jiān)督不同與干涉，對權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督可以保證司法公正。在這里需要明確的是，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象是法院而非當(dāng)事人，客體是人民法院的公權(quán)力，對于此的監(jiān)督并不會對于當(dāng)事人的處分權(quán)造成任何負(fù)擔(dān)，反而能更好地保障其處分權(quán)的行使。與判決型的審判程序相比較，法院調(diào)解中易出現(xiàn)程序的軟化和實體合法的伸縮性問題。一方面，調(diào)解軟化了程序法的約束、造成了法官行為失范和審判活動無序，另一方面，調(diào)解實體合法具有伸縮性也會導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果的隱性違法和審判權(quán)的濫用。這些狀況都使得民事調(diào)解檢查監(jiān)督應(yīng)有所作為。④

二、法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督存在的問題

通過對上述法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的基本問題的敘述可以發(fā)現(xiàn)，對法院民事調(diào)解活動進(jìn)行監(jiān)督是有其法理基礎(chǔ)的，同時也有其必要性，但是目前理論及實踐中制約檢查機(jī)關(guān)更好地實施檢查監(jiān)督權(quán)力的障礙仍然有很多。

（一）法院調(diào)解檢查監(jiān)督的范圍不明確

修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，只有當(dāng)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益，以及當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議申請再審而法院駁回申請或者法院逾期未作出再審決定這三種情況時，檢察院才可以對調(diào)解書實行檢查監(jiān)督。

既然我國法律將對于法院民事調(diào)解書的檢查監(jiān)督限定在“損害國家利益、社會公共利益”的范圍內(nèi)，那么對于“國家利益和社會公共利益”這一概念具體如何界定則需要有相關(guān)法律予以規(guī)定，而不得由法官自由裁量。國家利益，從語言理解的角度而言，一般是指能夠滿足國家的生存與發(fā)展的各方面需要并且對國家有好處的各種事物。社會公共利益在我國一般把它解讀為全體社會成員的共同利益。雖然學(xué)術(shù)界有針對此問題的解釋，但畢竟沒有法律效力，不具有可操作性。針對此問題，南京師范大學(xué)的李浩教授指出，鑒于國家利益、社會公共利益之間的界限的模糊性，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時，可以籠統(tǒng)地說明調(diào)解書損害了國家利益、社會公共利益，而不必說明損害的究竟是哪一種利益，除非有把握分清損害的究竟是哪一種利益。可即便如此，不管是當(dāng)事人、法院亦或是檢察院，可能都更加愿意看到的是能有一個具體的可操作的規(guī)定，而不是主觀判斷。

（二）法院調(diào)解檢查監(jiān)督的方式具有封閉性

《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取的監(jiān)督方式有抗訴和檢察建議。這兩種方式本身有各自的缺陷，前文已提到過，檢察建議是柔性的監(jiān)督方式，對于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，人民法院并不是必須采納，這是檢法兩家相互協(xié)商的產(chǎn)物，對于監(jiān)督這種比較強(qiáng)制性的公權(quán)力而言，采取檢察建議的方式自然是很難起到監(jiān)督效果。而抗訴則必然引起審判監(jiān)督程序，相比較而言，更加能夠起到監(jiān)督的效果。但是現(xiàn)行抗訴的程序設(shè)計導(dǎo)致民事抗訴檢查資源配置不合理，抗訴本身對程序的要求極為嚴(yán)格，辦案期限長，且享有法定抗訴權(quán)的是市級以上的人民檢察院，基層人民檢察院沒有民事抗訴權(quán)。這樣的程序設(shè)計導(dǎo)致所有的民事抗訴案件集中在市級以上人民檢察院，上級人民檢察院的任務(wù)畸重，基層的人民檢察院的司法資源又浪費了，不利于民事抗訴檢察資源的優(yōu)化配置。由此觀之，法院調(diào)解檢查監(jiān)督目前的方式具有較大的封閉性，規(guī)定較嚴(yán)格，將大大限制檢察機(jī)關(guān)對于民事調(diào)解過程的監(jiān)督活動。

（三）程序性的規(guī)定過于原則化，操作性不強(qiáng)

1.程序缺失，淡化監(jiān)督效果

根據(jù)《民事訴訟法》第201條的規(guī)定，申請再審的民事調(diào)解案件只包括兩類：違反自愿原則和協(xié)議內(nèi)容違法的，不包括程序違法。但民事訴訟規(guī)定，法院若違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，當(dāng)事人可以申請再審。民事判決、裁定和調(diào)解，都可以是法院審結(jié)案件的方式，盡管調(diào)解中更多地體現(xiàn)的還是當(dāng)事人的處分權(quán)，但并不因此而得以避免因程序違法而導(dǎo)致的調(diào)解不公。⑦

2.事后救濟(jì)程序保障機(jī)制缺失

根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人在向人民檢察院請求救濟(jì)后，由人民法院對理由進(jìn)行審查，而不管檢察機(jī)關(guān)是否決定提起檢查監(jiān)督，當(dāng)事人都不得再次向人民檢察院尋求救濟(jì)。即當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請?zhí)岢鰴z察建議或抗訴。當(dāng)事人在向法院和檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)都失敗后便再無其他方式了。

三、完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的建議

（一）保持法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督方式的開放性

法院民事調(diào)解是法院訴訟活動的一種，人民檢察院自然也可以用上述兩種方式進(jìn)行檢查監(jiān)督。目前實踐中比較成熟的糾正違法通知書、檢查意見書都有其特有的優(yōu)勢，民事訴訟法將民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式作封閉式管理實有不妥。由于目前對法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式還不成熟，實踐中仍需繼續(xù)探索新的監(jiān)督方式以更好的履行監(jiān)督職能。由于對法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式還不成熟，檢察建議在效力上又缺乏剛性，抗訴也有其自身的局限性，所以對于監(jiān)督方式而言需要進(jìn)一步完善，建議在法條中“以檢查建議和抗訴的方式”中加個“等”字，改成兜底性條款，保持法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督方式的開放性。

（二）完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的具體操作

1.加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

前文已提到了基層檢察機(jī)關(guān)不享有抗訴的權(quán)利，對于同級的法院的監(jiān)督只能通過向上級檢察機(jī)關(guān)申請抗訴的方式或檢察建議的方式進(jìn)行，監(jiān)督效力十分有限。由于現(xiàn)行的民行檢察監(jiān)督法律制度導(dǎo)致民事行政申訴案件在檢查機(jī)關(guān)上下級之間呈現(xiàn)“倒三角”的局勢，實行同級抗訴制度。筆者認(rèn)為，對于事實清楚、案情簡單的抗訴案件可以由基層檢察院的民行檢察部門來處理，既可以利用自身優(yōu)勢，又可以減輕上級檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

2.加強(qiáng)檢察院因履行法律監(jiān)督權(quán)利而所需的調(diào)查核實權(quán)利

在一般的調(diào)解案件中當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較明確，事實清楚，證據(jù)充分，人民法院據(jù)此作出調(diào)解協(xié)議，經(jīng)當(dāng)事人同意，簽字生效后便產(chǎn)生了與判決、裁定同等的法律效果。如果人民檢察院對調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督時所依據(jù)的是法院所依據(jù)的事實證據(jù)，則無異于只是形式上的監(jiān)督，無法起到監(jiān)督效果。因此，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中所必須的調(diào)查核實的權(quán)利，這樣才能客觀公正的履行監(jiān)督權(quán)。

以調(diào)解的方式解決民事糾紛、化解社會矛盾有其固有的優(yōu)勢，但在目前調(diào)解活動沒有規(guī)范化的背景下，加強(qiáng)對民事調(diào)解活動的監(jiān)督十分有必要。檢察機(jī)關(guān)需要在具體的實踐中進(jìn)一步探索履行法律監(jiān)督權(quán)的新形式，通過對人民法院審判權(quán)的約束，二者相互制衡，以實現(xiàn)司法公正這一最終價值目標(biāo)。

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D926.4;D926

A

1008-5947（2016）04-0041-03

2016-05-21

作者及單位：王胤，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級訴訟法專業(yè)碩士研究生，研究方向：民事訴訟及仲裁制度。（安徽 合肥 230601）

責(zé)任編輯 王承云