●邵道萍

經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)整※

●邵道萍

我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，流域生態(tài)補償法律制度應(yīng)主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護新常態(tài)的新變化和新特點，本著環(huán)境公平理念，遵循可持續(xù)發(fā)展原則、受益者負擔原則和公眾參與原則，從立法和具體制度設(shè)計層面，及時做出調(diào)整，以更有效地解決流域水污染問題，實現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。

經(jīng)濟新常態(tài)；環(huán)境保護新常態(tài)；流域生態(tài)補償

2016年1月，習(xí)近平總書記在重慶調(diào)研期間指出，當前和今后相當長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。[1]2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，健全生態(tài)保護補償機制。然而，我國當前流域生態(tài)補償法律制度還存在諸多不足，難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的新常態(tài)，以及我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需要。因此，需要對我國流域生態(tài)補償法律制度進行調(diào)整，使其在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下呈現(xiàn)出應(yīng)然狀態(tài)。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償法律調(diào)整的必要性

“新常態(tài)”一詞，已經(jīng)成為我國當代不同部門和行業(yè)的時髦用語?！爸袊?jīng)濟呈現(xiàn)出新常態(tài)，有幾個主要特點。一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。”[2]我國經(jīng)濟發(fā)展了進入新常態(tài)，給我國環(huán)境保護創(chuàng)造了機遇，也給環(huán)境法治建設(shè)帶來了巨大挑戰(zhàn)。對流域生態(tài)補償法律制度而言，也必須適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的需要，做出適應(yīng)性調(diào)整。

（一）經(jīng)濟新常態(tài)下主動應(yīng)對環(huán)境保護新常態(tài)的必然選擇

自2014年5月習(xí)近平總書記在考察河南時創(chuàng)新性提出經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”這一概念，到中央經(jīng)濟工作會議對新常態(tài)下的工作做出全面部署，用生態(tài)文明的理念統(tǒng)籌謀劃解決環(huán)境與發(fā)展問題，推動人與自然發(fā)展新格局，已成為新常態(tài)下的共識。[3]經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)突破了以往片面強調(diào)經(jīng)濟增長速度，而從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的維度去合理確定經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間的關(guān)系。可以說，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，追求的是可持續(xù)發(fā)展，講求環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。2015年1月15日，在全國環(huán)境保護工作會議上，原環(huán)保部部長周生賢提出，“當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，環(huán)境保護也要放在社會發(fā)展新常態(tài)中進行考量。”[4]

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，環(huán)境保護以及流域生態(tài)補償實踐出現(xiàn)了新的變化和特點。第一，由于經(jīng)濟增速下降和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，綠色低碳產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)比重增加，各行業(yè)對能源的需求減緩。這在客觀上減輕了環(huán)境保護和流域上下游的減排壓力，會讓出許多環(huán)境容量和空間，有利于改善我國生態(tài)環(huán)境的承載能力。第二，多年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展使自然生態(tài)環(huán)境“透支”嚴重，環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，經(jīng)濟新常態(tài)下生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻。第三，經(jīng)濟增速下行，將會導(dǎo)致企業(yè)利潤減少，使企業(yè)生存壓力增大，進而有可能導(dǎo)致企業(yè)對環(huán)境保護投入減少，而不利于流域生態(tài)環(huán)境的保護。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，環(huán)境保護應(yīng)主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的新特點和新要求。十八屆五中全會提出，促進人與自然和諧共生，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局……筑牢生態(tài)安全屏障。為實現(xiàn)這些目標，必須在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的指導(dǎo)下對環(huán)境法律制度進行創(chuàng)新。因為制度創(chuàng)新是形成環(huán)境保護“新常態(tài)”的關(guān)鍵，環(huán)境法律制度理應(yīng)做出適應(yīng)性調(diào)整，以驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的新常態(tài)。然而，目前我國流域生態(tài)補償制度還存在著與經(jīng)濟新常態(tài)不相協(xié)調(diào)之處。因此，流域生態(tài)補償法律制度的完善和創(chuàng)新是經(jīng)濟新常態(tài)下主動應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)和環(huán)境保護新常態(tài)的必然選擇。

（二）經(jīng)濟新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

近年來，我國流域水污染日益嚴重，惡性水污染事件頻發(fā)，給經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活造成了嚴重影響。流域水污染問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立生態(tài)文明法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要健全生態(tài)保護補償機制。

流域生態(tài)補償是生態(tài)補償機制的重要組成部分。流域生態(tài)補償是以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益者關(guān)系的公共制度。它是一種使外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟制度和利益驅(qū)動機制，具有激勵和促進人們保護生態(tài)環(huán)境的特征。其實質(zhì)是流域環(huán)境資源受益人遵循市場經(jīng)濟規(guī)律對為保護環(huán)境付出成本或喪失機會成本的人所做出的補償，包括其因保護環(huán)境直接減少的經(jīng)濟利益和因發(fā)展機會的減少而損失的經(jīng)濟利益。

對流域生態(tài)補償法律制度而言，流域生態(tài)補償不僅可以促進環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏，而且可以緩解不同地區(qū)因環(huán)境資源稟賦、生態(tài)功能定位導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題，從而實現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。在我國建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系背景下，流域生態(tài)補償不僅是流域生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，更是我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。因此，為主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護新常態(tài)，解決我國日益嚴重的水污染問題，保障公眾健康和飲用水安全，提高流域整體水環(huán)境質(zhì)量，亟需進一步完善和創(chuàng)新我國流域生態(tài)補償法律制度。

二、批判與反思：流域生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)實圖景透析

（一）流域生態(tài)補償法制體系現(xiàn)狀

第一，憲法層面。2004年3月14日修正的《中華人民共和國憲法》第9、10、13條明確了國家對自然資源的保護和合理利用，并規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對公民的私有財產(chǎn)進行征收或者征用并給予補償?！稇椃ā返倪@些規(guī)定，確立了生態(tài)補償制度的法律基石，并為流域生態(tài)補償機制的建立提供了憲法依據(jù)。

第二，基本法層面。2015年1月1日開始施行的新《環(huán)境保護法》將生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境法的一項基本制度，邁出了“用制度保護生態(tài)環(huán)境”的第一步，為我國生態(tài)補償制度的發(fā)展和健全奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。另外，我國《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護單行法也對生態(tài)補償問題做了原則性的規(guī)定。這些單行法的規(guī)定為流域生態(tài)補償法律機制的建立提供了法律保障。

第三，地方法規(guī)層面。江蘇、河南、山東、浙江、廣東等省先后出臺了流域生態(tài)補償相關(guān)政策及地方性法規(guī)。例如，江蘇省的《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》、河南省的《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》、山東省的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于在南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態(tài)補償試點工作的意見》等。這些地方法規(guī)為流域生態(tài)補償法律機制的建立提供了現(xiàn)實參考。

（二）流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實考察

2007年，我國原國家環(huán)境保護總局發(fā)布了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2007]130號），積極推動流域生態(tài)補償試點實踐。目前，浙江、安徽、福建等20多個省開展了流域生態(tài)補償試點，取得了一定成效，成為促進流域水生態(tài)環(huán)境保護的重要利益驅(qū)動和激勵機制。然而，流域生態(tài)補償效果并非盡如人意，其主要原因在于：

第一，流域生態(tài)補償方式單一。流域生態(tài)補償主要是以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補償，流域上下游間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。而且，絕大多數(shù)場合的生態(tài)補償主要是通過上級政府對下級政府的一般性和均衡性財政轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)的，極少數(shù)領(lǐng)域有稅費或者補貼等行政手段。[5]這就導(dǎo)致流域生態(tài)補償資金非常有限，不利于流域生態(tài)補償積極作用的發(fā)揮。

第二，流域生態(tài)補償主體不明確。流域生態(tài)補償?shù)闹黧w大多是政府，社會組織、企業(yè)和個人成為流域生態(tài)補償主體的情況極少，難以保障流域相關(guān)利益主體的利益訴求和實現(xiàn)利益相關(guān)者責、權(quán)、利的統(tǒng)一。

第三，流域生態(tài)補償標準模糊。流域生態(tài)補償實踐中，主要以流域（河流）跨界斷面水質(zhì)污染濃度是否達到事前約定的標準作為計算依據(jù)，然后再按照事先確定的金額補償標準來確定補償金額。[6]使流域生態(tài)補償在實踐中具有很多的不確定性。

第四，對流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督和管理不到位。實踐中，由于缺少跨部門、跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境管理部門，導(dǎo)致流域生態(tài)補償管理混亂，難以保障流域生態(tài)環(huán)境資源得到優(yōu)化配置。

總之，目前我國流域生態(tài)補償主要依靠政策協(xié)調(diào)手段和經(jīng)濟協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對各類主體的利益進行有效衡平。[7]在實踐中則表現(xiàn)為流域生態(tài)環(huán)境受益人無償占有生態(tài)利益，為保護環(huán)境付出成本或喪失機會成本的人沒有得到應(yīng)有的經(jīng)濟回報，破壞流域生態(tài)環(huán)境的行為沒有得到應(yīng)有的懲罰，結(jié)果造成了生態(tài)利益和經(jīng)濟利益在流域利益相關(guān)者之間失衡，影響了流域生態(tài)補償?shù)膶嵭А?/p>

（三）影響流域生態(tài)補償?shù)囊蛩胤治?/h3>

1.流域生態(tài)補償觀念落后

傳統(tǒng)憲法和環(huán)境保護基本法體現(xiàn)的是人類利益至上的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想。這種思想以人類利益為中心，認為人是萬物的主宰，人的利益和環(huán)境利益之間的沖突和矛盾是根本對立和無法調(diào)和的。在這種思想的指導(dǎo)下，人們?yōu)樽非蠼?jīng)濟的迅猛發(fā)展，用犧牲環(huán)境資源來增加生產(chǎn)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式掠奪自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境，只考慮當代人利益和現(xiàn)實利益，忽視后代人利益和人類的長遠利益；否定自然生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利、價值和尊嚴；無視環(huán)境發(fā)展和平衡的基本規(guī)律。造成經(jīng)濟增長與環(huán)境失調(diào)。在流域生態(tài)補償方面，則表現(xiàn)為流域主體間的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益嚴重不協(xié)調(diào)，流域不同區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，從而最終導(dǎo)致流域生態(tài)利益失衡，嚴重制約了整個流域上下游、不同區(qū)域之間經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這種造成環(huán)境和經(jīng)濟利益扭曲的“非可持續(xù)發(fā)展”的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想，嚴重影響了我國流域生態(tài)補償?shù)膶嵭?。因此，必須從根本上改變落后的流域生態(tài)補償觀念，更好地促進我國流域生態(tài)補償法律機制積極作用的發(fā)揮。

2.流域生態(tài)補償立法缺位

考察我國現(xiàn)行立法，流域生態(tài)補償作為生態(tài)補償制度的重要組成部分，只有地方性法規(guī)有所涉及，而我國《憲法》和《環(huán)境保護法》對其并沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。我國《憲法》僅有第9條、第10條和第13條涉及對土地或者公民私有財產(chǎn)給予補償，但并未對生態(tài)補償加以明確。新《環(huán)境保護法》雖然對生態(tài)補償制度給予了一定關(guān)注，但只是簡單的、原則性的規(guī)定，可操作性不強。其對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償?shù)闹黧w、標準、方式等還有待進一步明確。同時，由于各環(huán)境保護單行法對生態(tài)補償所規(guī)定的內(nèi)容和范圍缺乏協(xié)調(diào)性，且這些規(guī)定大多都是原則性的，并且只是針對某一特殊區(qū)域或者某一生態(tài)要素，缺乏可供操作的具體方案設(shè)計。另外，盡管我國已開始啟動制定《生態(tài)補償條例》，但對流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)立法還處于探索階段。由此可見，我國生態(tài)補償專門立法仍處于缺位狀態(tài)，針對流域生態(tài)補償?shù)娜珖苑筛强瞻住?/p>

3.法律法規(guī)之間存在沖突

我國的環(huán)境與資源立法在過去的實踐中，遵循“摸著石頭過河”“、成熟一個、制定一個”的思路。[8]盡管近年來出臺了一系列與環(huán)境和資源保護相關(guān)的法律法規(guī)，但由于我國在宏觀上缺乏對環(huán)境保護基本法律制度的總體框架設(shè)計，生態(tài)補償相關(guān)立法散見于我國的《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護單行法中。這就導(dǎo)致我國流域生態(tài)補償方面的法律法規(guī)缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。在實際補償過程中，則出現(xiàn)對于生態(tài)補償應(yīng)補給誰、補多少、如何補、遵循怎樣的程序等基本問題模糊不清，甚至有時會出現(xiàn)抵觸和沖突，如《水污染防治法》中規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制與《水法》中的“流域管理與區(qū)域管理”相矛盾等問題。

三、理想出路：經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)整

（一）經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償法律調(diào)整的理念

經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)整應(yīng)本著環(huán)境公平理念。法國著名國際法學(xué)家亞歷山大·基斯認為，環(huán)境公平思想包括三個方面：環(huán)境利益分配當世人之間的公平、代際之間的公平以及人類與其他生物物種之間的公平。[9]蔡守秋教授認為，環(huán)境公平（environment fairness）發(fā)展了傳統(tǒng)公平觀，與傳統(tǒng)公平相比，擴大了公平的范圍、擴展了公平內(nèi)涵和外延。從時間、空間、內(nèi)容、倫理等多角度分析，涵蓋了代內(nèi)公平和代際公平，區(qū)際公平和國家之間的公平，資源開發(fā)利用、環(huán)境資源收益和環(huán)境保護責任的公平，不同物種之間的種際公平等。[10]我國流域生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，從本質(zhì)上看是現(xiàn)有制度與環(huán)境公平理念相背離的結(jié)果，導(dǎo)致了流域不同區(qū)域資源開發(fā)利用、環(huán)境收益和環(huán)境保護責任，以及流域范圍內(nèi)代際和代內(nèi)之間的不公平。在經(jīng)濟新常態(tài)下，為真正落實流域生態(tài)補償，流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)整應(yīng)貫徹環(huán)境公平的理念，不僅需要強調(diào)維護人與生物、人與自然之間的公平，還要強調(diào)維護當代人與當代人之間的代內(nèi)公平以及當代人與后代人之間的代際公平。

（二）經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償法律調(diào)整的原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展（Sustainable development）是在人們對過去經(jīng)濟發(fā)展范式進行反思的基礎(chǔ)上提出來的，強調(diào)既能滿足當代人的需要，又不危害后代人滿足其需要的能力的發(fā)展。其內(nèi)涵包括生態(tài)、經(jīng)濟以及社會的可持續(xù)發(fā)展。流域生態(tài)補償制度的實施，就是要滿足當代人和后代人對流域生態(tài)環(huán)境的需求。因此，在流域生態(tài)補償中，必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則，協(xié)調(diào)好流域不同區(qū)域間人與環(huán)境的關(guān)系，協(xié)調(diào)好流域不同區(qū)域間人與人的關(guān)系，協(xié)調(diào)好流域上下游、不同區(qū)域之間的生態(tài)平衡問題，把流域整體的現(xiàn)實利益和長遠利益統(tǒng)一起來，使人與流域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會的發(fā)展達到和諧統(tǒng)一，最終實現(xiàn)流域整體經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.受益者負擔原則

19世紀末20世紀初，隨著環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，污染者的范圍已不再局限于企業(yè)。日本在1993年制定的環(huán)境基本法》中，提出了“受益者負擔原則”，強調(diào)所有從環(huán)境或自然資源開發(fā)利用中獲得切實利益的相關(guān)者，均應(yīng)對環(huán)境或自然資源價值的減少給予應(yīng)有的補償。這一概念較為科學(xué)、全面地界定了“受益者負擔原則”的適用范圍，使補償主體不再局限于開發(fā)者和污染者。由于流域生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是流域環(huán)境資源受益人遵循市場經(jīng)濟規(guī)律對為保護環(huán)境資源付出成本或喪失機會成本的人所做出的補償，包括其因保護環(huán)境直接減少的經(jīng)濟利益和因發(fā)展機會的減少而損失的經(jīng)濟利益。因此，流域生態(tài)補償應(yīng)遵循受益者負擔原則。

3.公眾參與原則

《中國21世紀議程》強調(diào)“：實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，必須依靠公眾及社會團體的支持和參與”。新《環(huán)境保護法》第5條和第53條也對公眾參與環(huán)境保護做出了明確規(guī)定。因此，流域生態(tài)補償也應(yīng)堅持公眾參與原則，使公眾可以利用一切可能的機會和條件參與流域生態(tài)補償立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)。一方面，要加強廣大公眾對流域生態(tài)補償重要性的認知，讓公眾深刻認識到流域生態(tài)環(huán)境的保護關(guān)系到流域內(nèi)每個公民的切身利益，從而能夠自覺自愿地通過各種途徑和形式參與到流域生態(tài)補償?shù)母黜検聞?wù)中；另一方面，政府應(yīng)盡可能提供多種途徑，如通過流域環(huán)境信息公開、舉行流域環(huán)境決策的論證會、聽證會等，鼓勵公眾、社會團體和環(huán)保組織積極、主動參與流域生態(tài)補償，切實維護流域內(nèi)不同利益主體的生態(tài)環(huán)境利益。

（三）經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償法律調(diào)整的思路

經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護都出現(xiàn)了新的變化，流域生態(tài)補償法律制度的調(diào)整需要適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)和環(huán)境保護新常態(tài)的新特點和新要求。對于流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)整而言，應(yīng)主要考慮以下幾個方面：第一，在觀念上，要拋棄那種人類利益至上的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想，改變過去“重經(jīng)濟輕環(huán)境、重速度輕效益、重局部輕整體、重當前輕長遠、重利益輕民生”的觀念[11]，重新認識流域生態(tài)補償對于生態(tài)文明建設(shè)和流域環(huán)境保護的重要性；第二，在立法層面，以史上最嚴格的新《環(huán)境保護法》為起點，適應(yīng)環(huán)境保護新常態(tài)的新需求，從制度上保障生態(tài)紅線，推進生態(tài)補償立法以及流域生態(tài)補償立法的完善和創(chuàng)新，從而滿足流域生態(tài)補償實踐的需要；第三，在具體制度設(shè)計中，探索流域生態(tài)補償?shù)男侣?，處理好流域生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、近期利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，以盡可能少的經(jīng)濟投入落實保護環(huán)境措施，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三合一。

（四）經(jīng)濟新常態(tài)下流域生態(tài)補償法律調(diào)整的核心問題

1.流域生態(tài)補償主體的界定

流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的確定是流域生態(tài)補償?shù)氖滓獑栴}。有學(xué)者認為，流域生態(tài)補償主體的范圍應(yīng)當窄于流域生態(tài)受益主體。[12]也有學(xué)者認為，流域生態(tài)補償主體的范圍不宜過窄，不能僅局限于國家和受益人?！盵13]筆者認為，由于流域生態(tài)環(huán)境問題具有兩面性，這就決定了流域生態(tài)補償主體具有二元性。一方面，流域生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)依據(jù)“受益者負擔原則”確定，即只要從環(huán)境或資源的開發(fā)、利用過程中獲得實際利益者，都應(yīng)當成為補償主體；另一方面，由于流域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是流域環(huán)境資源受益人按照市場經(jīng)濟規(guī)律對為保護環(huán)境付出成本或喪失機會成本的人所做出的補償，因而為保護環(huán)境付出成本或喪失機會成本的人也應(yīng)是流域生態(tài)補償?shù)闹黧w。所以，流域生態(tài)補償?shù)闹黧w至少應(yīng)當包括：第一，政府。流域環(huán)境資源是公共利益的一部分，政府作為公共利益的代表者和提供者，當然應(yīng)是流域生態(tài)補償?shù)闹黧w。第二，受益人。這里的受益人包括流域范圍內(nèi)有能力承擔生態(tài)補償費用的社會組織、企業(yè)和個人。第三，為保護環(huán)境付出成本或喪失機會成本的一方，包括為提供流域生態(tài)服務(wù)功能而付出成本或喪失機會成本的社會組織、企業(yè)和個人。

2.流域生態(tài)補償標準的確定

當前，國內(nèi)外對于生態(tài)補償標準如何確定都還處于探索階段。有學(xué)者認為，如何確定補償標準更多的是一個科學(xué)問題，法學(xué)需要解決的是引入生態(tài)標準制度到我國的環(huán)境標準制度體系中并賦予其行為上的法律約束力或強制力。[14]學(xué)者們一般認為，建立在對流域生態(tài)服務(wù)價值進行準確核算的基礎(chǔ)上形成的市場所認可和接受的流域生態(tài)功能的價格是流域生態(tài)補償?shù)淖钪饕獦藴?。[15]筆者認為，在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國應(yīng)考慮在流域生態(tài)“紅線”的基礎(chǔ)上，把流域生態(tài)補償標準納入環(huán)境法律制度體系并賦予其法律上的強制力，只有這樣才能使流域生態(tài)補償有據(jù)可循。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)下，流域生態(tài)補償標準的確定應(yīng)綜合考慮以下幾個方面：第一，考慮流域生態(tài)環(huán)境承載能力接近生態(tài)“紅線”的程度，衡量流域生態(tài)補償受損方貢獻大??；第二，考慮利益平衡因素，流域生態(tài)補償標準原則上應(yīng)與受損一方的貢獻相適應(yīng)，在受損方的損失和受益方所獲利益之間尋求協(xié)調(diào)與平衡；第三，考慮國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異，以及相關(guān)利益主體對流域生態(tài)補償?shù)囊庠负统惺苣芰?，使流域生態(tài)補償在受益方能夠承受的情況下，實現(xiàn)對流域生態(tài)效益的合理需求。

3.流域生態(tài)補償方式的選擇

首先，建立國家財政縱向補償和流域地區(qū)間橫向補償相結(jié)合的補償方式。目前，流域生態(tài)補償方式主要是政府專項基金和財政轉(zhuǎn)移支付，特別是中央政府對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，其補償數(shù)額往往與當年預(yù)算執(zhí)行情況相關(guān)，隨意性較大，難以保持恒定，使得財政轉(zhuǎn)移支付補償力度、范圍都極其有限。而流域不同地區(qū)、群體間的橫向轉(zhuǎn)移支付則鳳毛麟角，這在很大程度上限制了流域生態(tài)補償實踐的持續(xù)有效開展。因此，在加大國家財政縱向轉(zhuǎn)移支付補償?shù)耐瑫r，建立流域地區(qū)間的橫向補償，可以更好地實現(xiàn)受益者對保護者、發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、上游區(qū)域?qū)ο掠螀^(qū)域的補償，從而解決流域地區(qū)間的利益不平衡問題。

其次，充分發(fā)揮市場機制的積極作用。一是要建立流域生態(tài)補償利益相關(guān)者間的市場機制，通過市場化的生態(tài)補償方式，如排污權(quán)交易、生態(tài)建設(shè)配額交易和水權(quán)交易等，使流域范圍內(nèi)各利益相關(guān)主體權(quán)利與義務(wù)相一致，并能夠兼顧各自的利益訴求；二是要建立上游地區(qū)和下游地區(qū)間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制，維護流域不同區(qū)域不同主體間的環(huán)境公平。

再次，鼓勵公眾參與。堅持公眾參與原則，鼓勵公眾通過智力補償?shù)姆绞竭M行參與。補償者可通過提供無償技術(shù)咨詢、指導(dǎo)，培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才等智力服務(wù)，幫助受補償者提高生產(chǎn)技能、提升技術(shù)含量，進而提高組織管理水平。另外，參考國際經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，流域生態(tài)補償?shù)姆绞竭€可引入公眾參與多元化投融資機制，以拓寬生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入渠道，從而緩解國家財政壓力。

4.流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督和管理

長期以來，我國流域管理不僅忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)境資源要素的內(nèi)在聯(lián)系。而且，流域管理活動也未從維護整個生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，使流域生態(tài)系統(tǒng)各環(huán)境資源要素沒有得到優(yōu)化配置，最終導(dǎo)致流域管理混亂，部門權(quán)限發(fā)生沖突。另外，由于城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間基于經(jīng)濟利益考慮而對環(huán)境利益的訴求并不完全一致，不僅增加了流域生態(tài)保護難度，也影響了地區(qū)間、城鄉(xiāng)以及不同利益群體的和諧發(fā)展。因此，為保障流域生態(tài)補償?shù)挠行嵤仨毤訌妼α饔蛏鷳B(tài)補償?shù)谋O(jiān)督和管理。在經(jīng)濟新常態(tài)下，對流域生態(tài)補償進行監(jiān)督和管理，不僅需要從宏觀角度考慮流域整體生態(tài)利益的可持續(xù)性最大化發(fā)展，而且還需要從微觀上關(guān)注流域內(nèi)各類主體生態(tài)利益的平衡發(fā)展。一方面，我國應(yīng)在現(xiàn)有環(huán)境管理體制下，整合不同部門流域生態(tài)補償監(jiān)管權(quán)限和范圍，加強流域生態(tài)監(jiān)管部門的合作與協(xié)調(diào)；另一方面，堅持“受益者負擔”原則，在實施流域生態(tài)補償中，流域生態(tài)補償監(jiān)督和管理部門要切實平衡和協(xié)調(diào)好不同地區(qū)、利益群體的經(jīng)濟利益和生態(tài)利益。

5.流域生態(tài)補償相關(guān)立法及配套制度的健全

完善我國流域生態(tài)補償立法，應(yīng)當貫徹我國《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”“、實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，堅持環(huán)境公平的理念，遵循可持續(xù)發(fā)展原則和受益者負擔原則，注重協(xié)調(diào)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟、社會之間的關(guān)系，實現(xiàn)流域整體可持續(xù)性利益的最大化。具體措施包括:第一，在新《環(huán)境保護法》將生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境法的一項基本制度的基礎(chǔ)上，進一步明確生態(tài)補償制度的具體內(nèi)容；第二，落實生態(tài)補償制度相關(guān)規(guī)定，制定實施條例或細則，明確補償?shù)幕驹瓌t、范圍、內(nèi)容、程序、各利益主體的權(quán)利義務(wù)，進而安排保障措施；第三，注重協(xié)調(diào)《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護單行法中有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，使流域生態(tài)補償相關(guān)立法更具統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

此外，流域生態(tài)補償法律制度的調(diào)整還需要相關(guān)配套制度的支持。第一，我國可以探索在流域生態(tài)補償中實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，對有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)恼摺⒎ㄒ?guī)、規(guī)劃等進行深入分析、預(yù)測和評價，采取有效的預(yù)防性措施，從源頭上防止產(chǎn)生流域生態(tài)環(huán)境問題；第二，探索建立流域生態(tài)補償責任保險制度，解決補償主體負擔過重問題，以確保流域生態(tài)補償資金的穩(wěn)定支付；第三，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度[16]，將污染物排放總量以企業(yè)為單位進行分解，建立更加公平的污染物排放總量控制制度；第四，考慮建立上下游互訪協(xié)商機制，統(tǒng)籌全流域聯(lián)防聯(lián)控，以更有效地保護流域生態(tài)環(huán)境。

[1]習(xí)近平.修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境不搞大開發(fā)[EB/OL].2016-02-06)[2016-02-06]http://news.sina.com.cn/c/nd/2016-01-07/doc-ifxnkkuy7709380.shtml.

[2]習(xí)近平.謀求持久發(fā)展共筑亞太夢想-在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上的演講[N].人民日報.2014-11-10:002.

[3]周宏春.2016.新常態(tài)下環(huán)境保護要“不欠新帳多還舊帳”[EB/OL].(2016-01-16)[2016-01-16]http://huanbao.bjx.com.cn/news/20150115/582031.shtml.

[4]周生賢.2016.主動適應(yīng)新常態(tài) 構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的四梁八柱——在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會二〇 一四年年會上的講話[EB/OL].(2016-01-12)[2016-01-12]http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201412/t20141203_292412.htm.

[5]汪勁.中國生態(tài)補償制度建設(shè)歷程及展望[J].環(huán)境保護，2014（5）:19.

[6]汪勁.中國生態(tài)補償制度建設(shè)歷程及展望[J].環(huán)境保護，2014（5）:22.

[7]史玉成.生態(tài)利益衡平：原理、進路與展開[J].政法論壇，2014（3）:37.

[8]呂忠梅.環(huán)境權(quán)力與權(quán)利重構(gòu)[J].法律科學(xué)，2000（5）:77.

[9]亞歷山大·基斯著，張若斯譯.國際環(huán)境法[M].北京:法律出版社，2000:3.

[10]蔡守秋.新編環(huán)境資源法學(xué)[M].北京:北京師范大學(xué)出版社，2009:59.

[11]周宏春.新常態(tài)下我國環(huán)境保護的戰(zhàn)略與原則[J].環(huán)境保護，2015（1）:20.

[12]張建偉.生態(tài)補償制度構(gòu)建的若干問題研究[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2006（9）:302.

[13]曹明德.森林資源生態(tài)效益補償制度簡論[J].政法論壇，2005（1）:134-135.

[14]任世丹.重點生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)補償法律關(guān)系研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（8）:154，164.

[15]張艷芳.對中國流域生態(tài)補償?shù)姆伤伎糩J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（1）:145.

[16]陳勇.論新《環(huán)境保護法》與生態(tài)補償制度的法制化[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報，2014(6):108.

2016-08-16

D922.6

A

1008-5947（2016）05-0022-06

教育部人文社科青年基金項目(14YJC820041；13YJC820062)。

作者及單位：邵道萍，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。（安徽 蚌埠 233030）

責任編輯 王承云