●李木子

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化問題研究

●李木子

在反腐敗斗爭的新形勢下，對我國基層公務(wù)員提出了更大的挑戰(zhàn)，尤其是工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線公務(wù)員一直存在的行政道德失范、行政道德制度化缺陷等困境更加嚴(yán)重，這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展，更極大的影響了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化面臨的困境，本文擬從其存在的問題以及其原因分析，通過健全法律法規(guī)制度體系，完善配套機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化行政環(huán)境以及提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個人能力素養(yǎng)等途徑，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；行政道德；制度化建設(shè)

自黨的十八大以來，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體前所未有的重視和強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)以及反腐敗斗爭，尤其是中紀(jì)委十八屆五中全會召開以后，更是將反腐敗斗爭推向新的高潮，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打?；仡櫧鼉赡曛屑o(jì)委的赫赫戰(zhàn)功中，雖然懲治了多名省部級“老虎”，讓公眾拍手叫絕，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“小官大貪”現(xiàn)象卻是更加不容忽視的一大腐敗毒瘤。通過剖析近兩年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“小官大貪”的案例，發(fā)現(xiàn)其共同的特點(diǎn)在于其行政道德失范嚴(yán)重，從而導(dǎo)致最終走上腐敗犯罪的道路，因此，要徹底鏟除鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員腐敗的毒瘤，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化建設(shè)，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化困境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化困境的表現(xiàn)

近幾年來，各級黨委政府響應(yīng)黨中央號召，加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行政道德建設(shè)工作，使得執(zhí)政為民、嚴(yán)于律己等執(zhí)政理念深入每個公務(wù)員心中，在日常工作中，無論是高層領(lǐng)導(dǎo)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線基層公務(wù)員，都能夠切實(shí)做到“走近群眾”、“貼近群眾”、“服務(wù)群眾”，能夠樹立“群眾事情無小事”的服務(wù)觀念，切實(shí)為人民群眾解決生活難題和實(shí)際問題。然而，盡管總的行政環(huán)境是積極向上的，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政道德建設(shè)也日臻完善，但是，在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，行政道德失范的問題還依然突出，屢禁不止。

第一，責(zé)任意識單薄，公仆意識淡化。一直以來，權(quán)力與責(zé)任都是相互對等的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員手中握著農(nóng)民群眾所賦予的權(quán)力，就必須要對農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)，廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員就是責(zé)任的主體。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的責(zé)任意識淡薄，責(zé)任精神在其行政過程中沒有得到充分的彰顯，公仆意識淡薄，權(quán)力自我膨脹現(xiàn)象嚴(yán)重，認(rèn)為自己是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“主人”，對待來解決問題的農(nóng)民，常常冷漠推脫，推諉扯皮，不能從根本上為農(nóng)民群眾解決實(shí)際問題，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對于農(nóng)民正常審批手續(xù)也要進(jìn)行壓制和推脫，行政效率低下，過于重視自己的權(quán)力，卻忽視了自己應(yīng)當(dāng)具備的責(zé)任意識和公仆服務(wù)意識。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員則認(rèn)為自己的工資水平較低，福利待遇也普遍較低，又沒有晉升的機(jī)會，從而失去了工作的熱情和激情，抱著“混日子”的不負(fù)責(zé)任的想法，在日常行政工作中消極怠工，對農(nóng)民群眾反映的問題缺少關(guān)心，無視農(nóng)民群眾的小事。這些都充分暴露出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對農(nóng)民群眾不負(fù)責(zé)的處世態(tài)度。在他們的工作觀念中，就是讓日常行政工作盡量避免矛盾，對百姓的疾苦和訴求能躲則躲，對于本來能夠解決的問題，也是不愿做、不肯做和不想做，這嚴(yán)重阻礙了社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，辜負(fù)了黨和農(nóng)民對他們的信任。

第二，權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。權(quán)力尋租理論是由美國學(xué)者克魯格提出的，是指公務(wù)員借助公共權(quán)力，不顧國家法律的相關(guān)規(guī)定，為謀求自身利益而進(jìn)行的各種腐敗行為?，F(xiàn)階段我國法律法規(guī)尚不完善，一些居心叵測的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員利用法律上的漏洞大張旗鼓地收受賄賂。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員與企業(yè)老總相聯(lián)系，利用國家公共資源索取資金利益，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租的過程。目前，我國正處于社會主義建設(shè)時期，各種項目爭相上馬，尤其是在項目招標(biāo)、減免稅賦、工程承包和土地轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域，由于其涉及資金巨大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部禁不起市場糖衣炮彈的誘惑，往往背離組織原則，導(dǎo)致權(quán)力尋租行為頻頻發(fā)生。這給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大損失，犧牲了廣大農(nóng)民群眾的根本利益，造成了國家資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失。

第三，“小官大貪”問題突出。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員道德水平低下的重要表現(xiàn)在于“小官大貪”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，相關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年以來全國涉案千萬以上村級干部案件共12起，總額高達(dá)22億。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員腐敗問題嚴(yán)重侵犯到普通農(nóng)民群眾的利益，影響到國家經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員所處的特殊地位，手中掌握涉及農(nóng)民直接利益的土地、林業(yè)、礦產(chǎn)等自然資源，更加容易成為企業(yè)部門圍獵的對象，從而走上貪污腐敗的犯罪道路。這些貪污受賄現(xiàn)象極大地敗壞了黨和政府在人民群眾中的形象。除此之外，隨著社會發(fā)展水平的提高，人民生活水平也得到了普遍改善，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員忘記了艱苦樸素、勤儉節(jié)約等優(yōu)良傳統(tǒng)，整天沉浸在享樂主義的氛圍之內(nèi)，公款吃喝、公款旅游、公款消費(fèi)成為了家常便飯，嚴(yán)重侵占了國家財產(chǎn)。生活腐化現(xiàn)象的產(chǎn)生也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員貪污腐敗滋生的溫床。生活腐化的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在人民心中的形象。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的熟人社會特性，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的貪污腐化行為往往為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員所模仿，進(jìn)而最終在一定的區(qū)域范圍內(nèi)形成了貪腐環(huán)境，造成了更為嚴(yán)重的社會影響。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化困境的成因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德相關(guān)法律制度嚴(yán)重缺位

雖然國家在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德建設(shè)上下足了功夫，近幾年來也取得了普遍成效，然而，隨著社會的發(fā)展，單純的思想教育和道德提升教育已經(jīng)不能完全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員產(chǎn)生明顯的約束作用，因此，需要完善的行政道德法律規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范和限制，而法治也是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志，更是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)行有效約束的有力手段。雖然我國曾經(jīng)頒布的《公務(wù)員法》等相關(guān)法律對公務(wù)員的行為具有一定的規(guī)范和限制，然而就目前總體水平來看，其規(guī)范并不完善，可行性實(shí)施效果差、形式化嚴(yán)重的問題也相當(dāng)突出，而且，就目前來講，我國還沒有頒布過任何一部關(guān)于行政倫理方面的法律，公務(wù)員行政道德立法在我國法律體系中尚處空白狀態(tài)，這也是行政公務(wù)員產(chǎn)生行為道德失范困境的重要原因之一。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度保障機(jī)制缺失

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德教育機(jī)制缺失。行政道德制度化建設(shè)越來越受到人們的重視，各級機(jī)關(guān)都舉辦了專門的行政道德培訓(xùn)活動，然而取得實(shí)際成效的卻很少，分析原因，主要在于：一是教育內(nèi)容陳舊。我國對于行政道德教育一般都是與傳統(tǒng)廉政教育相結(jié)合，以中國傳統(tǒng)教育為主要內(nèi)容，這就使得教育在一定程度上脫離了現(xiàn)實(shí)，失去教育意義；二是教育手段單一。培訓(xùn)教育通常采用集體參會的形式進(jìn)行，大多是請相關(guān)領(lǐng)域老師以上黨課等方式開展，這種課堂教育方式已經(jīng)明顯落后于當(dāng)前教育模式，往往成效不明顯；三是教育形式化嚴(yán)重。事實(shí)表明，我國對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德的教育不在少數(shù)，但是取得的成果卻不盡人意，其主要原因是教育形式化，對于教育的效果缺乏有效的評估和監(jiān)管，這就使得一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員不重視行政道德教育。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德監(jiān)督機(jī)制的缺陷。我國雖然有一套較為全面的行政監(jiān)督機(jī)制，但是監(jiān)督的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有水平，因此我國在行政治理方面長期處于行政監(jiān)督乏力的局面，這是導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象層出不窮的重要原因。在過去一段時間內(nèi)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的問責(zé)機(jī)制嚴(yán)重缺乏，致使公務(wù)員行政責(zé)任劃分十分不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在這種情況下要么不作為，要么為了自身利益盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德監(jiān)督機(jī)制缺失還表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在具體的行政過程中不能全面考慮各方面利益，致使地方保護(hù)主義、市場堡壘等泛濫。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化意識淡薄

思想因素是指引人行為的重要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化意識的單薄是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范的一個重要原因。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德、法律意識淡薄。由于目前我國尚未出臺具體約束公務(wù)員行政道德的相關(guān)法律，法律的缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對于行政道德制度意識淡化，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響下，官僚專制思想進(jìn)一步滋生，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在工作中出現(xiàn)違規(guī)辦事、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，在工作態(tài)度上蠻橫、推脫、扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生。這種思想和行為的產(chǎn)生使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員偏離了為農(nóng)民群眾服務(wù)的本心，不能夠客觀公正的處理工作失誤，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德服務(wù)意識淡化。近幾年來，受到市場經(jīng)濟(jì)的影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始利用資源引進(jìn)項目資金，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，原本是為民謀利的好事，然而卻也使得一些不法商販企業(yè)以此為機(jī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行圍獵，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員濫用權(quán)力，侵犯農(nóng)民利益，將集體資產(chǎn)、資源變賣，最終走上權(quán)力尋租、違法犯罪的道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為最基層的公共服務(wù)人員，與農(nóng)民群眾有著更為緊密的聯(lián)系，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與發(fā)展同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的服務(wù)水平有著不容忽視的聯(lián)系作用，因此，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，更應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)自身法律意識和服務(wù)意識，提升自己行政道德素養(yǎng)，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

三、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度化建設(shè)的對策

（一）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德相關(guān)法律制度體系

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德相關(guān)法律制度體系，加快行政道德立法步伐，完善行政道德制度建設(shè)，是有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員服務(wù)意識，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政環(huán)境的法制化、制度化保障。一方面，要大力推進(jìn)行政道德制度化建設(shè)。雖然目前我國已經(jīng)擁有了《公務(wù)員法》，但是，其細(xì)化程度還需進(jìn)一步完善，因此，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加快在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，對行政倫理道德進(jìn)行規(guī)范和立法，以法促紀(jì)，將法律挺在前面。另一方面，要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德測評監(jiān)督體系。雖然我國的監(jiān)督體系已經(jīng)基本成型，但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的監(jiān)督，還應(yīng)充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的力度，讓農(nóng)民群眾參與到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德素質(zhì)測評考核中來，讓群眾具有評議權(quán)和測評權(quán)，從而更好的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德進(jìn)行有效監(jiān)督。

（二）優(yōu)化有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度發(fā)揮的工作環(huán)境

政府行政組織的工作環(huán)境對于公務(wù)人員的行政行為有著明顯的影響作用，良好的組織文化行政環(huán)境對于公務(wù)員行政道德建設(shè)具有促進(jìn)和引導(dǎo)作用。建立行政道德制度，僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德建設(shè)中的第一步，而制度的發(fā)揮還需要良好行政環(huán)境的支持。為了使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德制度規(guī)范能夠更好的落實(shí)并發(fā)揮其效用，應(yīng)當(dāng)對行政環(huán)境進(jìn)行外部優(yōu)化。一方面，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層精神文明建設(shè)工作。雖然精神文明建設(shè)工作已經(jīng)在我國開展很多年，然而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的精神文明建設(shè)卻依舊薄弱，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是面對新時期，基層農(nóng)民群眾的思想方式、行為方式和生活方式已經(jīng)開始了巨大變化，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精神文明建設(shè)工作對其加以正確引導(dǎo)，從而減少外部不良文化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德的不良影響。另一方面，要營造良好的廉政文化氛圍。文化具有潤物無聲的傳導(dǎo)作用，通過運(yùn)用群眾喜聞樂見的文化形式，將廉政思想傳播到農(nóng)民群眾以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之中，提升農(nóng)村整體社會文明水平。

（三）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個人行政道德意識和素養(yǎng)

所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個人行政道德意識和素養(yǎng)，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員自覺服務(wù)百姓、自我鍛煉、自我陶冶的人格境界，其本質(zhì)是把外化的工作變?yōu)閮?nèi)在的主動愿望，把為農(nóng)民群眾辦實(shí)事、做好事作為人生價值取向和價值目標(biāo)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)提升個人行政道德意識和素養(yǎng)，追求高尚的行政道德人格。一方面要堅持學(xué)習(xí)行政道德理論，養(yǎng)成良好行政道德習(xí)慣。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，理論學(xué)習(xí)是提升個人能力素質(zhì)最直接最有效的方法，通過理論知識的學(xué)習(xí)提高自己分辨善惡的選擇能力，將外化的行政道德理論內(nèi)化為行政道德素養(yǎng)，培養(yǎng)自身獨(dú)立分析問題、解決問題的能力，從而牢固樹立“農(nóng)民百姓父母官”的服務(wù)思想，以求達(dá)到更高效的行政效果。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)時刻自我反省，做到“克己內(nèi)省，身體力行”，只有通過自覺性的、經(jīng)常性的自我批評，才能發(fā)現(xiàn)自身修養(yǎng)的不足，才能摒棄“官本位”的錯誤思想，才能放下身子幫助農(nóng)民百姓真正解決實(shí)際問題，才能有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員貪污腐敗等行政道德失范的行為發(fā)生。

[1]方軍，汪雷.當(dāng)前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政道德建設(shè)路徑探析[J].江西社會科學(xué)，2011（05）.

[2]李茫茫.反復(fù)新形勢下基層公務(wù)員面臨的新困境[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015（11）.

[3]王曉磊.基層公務(wù)員“撒嬌”背后的改革困擾[J].當(dāng)代貴州，2014（02）.

2016-04-18

D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0025-03

作者及單位：李木子，湖北大學(xué)2014級行政管理專業(yè)碩士研究生。（湖北 武漢 430062）

責(zé)任編輯 何周富