●姚俐衡

法律援助制度的“困頓”與“覺(jué)醒”※
——從弱勢(shì)群體權(quán)益公法保護(hù)的視角

●姚俐衡

法律援助制度是國(guó)家為經(jīng)濟(jì)困難的弱勢(shì)群體提供必要法律服務(wù)，使其能夠有效參與司法程序的法律制度。法律援助制度的權(quán)利主體是弱勢(shì)群體，義務(wù)主體是國(guó)家，實(shí)施主體是政府，通過(guò)法律援助可以避免弱勢(shì)群體權(quán)益實(shí)際上被排斥在司法保護(hù)之外。我國(guó)當(dāng)下的法律援助制度面臨專業(yè)力量匱乏、救濟(jì)范圍狹窄、責(zé)任和義務(wù)糾纏不清等現(xiàn)實(shí)困境和局限，亟需走出“困頓”和“迷?！薄７稍贫鹊摹坝X(jué)醒”不僅需要通過(guò)立法的完善拓寬受案范圍，明確國(guó)家責(zé)任，還要更新援助體制，健全經(jīng)費(fèi)保障和人員激勵(lì)機(jī)制，著眼于法律援助和司法救助的一體化設(shè)計(jì)。

法律援助；弱勢(shì)群體；受案范圍；責(zé)任義務(wù)；司法救助

法律援助是我國(guó)司法行政部門針對(duì)以經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件為主的弱勢(shì)群體提供法律職業(yè)幫扶和救助的特殊制度，作為訴訟外法律服務(wù)的重要組成部分，法律援助真正貫徹了“法律面前人人平等”的箴言，為弱勢(shì)群體尋求法律救濟(jì)掃清了障礙。因此，獲得法律援助的權(quán)利本身也是弱勢(shì)群體權(quán)益中的一項(xiàng)重要的公法權(quán)利。法律援助制度的權(quán)利主體是弱勢(shì)群體，義務(wù)主體是國(guó)家，實(shí)施主體是政府，通過(guò)法律援助可以避免弱勢(shì)群體權(quán)益實(shí)際上被排斥在司法保護(hù)之外。[1]

當(dāng)前，我國(guó)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的斷裂、利益主體與利益訴求的多元化導(dǎo)致社會(huì)矛盾激增[2]，公民利用法律武器保護(hù)自身權(quán)益的需求十分迫切，與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，仍然有大量的社會(huì)弱勢(shì)群體無(wú)法獲得及時(shí)有效的法律服務(wù)，而這正是我們重新審視法律援助制度的邏輯起點(diǎn)。本文通過(guò)弱勢(shì)群體權(quán)益公法保護(hù)的視角，嘗試從體制、機(jī)制、規(guī)范、實(shí)踐等層面，在應(yīng)然與實(shí)然的鮮明對(duì)比中深入剖析法律援助制度的不足之處及其成因，為該項(xiàng)制度在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)下的發(fā)展和完善提出建議。

一、困頓中的迷茫：法律援助制度的救濟(jì)局限

法律援助的制度定位和功能預(yù)期與其實(shí)踐運(yùn)作情況存在較大差距，導(dǎo)致法律援助在弱勢(shì)群體的公法救濟(jì)中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。法律援助制度的救濟(jì)局限不僅表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)人員的配置上，而且表現(xiàn)在法律規(guī)范的先天不足和制度運(yùn)作的理解偏差。

1.孱弱的專業(yè)力量影響辦案質(zhì)量

2003年國(guó)務(wù)院《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的出臺(tái)標(biāo)志著法律援助工作正式進(jìn)入各級(jí)政府機(jī)關(guān)尤其是司法行政部門的日常工作視野，法律援助的知曉度在近年來(lái)也大幅提升。但遺憾的是，我國(guó)法律援助專業(yè)力量并沒(méi)有像國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家那樣獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，甚至在某些方面止步不前，嚴(yán)重制約著我國(guó)法律援助事業(yè)總體水平的提高。法律援助專業(yè)力量突出表現(xiàn)在人員和機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面。從人員來(lái)看，我國(guó)法律援助專業(yè)人員短缺，據(jù)2013年的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，平均每縣從事日常法律援助工作的專業(yè)人員不足3人，法律援助機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人普遍由同級(jí)司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，日常法律援助工作很難形成持續(xù)穩(wěn)定的常態(tài)化機(jī)制。[3]從機(jī)構(gòu)來(lái)看，《條例》規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)定權(quán)由各地司法行政部門掌握，由于專業(yè)人員數(shù)量和地方財(cái)政情況的不同，機(jī)構(gòu)設(shè)置的地域差異十分明顯：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)量較多但實(shí)際需求并不旺盛，極大浪費(fèi)了司法行政資源；經(jīng)濟(jì)較貧困地區(qū)則恰恰相反，司法行政部門無(wú)法支持足夠多的法律援助機(jī)構(gòu)，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性較強(qiáng)而需要法律援助的受眾群體數(shù)量偏多，往往無(wú)法滿足弱勢(shì)群體的服務(wù)要求。

法律援助案件質(zhì)量參差不齊的一大原因是法律援助專業(yè)力量在人員和機(jī)構(gòu)上的薄弱，另一方面則是因?yàn)檗k案律師隊(duì)伍建設(shè)的滯后?！稐l例》規(guī)定社會(huì)律師有承擔(dān)法律援助案件的義務(wù)，承辦案件由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T指派。實(shí)踐中，社會(huì)律師都掛靠在各律師事務(wù)所，而司法行政部門缺乏對(duì)律師個(gè)體的統(tǒng)籌和監(jiān)督，多數(shù)情況下法律援助案件會(huì)下達(dá)至各律師事務(wù)所。律所中的成名大律師基于時(shí)間、精力和回報(bào)率等諸多考慮，往往無(wú)暇顧及各類法律問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單、處理難度不大的法律援助案件。于是，許多關(guān)涉到弱勢(shì)群體切身利益的法律援助案件就被律所分派給剛踏入法律行業(yè)不久的年輕律師，承辦人實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的欠缺和法律技巧的不足也影響了法律援助辦案質(zhì)量。

2.狹窄的受案范圍和模糊的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《條例》第10條的規(guī)定，我國(guó)公民對(duì)下列需要代理的事項(xiàng)，因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助：依法請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)模徽?qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的；請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的；請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬的；主張因見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。從上述條文不難發(fā)現(xiàn)，弱勢(shì)群體只能就賠償金、贍養(yǎng)費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬等事項(xiàng)尋求法律援助，法律援助的救濟(jì)面過(guò)于狹窄。[4]此外，我國(guó)也沒(méi)有發(fā)揮法律援助志愿組織的作用，其功能局限于代寫法律文書(shū)、疑難問(wèn)題解答和法律政策咨詢等有限的幾個(gè)方面，缺乏對(duì)弱勢(shì)群體切實(shí)需求的深入調(diào)查和全面關(guān)照。[5]

我國(guó)沒(méi)有設(shè)定具體的經(jīng)濟(jì)困難審查衡量標(biāo)準(zhǔn)，只是籠統(tǒng)限定在“經(jīng)濟(jì)困難”的層面，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況靈活掌握。貧困地區(qū)的法律援助人群較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要多，而法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)卻不十分充裕，為承受能力所迫只能變相提高申請(qǐng)門檻，導(dǎo)致許多困難人群失去了援助機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，我國(guó)采取的仍是援助金額“一刀切”的救助模式，“不管案件性質(zhì)、標(biāo)的大小以及相對(duì)方的支付能力，而標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，要么全額援助，要么一分錢不給，顯然太過(guò)死板。”[6]因此，我們有必要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)法律援助金的發(fā)放額度進(jìn)行量化管理，律師費(fèi)用的分擔(dān)主體也要更加靈活多樣，只有這樣才能保證法律援助經(jīng)費(fèi)的“物盡其用”，保證更大范圍的弱勢(shì)群體能夠享受法律援助，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援”。

3.法律援助責(zé)任和義務(wù)糾纏不清

就弱勢(shì)群體的公法保障來(lái)說(shuō)，法律援助是最為具體的制度依托，它可以為弱勢(shì)群體提供最為直接的救濟(jì)。為保證該項(xiàng)制度長(zhǎng)期有效的健康運(yùn)行，責(zé)任主體的清晰界定必不可少?！稐l例》第3條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！笨梢?jiàn)，《條例》將法律援助的責(zé)任主體設(shè)定為“政府”。權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，“責(zé)任”一詞多出現(xiàn)于公權(quán)力行使的語(yǔ)境，而“義務(wù)”則多適用于公民個(gè)體。由于法律援助是一種國(guó)家層面的公共行為，要求在國(guó)家的支持下發(fā)揮廣大基層法律工作者的積極性和主動(dòng)性，因此“援助義務(wù)”和“援助責(zé)任”相對(duì)于受援人來(lái)說(shuō)并無(wú)二致，都是一種負(fù)擔(dān)性行為，關(guān)系著自己能否享受到及時(shí)高效的法律服務(wù)。然而，在《條例》第3條已經(jīng)明文規(guī)定政府責(zé)任的前提下，該條例第6條又再次重申了法律援助的律師義務(wù)①，且對(duì)律師事務(wù)所和律師本人課加了較為嚴(yán)厲的處罰條款。“援助義務(wù)”和“援助責(zé)任”的出現(xiàn)使得法律援助監(jiān)督工作的監(jiān)督對(duì)象出現(xiàn)模糊和紊亂，正像有的學(xué)者指出的那樣，二者究竟是并列關(guān)系還是補(bǔ)充關(guān)系？[7]這不禁使人產(chǎn)生疑問(wèn)。法律援助政府責(zé)任的虛化助長(zhǎng)了公權(quán)力的“不作為”和“不到位”，而律師義務(wù)的畸重則打壓了基層法律工作者的援助熱情，二者都制約了作為弱勢(shì)群體的受援人獲得更好的法律救濟(jì)。

二、覺(jué)醒迎來(lái)新生：完善法律援助制度的法治之維

面對(duì)法律援助在弱勢(shì)群體權(quán)益公法保護(hù)中所表現(xiàn)出的“困頓”和“迷?！?，我們必須及時(shí)“喚醒”法律援助應(yīng)有的制度價(jià)值，立足我國(guó)國(guó)情，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)尋求突破，實(shí)現(xiàn)新生。

1.加強(qiáng)法援隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)法援案件評(píng)查

針對(duì)知名大律師參與度低的情況，我國(guó)可以仿照加拿大哥倫比亞省舉措，規(guī)定職業(yè)律師參與法律援助志愿服務(wù)和師資培訓(xùn)的最低時(shí)限，將師資培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)納入律師考核指標(biāo)。同時(shí)，律師協(xié)會(huì)和司法行政主管部門針對(duì)熱心公益的社會(huì)律師，通過(guò)報(bào)刊專欄、電視廣告、手機(jī)短信以及網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新媒體宣傳他們的服務(wù)事跡。如此一來(lái)，這些社會(huì)律師的信譽(yù)度和影響力會(huì)得到提高，擴(kuò)大了案源和業(yè)務(wù)量；另一方面，通過(guò)上述激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，知名大律師能夠更加積極主動(dòng)的參與到法律援助案件的隊(duì)伍培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)中來(lái)，將自身豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)傳授給年輕的新律師，得以發(fā)揮新律師在法律援助中的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，形成律師界群策群力服務(wù)法律援助的良好風(fēng)氣，帶動(dòng)法律援助案件質(zhì)量的提高。與此同時(shí)，有限的專門法律援助機(jī)構(gòu)顯然無(wú)法滿足無(wú)限的法律援助需求，要緩解這一供需矛盾，必須實(shí)現(xiàn)法律援助資源的整合，構(gòu)筑以政府專門機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，社會(huì)各界、各階層廣泛參與的立體化法律援助體系。[8]

為了提高法律援助的實(shí)際效果，保證案件質(zhì)量，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，定期開(kāi)展法律援助質(zhì)量評(píng)查工作，邀請(qǐng)政府管理部門代表、實(shí)務(wù)工作者、法律專家學(xué)者、受援助代表等組成中立和權(quán)威的質(zhì)量評(píng)查委員會(huì)，對(duì)法律援助宣傳情況、社會(huì)參與情況、案件辦理情況、工作制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、群眾反響等等列入評(píng)查范圍，按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估程序得出客觀公正的評(píng)估結(jié)果。配合受援人問(wèn)卷調(diào)查、法庭旁聽(tīng)記錄等方式，法律援助質(zhì)量評(píng)查制度的建立有利于法律援助工作規(guī)范化和程序化，對(duì)于評(píng)查中的不足之處，可以通過(guò)有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)進(jìn)行彌補(bǔ)，對(duì)違法違規(guī)的責(zé)任人要進(jìn)行依法追責(zé)問(wèn)責(zé)，同時(shí)質(zhì)量評(píng)查的數(shù)據(jù)材料和指導(dǎo)意見(jiàn)也能夠?yàn)閷?lái)法律援助立法和新政策的制定提供支撐。

2.合理拓寬援助范圍，科學(xué)明晰援助標(biāo)準(zhǔn)

援助范圍包括援助對(duì)象和援助事項(xiàng)兩個(gè)層面。在援助對(duì)象上，我們要突破地域限制，不僅要服務(wù)好本地居民，還要服務(wù)好外來(lái)務(wù)工者等流動(dòng)人口，保證對(duì)弱勢(shì)群體同等對(duì)待；對(duì)援助事項(xiàng)而言，要緊跟時(shí)代發(fā)展突破現(xiàn)有范圍的框框，將請(qǐng)求支付醫(yī)療費(fèi)用、工傷賠償費(fèi)用、人身?yè)p害賠償費(fèi)用等關(guān)涉公民基本生存、生活權(quán)利保障的案件納入法律援助的必要考量范圍，同時(shí)允許特殊事項(xiàng)的申請(qǐng)審批制度，確保實(shí)質(zhì)性弱勢(shì)群體能夠接受到法律援助。在援助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上要根據(jù)各地的實(shí)際情況制定切合實(shí)際的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不能給當(dāng)?shù)卣^(guò)多過(guò)濫的自由裁量余地。筆者建議結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ纤皆O(shè)置法律援助最低受援標(biāo)準(zhǔn)，以使低保群體以及低保生活線以上的困難群體在維護(hù)基本生存、生活權(quán)利上獲得必要的法律幫助。

就政府資金投入而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)往往需要提供更多的法律援助。建立法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度勢(shì)在必行。因此，法律援助經(jīng)費(fèi)的政府投入應(yīng)與其他社會(huì)保障制度經(jīng)費(fèi)供給一樣，采用以中央政府為主、地方政府為輔的模式；關(guān)于社會(huì)資助，除了法律援助基金會(huì)進(jìn)行募集以外，還應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)辟多種渠道，如從律師協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)和律師稅金中、從福利彩票等公用資金中、從政府的某些罰沒(méi)款項(xiàng)中提取一定比例的基金以及設(shè)置訴訟保險(xiǎn)等。[8]對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用，政府要根據(jù)上年受援情況和近幾年受理案件的平均增長(zhǎng)率，來(lái)確定下一年的法律援助經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并保證足額撥付；在法律援助經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支上，要加強(qiáng)監(jiān)督、審計(jì)，確保法律援助經(jīng)費(fèi)的有效使用，防止浪費(fèi)。對(duì)當(dāng)年法律援助經(jīng)費(fèi)不夠開(kāi)支的，應(yīng)以追補(bǔ)；有余的可以收回或沖抵下一年經(jīng)費(fèi)撥付。

3.確立法援國(guó)家責(zé)任，還原律師道德義務(wù)

法律援助責(zé)任和義務(wù)規(guī)定相互“掐架”，進(jìn)而導(dǎo)致政府責(zé)任虛無(wú)和律師義務(wù)畸重，這也是長(zhǎng)期以來(lái)法律援助案件質(zhì)量不高的根源。對(duì)此，我們應(yīng)將法律援助的政府責(zé)任上升為國(guó)家責(zé)任。國(guó)家責(zé)任的確立使得法律援助工作更加具有整合力，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職，立法機(jī)關(guān)肩負(fù)進(jìn)一步完善法律援助立法的職能，行政機(jī)關(guān)具體落實(shí)法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，司法機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步銜接法律援助和司法救助之間的關(guān)系，避免法援機(jī)構(gòu)和法院檢察院對(duì)弱勢(shì)群體和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的界定出現(xiàn)大的分歧，有效對(duì)接弱勢(shì)群體尋求法律救濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，保證其救濟(jì)渠道的暢通無(wú)阻。

雖然法律規(guī)定承辦法律援助案件是律師的強(qiáng)制性義務(wù)，但司法行政部門只能將轄區(qū)內(nèi)的“任務(wù)額”攤派給律師事務(wù)所，律所在內(nèi)部再進(jìn)行二次分配。如此一來(lái)，許多大律師都能夠逃脫法律援助配額的強(qiáng)制性約束，許多年輕的新律師承擔(dān)了過(guò)多的任務(wù)，知名大律師沒(méi)有發(fā)揮其在法律援助事業(yè)上的業(yè)內(nèi)引領(lǐng)和經(jīng)驗(yàn)傳授作用，大多年輕新律師也被迫承擔(dān)了大量“回報(bào)率”較低的法援案件，律師義務(wù)的法定條款收效甚微，且給公權(quán)力濫用處罰委以口實(shí)。因此，我們應(yīng)該取締律師所承擔(dān)的法律援助法定義務(wù)，將其還原為道德義務(wù)，通過(guò)律師職業(yè)道德規(guī)范來(lái)倡導(dǎo)律師界的自覺(jué)加入和有序推進(jìn)，引入各種激勵(lì)機(jī)制，形成知名大律師帶動(dòng)年輕新律師共同參與法律援助事業(yè)的良好氛圍，積極為弱勢(shì)群體的法律救濟(jì)建言獻(xiàn)策。

三、前瞻與展望：實(shí)現(xiàn)法律援助與司法救助的“無(wú)縫銜接”

1.法律援助與司法救助銜接不暢

司法救助是在訴訟環(huán)節(jié)專門針對(duì)特困當(dāng)事人的救濟(jì)制度，到目前為止，最高人民法院于2005年4月5日印發(fā)的《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》和2014年1月17日中共中央政法委員會(huì)、財(cái)政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)的《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見(jiàn)（試行）》是我國(guó)司法救助制度的重要法律根據(jù)。雖然與法律援助制度一起都是維護(hù)弱勢(shì)群體基本權(quán)利、捍衛(wèi)司法平等和司法公正的公法救濟(jì)制度，但兩者在實(shí)施主體、時(shí)間階段和適用范圍上都存在不同之處，導(dǎo)致兩者在銜接上出現(xiàn)偏差。兩者的不同點(diǎn)表現(xiàn)如下。第一，實(shí)施主體不同：法律援助是縣級(jí)以上人民政府的司法行政部門監(jiān)督的由專門的法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施的活動(dòng)，具體實(shí)施者包括職業(yè)律師、基層法律工作者和高等院校等社會(huì)組織的法律志愿者等；而司法救助則主要是法院的職責(zé)，一般由立案庭具體實(shí)施。第二，時(shí)間階段不同：法律援助是一項(xiàng)日常性和長(zhǎng)期性工作；而司法救助則只能出現(xiàn)在訴訟服務(wù)階段，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上較為偏后，表現(xiàn)出特殊性和集中性的特點(diǎn)。第三，適用范圍不同：法律援助涵蓋法制宣傳和法律問(wèn)題咨詢，尤其側(cè)重于對(duì)弱勢(shì)群體所負(fù)擔(dān)的諸如律師費(fèi)等法律服務(wù)費(fèi)用的減免工作；司法救助則主要適用于民事、行政訴訟特困當(dāng)事人訴訟費(fèi)用的減、免、緩和刑事案件指定辯護(hù)人和代理人，近年來(lái)逐步拓展到執(zhí)行案件。[9]在現(xiàn)實(shí)操作中，弱勢(shì)群體尋求法律援助和司法救助分屬不同的部門，隸屬于兩個(gè)獨(dú)立的申請(qǐng)和審查程序?；谒痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和法院立案庭工作性質(zhì)的差異以及各自法律依據(jù)的不同，弱勢(shì)群體要同時(shí)獲得法律援助和司法救助就要根據(jù)不同的要求，辦理不同的手續(xù)，而且法院立案庭和法律援助機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)遠(yuǎn)近不同，給弱勢(shì)群體帶來(lái)一系列奔波勞累之苦。

2.法律援助和司法救助的一體化設(shè)計(jì)

法律援助與司法救助都屬于司法為民的具體制度，在保障弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益方面發(fā)揮了較好的作用，兩者的銜接是一項(xiàng)具有重要意義的制度性探索。我國(guó)部分省市已經(jīng)就該問(wèn)題進(jìn)行了大膽的嘗試和摸索。例如，上海市高級(jí)人民法院和上海市司法局在2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)司法救助與法律援助銜接工作的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)就法律援助與司法救助的告知和申請(qǐng)、經(jīng)濟(jì)困難審查的互免、案件的優(yōu)先權(quán)、法律援助案件財(cái)產(chǎn)保全的免擔(dān)保等操作規(guī)則進(jìn)行了明確，可以看作是兩者銜接的地方性試水。

對(duì)弱勢(shì)群體而言，其訴訟能力處于弱勢(shì)狀態(tài)，訴訟是不得已而為之，如果訴訟制度、包括特意為其提供服務(wù)的法律援助制度在實(shí)際上必須歷經(jīng)周折才能享受，這種制度的便民性、利民性就打了折扣。[10]因此，我們有必要從便民性的考慮來(lái)做一些制度性的改良。有學(xué)者提出將法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)在法院立案庭，以此實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)，但就筆者的觀察來(lái)看，法律援助中心的接待人數(shù)要遠(yuǎn)高于法院立案庭，特別是大型的法律援助中心，往往能夠見(jiàn)到來(lái)自各自轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的咨詢和申請(qǐng)者，場(chǎng)面熙熙攘攘蔚為壯觀！假設(shè)將法律援助申請(qǐng)窗口設(shè)置在法院立案庭，便無(wú)法預(yù)見(jiàn)該窗口的實(shí)際接待能力，而且人員的頻繁大量進(jìn)出也會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性和秩序性，無(wú)形中給法官們的審案工作施加了壓力?？紤]到法律援助啟動(dòng)程序一般先于司法救助申請(qǐng)，筆者建議將司法救助的申請(qǐng)工作由法律援助機(jī)構(gòu)一并受理。為更加準(zhǔn)確和及時(shí)的批準(zhǔn)法律援助和司法救助申請(qǐng)事項(xiàng)，需要建立立案庭辦案人員和司法行政工作人員的定期交流機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議和例會(huì)制度的常態(tài)化，溝通彼此工作中的經(jīng)驗(yàn)和心得，彌補(bǔ)二者銜接的漏洞，探索更為快捷和高效的服務(wù)手段和方法。為此，可以考慮按照世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法，通過(guò)制定《法律援助法》將兩種制度統(tǒng)一起來(lái)，由立法機(jī)關(guān)制定法律援助法，擴(kuò)大法律援助的外延，把訴訟費(fèi)的減、免、緩（司法救助）納入到法律援助框架中來(lái)，使法律援助和司法救助完成有機(jī)結(jié)合。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“弱勢(shì)群體”是一個(gè)司空見(jiàn)慣但卻歷久彌新的話題，不能因?yàn)閷?duì)其相關(guān)研究的乏善可陳和該群體現(xiàn)實(shí)境遇的步履維艱而忽視對(duì)弱者的保護(hù)，放棄對(duì)公平正義的期許。相反，弱勢(shì)群體的內(nèi)涵應(yīng)隨著時(shí)代的變革被賦予新的元素，弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)突破“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的藩籬，從更廣闊的層面探索出一套適應(yīng)新時(shí)期弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的制度機(jī)制和救濟(jì)途徑。由于自身的局限性，相較一般社會(huì)群體，弱勢(shì)群體在某些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，私力救濟(jì)常常力不從心，而國(guó)家公權(quán)力在此時(shí)便發(fā)揮出其在弱勢(shì)群體保護(hù)中的優(yōu)越性。

行之有效的法律援助制度對(duì)于保護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義具有不可替代的重要作用。我國(guó)法律援助制度的“困頓”既有認(rèn)識(shí)定位方面的原因，也有具體制度設(shè)計(jì)方面的不足。本文旨在論證，“喚醒”法律援助的制度活力需要通過(guò)強(qiáng)化法律援助專業(yè)力量，明確國(guó)家責(zé)任，拓寬受案范圍，建立有針對(duì)性的激勵(lì)機(jī)制，形成以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的法律援助體系，同時(shí)以立法方式實(shí)現(xiàn)法律援助和司法救助的有機(jī)銜接，從而有效滿足弱勢(shì)群體的法律需求。

弱勢(shì)群體權(quán)益的公法保護(hù)也必須堅(jiān)持全局觀和系統(tǒng)論，除法律援助之外，我們還應(yīng)重視行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)绕渌ǘň葷?jì)渠道，以期建構(gòu)一套統(tǒng)籌兼顧、多元協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)的弱勢(shì)群體權(quán)益公法救濟(jì)機(jī)制，在積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，讓每一位權(quán)利的弱者感受到法治的力量，沐浴平等的光輝。

注釋：

①《條例》第6條規(guī)定：“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督?！?/p>

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2016-08-21

D926

A

1008-5947（2016）05-0041-05

山東大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重大研究項(xiàng)目“弱勢(shì)群體權(quán)益的公法保護(hù)”（項(xiàng)目編號(hào)12RWZD17)的階段性研究成果。

作者及單位：姚俐衡，山東大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。（山東 濟(jì)南 250100）

責(zé)任編輯 王承云