●李修燚

重構(gòu)我國(guó)行政主體的理論工具之辯

●李修燚

行政主體理論在行政法學(xué)上是一個(gè)極其重要的理論范疇。然而由于司法實(shí)踐與行政管理實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)的行政主體理論出現(xiàn)了諸多缺陷。針對(duì)理論缺陷，學(xué)者們提出了各自的解決方案。其中，有較多的學(xué)者主張用西方行政分權(quán)的理念和制度來(lái)改造我國(guó)的行政主體理論，同時(shí)改革我國(guó)的政治體制。不過(guò)，我國(guó)已存在行政分權(quán)的土壤，我們完全可以在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制中塑造出科學(xué)的具有本土特色的行政主體理論，而不用去刻意模仿西方的行政分權(quán)制度。

行政主體；缺陷；理論工具；行政分權(quán)

我國(guó)的行政主體理論是在1989年行政訴訟法頒布前后被介紹引入的，其剛一扎根在中國(guó)大地，便成為了中國(guó)行政法學(xué)極其重要的一個(gè)基本范疇。行政主體理論促進(jìn)了我國(guó)行政法學(xué)的研究進(jìn)程，使行政法學(xué)擺脫了對(duì)行政學(xué)的依附，成為了一門(mén)具有自己獨(dú)特理論體系的學(xué)科。

一、對(duì)現(xiàn)行我國(guó)行政主體理論的批判

關(guān)于行政主體的概念，雖然我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)其概念的字面表述不同，但大都包含以下四個(gè)要素：其一，適格主體要素，即享有行政公權(quán)力的組織；其二，意思表示要素，即以自身的名義對(duì)外行為；其三，行為要素，即對(duì)外作出了一定的職權(quán)行為；其四，責(zé)任歸宿要素，即承擔(dān)因其行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的責(zé)任。羅豪才在其主編的法學(xué)教材中將行政主體定義為“能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)），并對(duì)行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織”。[1]還有姜明安主編的法學(xué)教材：“我國(guó)行政法學(xué)使用‘行政主體’概念通常有兩種用法：其一，指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織；其二，具體是指能獨(dú)立以自己名義對(duì)外行使行政職權(quán)和承擔(dān)法律責(zé)任的某一行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織?！盵2]再如章劍生認(rèn)為“行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能以自己名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加訴訟，并能獨(dú)立承受法律責(zé)任的組織?！盵3]

因?yàn)樾姓黧w的舶來(lái)品身份，它在我國(guó)并沒(méi)有其堅(jiān)固的理論基礎(chǔ)，在該理論在我國(guó)扎根的那一刻便出現(xiàn)了各種變異；我國(guó)的行政主體理論是緊隨著行政訴訟法的頒布與實(shí)施而建立起來(lái)的，完全是為了應(yīng)對(duì)行政訴訟實(shí)踐中被告的確定及其它相關(guān)問(wèn)題，并沒(méi)有深厚的制度基礎(chǔ)。西方行政主體理論的產(chǎn)生“則在于行政分權(quán)制度，即國(guó)家為減輕自己行政機(jī)器的負(fù)荷，將其作為行政權(quán)的原始主體所享有的部分行政權(quán)，以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)的方式下放于其他公務(wù)法人，建立在此基礎(chǔ)之上的行政主體理論是現(xiàn)代行政民主化、科學(xué)化以及行政管理方式多樣化的體現(xiàn)?！盵4]

因此，隨著行政法學(xué)理論及實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)的行政主體理論逐漸開(kāi)始顯現(xiàn)其局限性和理論缺陷，受到越來(lái)越多學(xué)者的批判。筆者在學(xué)者們對(duì)我國(guó)行政主體理論的分析和研究基礎(chǔ)之上，將現(xiàn)行行政主體理論的各種缺陷概括如下：

（一）行政主體作為專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)本身的缺陷

有些學(xué)者認(rèn)為“行政主體”這個(gè)稱(chēng)呼本身就存在不合理之處。從字面上來(lái)看，“主體”一詞含有主導(dǎo)的意味，是各種權(quán)利（權(quán)力）的享有者，是在法律關(guān)系中始終處于優(yōu)勢(shì)地位的一方。因此再將本身享有行政公權(quán)力的一方稱(chēng)之為“行政主體”，有把作為行政相對(duì)人的公民、法人或其他組織置于“客體”的嫌疑，與人民主權(quán)的思想相違背。如沈巋在對(duì)現(xiàn)在“行政主體范式”進(jìn)行質(zhì)疑和批評(píng)時(shí)，認(rèn)為這一缺陷導(dǎo)致了“行政主體范式的學(xué)術(shù)功能局限”。[5]再如薛剛凌認(rèn)為其“混淆了行政機(jī)關(guān)和個(gè)人在行政領(lǐng)域的地位”。[6]

（二）行政主體概念的不周延

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家機(jī)關(guān)逐漸無(wú)力應(yīng)對(duì)各種新型社會(huì)關(guān)系，從而促進(jìn)了社會(huì)公行政的發(fā)展。各種非政府公共組織層出不窮，這些組織行使其職能的背后也存在著公共利益，是國(guó)家向它們進(jìn)行分權(quán)的結(jié)果。但是我國(guó)的行政主體理論無(wú)法應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì)，將這些非政府公共組織排除在了范圍之外。有學(xué)者主張將這些非政府公共組織“作為一類(lèi)新的行政主體看待”，[7]以適應(yīng)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。章志遠(yuǎn)將這一缺陷概括為“行政主體概念自身內(nèi)涵與外延的雙重不確定性”和“行政主體概念難以有效回應(yīng)公共行政改革的挑戰(zhàn)”。[8]

（三）行政主體與訴訟被告的對(duì)等

我國(guó)的行政主體就是行政訴訟中的被告，兩者是重合的；只有行政主體才具備成為行政訴訟中訴訟主體的資格，行政訴訟中的被告也只能是行政主體。這種行政主體理論限制了行政訴訟被告的范圍，使一些“非行政主體的組織非法行使一定行政職權(quán)的行為”和“受委托組織超越行政機(jī)關(guān)委托權(quán)限而作出的行為”[9]不能納入到行政訴訟的受案范圍里。這種缺陷被沈巋歸納為“行政主體范式的制度功能缺陷”。[10]

（四）行政主體責(zé)任的形式化

西方的行政主體是最終的責(zé)任承擔(dān)者，承擔(dān)的是實(shí)質(zhì)上的責(zé)任。雖然為了訴訟上的便利，作為行政主體組成部分的職能部門(mén)會(huì)成為訴訟當(dāng)事人。但是訴訟上的法律后果還是由行政主體去承受。而我國(guó)的行政主體理論將行政機(jī)關(guān)作為行政主體，它卻只承擔(dān)形式意義上的責(zé)任。有學(xué)者拿我國(guó)的國(guó)家賠償法的規(guī)定作為例子，指出這種違法主體與責(zé)任主體在邏輯上的錯(cuò)位，導(dǎo)致國(guó)家賠償責(zé)任名不符實(shí)”。[11]

（五）行政組織的研究遭到忽視

現(xiàn)行的行政主體理論過(guò)度的去為行政訴訟被告的確定去服務(wù)，將行政主體理論的研究重點(diǎn)都放在了對(duì)行政行為的研究上面，從而忽視了對(duì)行政組織內(nèi)部構(gòu)造和權(quán)力配置的研究。相反的是，西方的行政主體理論作為一種行政分權(quán)的技術(shù)，非常重視對(duì)行政主體內(nèi)部構(gòu)造的研究，他們“對(duì)行政主體的權(quán)利分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員控制等行政組織問(wèn)題作了縝密的研究，在此基礎(chǔ)之上，逐步形成了行政行為的運(yùn)行及責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制”。[12]

二、重塑行政主體的各種理論工具

針對(duì)上述缺陷，學(xué)者們提出了各種解決方案，運(yùn)用不同的理論工具對(duì)行政主體進(jìn)行改造，以期使我國(guó)行政主體理論能適應(yīng)國(guó)情，促進(jìn)行政法治化，成為一個(gè)有著深厚理論基礎(chǔ)、能經(jīng)受的住理論與實(shí)踐考驗(yàn)的基本范疇。

（一）法人概念工具

余凌云運(yùn)用法人概念這個(gè)工具來(lái)解決行政主體理論存在的問(wèn)題。他認(rèn)為行政主體理論之所以存在問(wèn)題，是因其背離了法人制度這個(gè)根源。因?yàn)槲覈?guó)行政主體理論從一開(kāi)始就借鑒了法人制度，它是法人概念在“公法上的翻版”。[13]因此主張對(duì)行政主體理論進(jìn)行追溯調(diào)整，使其回歸到正途上去，并得出“通過(guò)徹底摹寫(xiě)法人就能夠讓行政主體理論繼續(xù)運(yùn)行下去的結(jié)論”。[14]他對(duì)“行政主體與訴訟被告主體絕對(duì)合一的問(wèn)題”和“行政主體承擔(dān)形式意義責(zé)任的問(wèn)題”運(yùn)用法人概念進(jìn)行了逐一分析，指出了這些缺陷在行政主體徹底摹寫(xiě)法人制度的情況下是可以解決的。最后，對(duì)于運(yùn)用西方行政分權(quán)理論來(lái)解決行政主體理論缺陷的做法，他并不持肯定的態(tài)度，其認(rèn)為這種做法“也將是形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)槠渚唧w內(nèi)涵依然有待未來(lái)實(shí)踐的填空，并隨未來(lái)地方自治的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)”。[15]

（二）重組工具

持重組工具的學(xué)者就行政主體理論本身而改進(jìn)行政主體理論。要么通過(guò)分析認(rèn)為公共行政的新發(fā)展導(dǎo)致行政主體理論不周延，而主張擴(kuò)張行政主體的范圍；如石佑啟在其文章中主張將“作為社會(huì)公行政主體的非政府公共組織”[16]納入到行政主體的范圍。要么認(rèn)為應(yīng)該從行政主體內(nèi)部出發(fā)，將行政主體層次化、類(lèi)型化。如楊解君提出將行政主體重新界定并劃分為“名義行政主體、過(guò)度行政主體和實(shí)際行政主體”，[17]不同類(lèi)型的行政主體具有不同的功能作用。

（三）行政分權(quán)工具

運(yùn)用這個(gè)理論工具來(lái)解決現(xiàn)行行政主體理論所面臨問(wèn)題的學(xué)者較多。該工具的主旨是借鑒大陸法系國(guó)家的行政分權(quán)理論，使我國(guó)行政主體理論回歸它本來(lái)的含義，從根源上解決目前行政主體所面臨的問(wèn)題。運(yùn)用這種工具的學(xué)者一方面分析了引入大陸法系行政分權(quán)理論的可行性，認(rèn)為我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)體制改革為行政主體制度的建立奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)”，“民主與法治的發(fā)展為行政主體制度的建立創(chuàng)造了條件”，“我國(guó)憲法為行政主體制度的建立提供了依據(jù)”；[18]另一方面建議改革現(xiàn)行的行政體制，乃至憲政體制，為地方分權(quán)與自治的開(kāi)展建立制度基礎(chǔ)。

對(duì)于上述理論工具的運(yùn)用，筆者在此表達(dá)一下自己的觀點(diǎn)。

第一，關(guān)于法人概念工具的運(yùn)用，是一種追本溯源的做法。運(yùn)用該工具的學(xué)者認(rèn)為行政主體其實(shí)就是發(fā)端于民法中的法人制度，所以現(xiàn)行的行政主體理論就應(yīng)該回歸到法人制度的本質(zhì)。筆者認(rèn)為行政主體理論產(chǎn)生的根源應(yīng)該是西方的地方分權(quán)與自治的政治制度，在這個(gè)政治制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并構(gòu)造了一個(gè)個(gè)公法上的責(zé)任主體。雖說(shuō)行政主體借鑒了一些法人制度的理論，但這些理論只是用來(lái)塑造行政主體的技術(shù)性手段，并不是決定其價(jià)值內(nèi)涵的終極所在。同時(shí)行政主體享有主要的是公法權(quán)利，承擔(dān)也主要是公法義務(wù)；而法人制度肇始于羅馬法，初創(chuàng)于民事法律制度之中，現(xiàn)今也主要服務(wù)于私法領(lǐng)域。讓行政主體通過(guò)徹底摹寫(xiě)法人制度去重塑自我，這種做法過(guò)于牽強(qiáng)。畢竟行政主體理論的生成根源及其功能目的，與法人理論存在較大的不同，二者應(yīng)是一種平行的關(guān)系。

第二，關(guān)于重組工具的運(yùn)用。運(yùn)用這種工具的學(xué)者大都是就行政主體而論行政主體，而沒(méi)有深究產(chǎn)生缺陷的根本原因。任何一種法律制度的產(chǎn)生都有其深刻的文化、經(jīng)濟(jì)及政治根源。法律不是純粹的，可以說(shuō)每一個(gè)法律制度都有其對(duì)應(yīng)的社會(huì)關(guān)系載體。以期通過(guò)圍繞已經(jīng)出現(xiàn)各種問(wèn)題的行政主體理論而論行政主體，只是一種權(quán)宜之計(jì)，解決不了根本的問(wèn)題。

第三，行政分權(quán)工具是利用大陸法系的行政主體理論，來(lái)引導(dǎo)我國(guó)行政主體制度的重構(gòu)。西方的行政主體理論產(chǎn)生于其獨(dú)特的憲政傳統(tǒng)之中。所以持有這種工具的學(xué)者大都主張學(xué)習(xí)西方的分權(quán)體制，給予地方政府更多的公共權(quán)力，以期培育出西方的那種適合行政主體制度成長(zhǎng)的土壤。這種大刀闊斧的變革措施，正如余教授所說(shuō)的那樣，將會(huì)“形式意義大于實(shí)質(zhì)意義”。[19]筆者較為贊同行政分權(quán)的思想。但筆者認(rèn)為沒(méi)有必要去刻意模仿西方的那種行政分權(quán)制度，因?yàn)橹袊?guó)其實(shí)已存在著適合行政主體理論成長(zhǎng)的那種土壤。我們現(xiàn)在需要做的是將現(xiàn)行行政主體理論放在正確的地方，而不是將行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)的組織作為行政主體去闡釋。

三、我國(guó)的行政分權(quán)土壤

梁?jiǎn)⒊谡摷爸醒爰瘷?quán)與地方分權(quán)的時(shí)候，認(rèn)為“畸于分權(quán)者，宜以勿妨害國(guó)家之統(tǒng)一為界；畸于集權(quán)者，宜以勿犧牲局部之利益為界。為不越此界者，則其政皆可云善良?！盵20]從這句論述可以看出，梁?jiǎn)⒊J(rèn)為中央集權(quán)與地方分權(quán)要保持一定的程度，也就是說(shuō)沒(méi)有絕對(duì)的集權(quán)，也沒(méi)有絕對(duì)的分權(quán)。

筆者認(rèn)為我國(guó)是存在地方分權(quán)與自治制度土壤的。1956年，毛澤東在其《論十大關(guān)系》的講話中專(zhuān)門(mén)論述了中央與地方的關(guān)系，他說(shuō)：“中央與地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的積極性，讓地方辦更多的事情。我們的國(guó)家這么大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央與地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好的多。”[21]在80年代，鄧小平也堅(jiān)持給予地方更多權(quán)力的執(zhí)政理念，“1980年8月，鄧小平發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，針對(duì)權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題，提出了要調(diào)整中央與地方的關(guān)系，實(shí)行權(quán)力下放，擴(kuò)大地方自主權(quán)”。[22]并且我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制改革，其實(shí)質(zhì)意義上是中央對(duì)地方的財(cái)政分權(quán)，“分稅制改革按照中央與地方政府的事權(quán)劃分確定了各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管”，[23]在賦予地方更多財(cái)政自主權(quán)的時(shí)候也明確了地方政府的事權(quán)。根據(jù)我國(guó)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央政府預(yù)算與地方各級(jí)政府預(yù)算，“世界銀行也因此指出，盡管中國(guó)是單一制的政府體系，但在制度安排上卻體現(xiàn)出強(qiáng)烈的聯(lián)邦制特征”。[24]另外《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十七條規(guī)定了賠償費(fèi)用列入到各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算之中；《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“國(guó)家賠償費(fèi)用由各級(jí)人民政府按照財(cái)政管理體制分級(jí)負(fù)擔(dān)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，安排一定數(shù)額的國(guó)家賠償費(fèi)用，列入本年度財(cái)政預(yù)算”。這兩條規(guī)定充分說(shuō)明了我國(guó)各級(jí)地方政府可以根據(jù)自己的所管理的領(lǐng)域與事項(xiàng)獨(dú)立的承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

綜上，筆者認(rèn)為無(wú)需刻意去模仿西方的行政分權(quán)制度，因?yàn)槲覈?guó)已存在著使行政主體回歸其本來(lái)面目的土壤，我們完全可以在自己的土壤中培育出具有中國(guó)特色的行政主體理論，即中央和各級(jí)次地方政府才是實(shí)際上的行政主體，而行政機(jī)關(guān)只是行政主體的組成部分和職能部門(mén)，因?yàn)槠洳幌碛歇?dú)立的事權(quán)與財(cái)權(quán)，在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟中承擔(dān)的是形式意義上的責(zé)任，最終的法律后果還是要?dú)w集到各級(jí)人民政府之上。同時(shí)，為了訴訟上的便利以及維護(hù)行政公共管理的效率，行政機(jī)關(guān)及其他法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織仍可以成為訴訟中的被告，代表各級(jí)地方政府出庭應(yīng)訴，最終的責(zé)任還是要?dú)w屬于作為行政主體的各級(jí)人民政府。這種訴訟主體與責(zé)任承擔(dān)主體相分離的做法，在我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域早已存在，所以并沒(méi)有法律操作上的障礙，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第五十二條規(guī)定了依法成立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的社會(huì)團(tuán)體、法人、商業(yè)銀行等組織設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)可以作為民事訴訟的當(dāng)事人參加訴訟。

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[10]沈巋.重構(gòu)行政主體范式的嘗試[J].法律科學(xué)，2000（06）：43.

[11]章劍生.反思與超越：中國(guó)行政主體理論批判[J].北方法學(xué)，2008（6）：74.

[12]李昕.中外行政主體理論之比較分析[J].行政法學(xué)研究，1999（1）：31.

[13][14]余凌云.行政主體理論之變革[J].法學(xué)雜志，2010（8）：15.

[15]余凌云.行政主體理論之變革[J].法學(xué)雜志，2010（8）：18.

[16]石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學(xué)評(píng)論，2003（4）：61.

[17]楊解君.行政主體及其類(lèi)型的理論界定與探索[J].法學(xué)評(píng)論，1999（5）：35.

[18]薛剛凌.行政主體之再思考[J].中國(guó)法學(xué)，2001（2）：39.

[19]余凌云.行政主體理論之變革[J].法學(xué)雜志，2010（8）：18.

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2016-04-03

D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）03-0040-04

作者及單位：李修燚，蘭州大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。（甘肅 蘭州 730000）

責(zé)任編輯 王承云