●杜 林

持續(xù)深化行政審批制度改革的思考

●杜 林

我國審批制度是計劃經(jīng)濟體制時期開始實施的，早已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。雖經(jīng)幾次改革并取得一定成效，但是，審批多耗時長、前置性審批過多過亂和重審批輕監(jiān)管等問題還沒有徹底解決。所以，要持續(xù)深化簡政放權(quán)、著力規(guī)范審批行為、切實加強清單管理，持續(xù)深化行政審批制度改革。

行政審批制度；深化；改革；思考

行政審批是指行政機關(guān)依據(jù)行政相對人提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為，也是國家治理的一種重要手段。我國的行政審批制度古已有之，現(xiàn)行審批制度是計劃經(jīng)濟體制時期開始實施的，在國家經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著改革縱深推進，社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，原有行政審批制度己逐漸不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，雖經(jīng)過一系列改革，仍存在許多問題。如：一是“審批多、耗時長”的問題還沒有徹底解決，尤其是涉及企業(yè)和群眾辦事的帶有審批性質(zhì)的行政管理事項仍然不少。二是前置性審批過多過亂，互為前置的一些“連環(huán)套”還沒有解開，“雞生蛋、蛋生雞”的審批怪圈仍有待打破。三是“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象還很嚴重，一些審批事項取消后，個別地方和部門沒有同步研究、同步提出加強事中事后監(jiān)管的具體措施，導(dǎo)致一些權(quán)力下放后日常監(jiān)管檢查沒跟上，甚至出現(xiàn)了監(jiān)管“盲區(qū)”和“真空”等等。如果長此下去，必將影響經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，必將損害公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。因此，深入推進簡政放權(quán)、行政審批制度改革勢在必行，行必做好。

一、深入推進行政審批制度改革，務(wù)必要持續(xù)深化簡政放權(quán)

行政審批制度改革不是簡單“一減一增”的數(shù)量變化，也不是“一放一接”的權(quán)責更迭，而是深化行政體制改革、推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變的一項重大舉措，逐步實現(xiàn)管住行政權(quán)力，劃清政府、市場和社會各自的“邊界”，建成“小政府、大社會、好市場”。因此，推進簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革，就是通過放松管制，政府還權(quán)于社會、交權(quán)于市場，更加重視構(gòu)建與發(fā)揮市場起決定性作用相適應(yīng)的行政審批制度，著力避免“一放就亂、一亂就收、一收就死”的循環(huán)怪圈。

深化簡政放權(quán)，重點把握“減、接、管”三個環(huán)節(jié)：

1.減到位，切實解決“最先一公里”。瞄準制約經(jīng)濟發(fā)展、制約企業(yè)活力和創(chuàng)造力、含金量高的行政審批事項，繼續(xù)做好政府“瘦身”，堅決把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，不留尾巴、不留死角、不搞變通。嚴格對照國務(wù)院、省政府行政許可事項清單，對應(yīng)清理行政許可事項。繼續(xù)清理精簡職業(yè)資格認可和認定事項，建立職業(yè)資格清單管理制度。清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，公布保留的行政審批中介服務(wù)清單，破除壟斷。深入推進投資審批改革，制定并公開企業(yè)投資項目核準，簡化投資建設(shè)項目報建手續(xù)，壓縮前置審批環(huán)節(jié)。深化商事登記制度改革，深入推進“三證合一”改革，探索推行“兩證合一”，推行“局所聯(lián)動、全域通辦”。清理服務(wù)性收費、公共服務(wù)事項，形成并公布事項目錄和辦事指南，建立動態(tài)調(diào)整機制，為企業(yè)和群眾提供項目齊全、標準統(tǒng)一、便捷高效的服務(wù)。

2.接到位，切實理順“中間一公里”。抓好下放行政管理權(quán)限的承接落實工作，進一步理順政府與市場、政府與社會關(guān)系，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，促進政府高效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。國務(wù)院、省政府明確下放的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，主動與上級對應(yīng)部門對接，梳理各項權(quán)限涉及的類別、法律法規(guī)和政策依據(jù)、辦事標準和時限，編制本地承接事項目錄、操作規(guī)范和辦事指南，避免下放事項“懸在空中”。針對公民的審批和服務(wù)項目，進一步向基層延伸，盡可能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的政務(wù)服務(wù)平臺辦理。同時，組織對取消下放事項落實情況的專項督查，防止出現(xiàn)“假放真控”“、放而不管”等違背改革要求的行為。

3.管到位，切實打通“最后一公里”。放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。簡政放權(quán)不是讓政府當“甩手掌柜”，而是要求政府在放權(quán)的同時，還要落實好監(jiān)管責任，確保兩者齊頭并進。加強事中事后監(jiān)管，對取消下放的每一個項目同步研究，制定后續(xù)監(jiān)管清單，進一步厘清各部門的監(jiān)管職責。整合分散在不同部門的相同相近職責，全面清理職責交叉和分散事項，防止監(jiān)管“推諉扯皮”。要圍繞政府管理上一些傳統(tǒng)的薄弱領(lǐng)域，進一步強化監(jiān)管。實行審批和監(jiān)管分離，防止自己審批自己監(jiān)管。要完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，強化對審批服務(wù)流程的全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)審批行為。按照“誰審批、誰負責”的原則，建立違法設(shè)定或者實施行政審批責任追究制度，嚴格落實問責制度和責任追究制度，推動行政審批程序化、法治化、公開化。同時，還要大力推行“兩隨機、一公開”抽查機制，切實增強監(jiān)管的實效性。

二、深入推進行政審批制度改革，務(wù)必要著力規(guī)范審批行為

行政審批制度改革貴在激發(fā)市場活力、便民利企。推動行政審批制度改革，要始終堅持以構(gòu)建服務(wù)型政府為導(dǎo)向，努力在營造一流的政務(wù)服務(wù)環(huán)境上著力，切實服務(wù)好“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，回應(yīng)好群眾關(guān)心關(guān)切。規(guī)范行政審批行為，重點突出“三化”：

1.深入推進行政審批集中化。嚴格落實“兩集中、兩到位”，切實規(guī)范行政審批行為，確保行政審批向政務(wù)窗口授權(quán)到位，提高行政效能。大力推行政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一發(fā)件、部門現(xiàn)場集中辦公模式，實現(xiàn)“一個窗口受理、一個處室審核、一個領(lǐng)導(dǎo)審批、一個公章辦結(jié)”。近年來，個別地方探索推行行政審批局，實質(zhì)是審批程序由“物理”機械整合到“化學(xué)”優(yōu)化改革的有益探索，值得繼續(xù)總結(jié)和提煉。不斷完善并聯(lián)審批程序，對清理確認保留的前置審批項目，與項目核準并聯(lián)辦理，不斷擴展并聯(lián)審批范圍，加快建立省、市、縣三級縱向聯(lián)動審批機制，努力形成整體性的組織管理、一體化的業(yè)務(wù)運作、無縫隙的對外服務(wù)的行政權(quán)力運行格局，大力提高行政審批效率。

2.深入推進行政審批信息化。豐富“互聯(lián)網(wǎng)+”內(nèi)涵，加快推進電子政務(wù)建設(shè)，建立健全網(wǎng)上審批、網(wǎng)上行政處罰、網(wǎng)上公共資源交易和網(wǎng)上監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦理。大力推進網(wǎng)上審批，各有關(guān)部門承擔的審批項目全部上網(wǎng)運行，探索建立行政審批數(shù)據(jù)資源交換共享平臺，積極推進網(wǎng)上集中預(yù)受理和預(yù)審查。注重打破“信息孤島”，進一步歸集涉及跨部門的公民信息數(shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)公民只需提供身份信息即可辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。最大限度地方便基層、企業(yè)、群眾和各類社會組織，提升政府公共服務(wù)水平，使服務(wù)大廳真正成為服務(wù)便民的“窗口”，有利于實現(xiàn)政民互動、信息共享、部門協(xié)同和監(jiān)督監(jiān)察，呈現(xiàn)現(xiàn)代政府公共服務(wù)的實施方式、實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)價值。

3.深入推進行政審批標準化。制定行政審批標準化管理的整體框架，逐步制定涉及行政審批基礎(chǔ)性標準規(guī)范、行政審批咨詢規(guī)范標準、審批辦理的規(guī)范標準和監(jiān)督檢查的規(guī)范標準。優(yōu)化行政審批程序，創(chuàng)新審批方式，明確辦理時限，實現(xiàn)項目投資建設(shè)的技術(shù)規(guī)范審查與項目行政審批分離。對行政(審批)服務(wù)的提供場所、辦公設(shè)備、服務(wù)設(shè)施、人員組成、人員素質(zhì)、服務(wù)禮儀、部門和項目進駐、部門對窗口授權(quán)、政務(wù)公開、服務(wù)監(jiān)督、考核以及考核結(jié)果運用等進行全面規(guī)范，實現(xiàn)“服務(wù)質(zhì)量標準化、服務(wù)方式規(guī)范化、服務(wù)過程程序化”。

三、深入推進行政審批制度改革，務(wù)必要切實加強清單管理

行政審批制度改革貴在規(guī)范政府權(quán)力運行，明晰權(quán)責邊界，推動公開透明。推動行政審批制度改革要以推動行政權(quán)力依法規(guī)范公開透明運行為重點，大力推動清單管理，公開曬權(quán)、規(guī)范用權(quán)、合理劃權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運行高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。推行清單管理，重點構(gòu)建“三張清單”：

1.建立健全權(quán)力清單。把推行權(quán)力清單作為簡政放權(quán)的有力抓手，統(tǒng)籌推進，發(fā)揮整體效應(yīng)，切實“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況和機構(gòu)、職能調(diào)整情況等，動態(tài)調(diào)整權(quán)力清單，把那些與企業(yè)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的、直接面向行政相對人的權(quán)力，作為權(quán)力清單的重點內(nèi)容，最大程度給市場放權(quán)，進一步約束政府權(quán)力。保留的審批事項向社會公開，確保清單以外的任何部門都不得設(shè)置審批事項，不能行使審批權(quán)力，真正做到法無授權(quán)不可為。

2.建立健全責任清單。在清理優(yōu)化行政權(quán)力的同時，按照權(quán)責一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責任事項，明確責任主體，明確政府與市場的關(guān)系，明確審批責任，建立各負其責、層層負責的管理體系，該誰行使的權(quán)力就交給誰行使，該誰負的責任必須堅決負責到底。研究建立責任清單動態(tài)調(diào)整和長效管理工作機制，充分發(fā)揮責任清單在管理與服務(wù)中的作用。

3.建立健全負面清單。堅持“法無禁止皆可為”，凡負面清單以外的一律取消審批。加快形成權(quán)責分明、按規(guī)則辦事的行政權(quán)力運行機制。進一步清理優(yōu)化核準投資項目目錄，放寬市場準入，只要不屬于法律法規(guī)禁止的，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全的，就不得限制進入。

[1]李克強.簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)深化行政體制改革切實轉(zhuǎn)變政府職能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話[J].中國機構(gòu)改革與管理，2015(06).

[2]中央編辦理論學(xué)習中心組.學(xué)習貫徹十八屆三中全會精神深化行政體制改革[J].中國機構(gòu)改革與管理，2014(01).

[3]張茅.深化商事制度改革激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力[J].行政管理改革，2015(5).

[4]俞軍.全方位推進簡政放權(quán)深化行政審批制度改革[J].中國機構(gòu)改革與管理，2015(04).

2016-08-24

D035.1

A

1008-5947（2016）05-0012-02

作者及單位：杜林，中共成都市機構(gòu)編制委員會辦公室副主任科員。（四川 成都 610000）

責任編輯 何周富